大庆市信访法治化问题研究

周晓燕

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

·法制天地·

大庆市信访法治化问题研究

周晓燕

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

从信访制度的设计、大庆信访的现状、相关建议三个方面进行论述，深刻分析了大庆信访的基本情况、矛盾症结及原因，提出了相关建议。

信访；法治化；建议

信访是具有中国特色的一项纠错制度。按照信访制度的设计，走访或称上访是信访中的最后一种形式，但目前却是信访人最愿意采取的一种方式，且经常上升为群体访、反复访，且有越演越烈的趋势。为此，研究信访法制化问题非常重要。

一、信访制度的设计

1949年8月，中央批准成立中央书记处政治秘书室，专门为中央领导同志处理信访工作。1951 年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，是最早设立的专职信访机构。同年6月7日政务院正式颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。

受10年“文革”影响，信访工作经历了一次大起大落、曲折发展的过程，改革开放后才步入正轨。1982年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，1995年10月国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，信访工作正式迈入法制化、规范化轨道。2005年1月国务院修订并颁布新的《信访条例》，各地各部门也相继制定与之配套的法规和制度，形成了比较完整的信访工作法规制度体系。

2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，实现了在更高层面对信访工作的指导。2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，对从源头上预防和减少信访问题发生等5方面工作提出明确要求。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，实行诉讼与信访分离制度。

二、大庆市信访现状

（一）基本情况

一是上访数量居高不下，信访工作压力较大。2013年全市接待处理群众来访3660件次、38，720人次，受理群众来信1067件、来电84，446个。2014年全市接待处理群众来访2853件次、33，477人次，其中个体访1671件次、3358人次，集体访1182批次、30，199人次；非正常访 583件次20，422人次。2015年上半年全市接待处理群众上访1561件次、20，904人次。

二是集体上访居高不下，个别领域问题突出。2014年发生集体上访1182批次、30，119人次，占当年上访总量的41.4%和90%；发生50人以上的大规模集体访144批次、13，244人次，占集体访的12.2%和44%。集体上访中反映拖欠农民工工资、商品房房屋质量、延期交房、房产证办理等方面的上访问题呈上升趋势，其中发生拖欠农民工工资上访问题 1107批次、9886人次，占 38.8%和29.5%，成为主要热点问题。2015年全市上半年接待处理集体上访中，拖欠农民工工资上访问题398件次、6038人次，依然是最主要的信访热点问题之一。

三是施压心态比较明显，敏感时期越访攀升。重点不稳定群体、一些上访老户借敏感时期进京到省聚访、恶意登记、施加压力，试图制造影响。2015年全省“两会”期间，发生到省非正常访18件次、202人次，同比人次上升156%。发生进京重复非正常上访67人次，同比上升56.8%；进京集体非正常上访件次、人次同比上升71.4%和68.4%，增幅较大。

四是突发异常上访多发，无序信访比例较高。一些上访群众往往采取打横幅、拉标语，滞留党政机关办公楼等异常方式，组织串联集体聚访。2014年全年非正常访583件次20，422人次，占20.4% 和61%。2015年非正常上访353件次、14，430人次，占33.2%和76%。高新区梦幻城购房户、龙凤区唐人中心购房户、大同区出租车司机等群体反复到市政府非正常上访。

五是信访隐患和潜在的不稳定因素大量存在。一些历史遗留信访积案还没有得到妥善化解；一些已办结、已终结的案件“结而不息”“终而不了”；市政参加石油会战职工、创业城及东城领秀项目部分农民工、原北安农场“大同籍”合同工、原龙田公司储运公司职工、“两清”教师等一些重点群体和一些上访老户仍持续上访，信访维稳依然压力较大。

（二）全市信访工作情况

调研了解，近年来大庆信访工作水平一直处于全省前列，并在全省信访工作会议上作了典型经验介绍，形成的经验主要有以下几点。

一是突出制度，严格执行。先后制定出台了《大庆市信访工作领导责任制》《关于处置和预防拖欠农民工工资问题的意见》等制度。市委、市政府领导主持召开会议研究讨论信访工作和信访问题，强化顶层设计，完善体制机制，解决疑难问题；坚持定期到市群众工作中心接访，对重大集体访随访随接，突出了接访的针对性和实效性。

二是突出重点，解决信访积案。针对拖欠农民工工资、房屋产权证办理等信访突出问题成立由主管市领导、相关市领导担任组长或副组长的2个专项工作组，抽调精干力量专题推进落实。充分利用中央解决特殊疑难案件专项资金，组织责任单位自行筹集配套资金解决信访积案。

三是突出监督，强化“事要解决”。成立信访维稳专项督查工作领导小组，下设5个督查组开展信访维稳专项督查，定期深入县区，驻点指导，逐案剖析研究，提出意见建议，帮助研究解决办法，推动了信访事项的办理。常态化的驻京、驻省信访值班，对重大集体访及突发异常访，公安、信访及责任单位密切配合，妥善处置。

四是突出务实，及时受理解决群众诉求。加强市群众工作中心的管理和运行，发挥市长公开电话、市长信箱、群众来信、人民建议等载体作用，不断完善“一站式”接访机制，集中调处群众上访，直接解答、直接调处。

（三）存在问题

一是有理访和无理访的确定。大量无理访占用了过多的公共资源，造成一种巨大的浪费，且导致有理访得不到及时有效的处理。来自人力资源和社会保障部的信息显示，该领域信访量每年都在百万件以上，占全国信访总量的15%以上，“小马拉大车”成为困扰人力资源和社会保障部门信访工作的一个大难题。

二是信访制度结构造成沟通不畅。目前党委、政府、人大、法院和检察院分别设有信访机构。全市信访机关仅仅是一个接受信息的部门，它缺乏解决问题的权能，降低了沟通质量和速度。而且信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致，下一级政府受上一级政府的领导，而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系，信访系统缺乏完整性，有时会影响机关部门的正常运作。

三是对信访工作重视不够。个别单位、个别领导干部投入的精力、力量明显不足，个别单位对越级上访行动迟缓，跟踪不及时，或不能按时接回，或接离后未采取措施又发生“倒流”。

四是督查督办力度仍需加大。目前的信访工作主要采取印发文件、召开会议、电话协调等常规性方式，除陪同上级部门下基层督办外，自行组织的实地督查工作较少，没有形成常态化。

五是“事要解决”办法不多。有的单位和部门在解决历史积案上死抠政策条文，创造性不够，导致一些老案、难案“不走道”“不出头”，特别是一些历史遗留信访问题化解进程较慢。

（四）问题产生的原因。

一是制度缺失、职责失位。随着大庆市推动转型发展的步伐加快，社会矛盾增多，利益诉求越来越多元化。由于制度没有及时创新，缺少相应的解决办法，导致矛盾积聚和爆发。一些群众反映的问题政策性强、涉及面广，需要跨地区协调或多个部门配合，而信访部门仅具有协调、督办、建议权，对其他职能部门没有制约能力，信访压力往往难以传导到权力部门。

二是部门工作不力、反应滞后。反映房屋交付、农民工工资等矛盾问题，不管是历史原因还是现实原因，都存在监管不力、不作为或作为滞后的问题，有些是近几年来一直比较突出的问题，但始终未能得到根本整治。

三是信访部门自身建设不够。从目前现状看，信访部门人力、物力、财力保障不足，信访干部综合素质有待进一步提高，工作方式方法有待进一步改善。

四是上访群众诉求过高。一些群众严重脱离相关的政策规定或常理，提出一些明显过高的要求，有的企图以上访为手段获取非法利益，动辄以越级上访施压，给信访部门和相关单位依法及时解决问题带来很大难度。

五是上访群众维权意识差。部分上访群众信“上”不信“下”，信“访”不信“法”，以闹求解、以访谋利，有问题不找具体部门，只找上面的大部门、大领导，越大越好，即使是典型的涉法涉诉问题，也想通过上访解决。

三、相关建议

一是推动各职能部门工作职责和工作流程的法制化、制度化。现实中由于一些部门的法定职责、法定途径、法定程序不够清晰，导致基层信访部门转办、交办信访问题不畅。由于长期以来多种复杂因素的影响，许多信访矛盾纠纷超出了《信访条例》规定的范围。建议市委、市政府在推进各部门工作职责法制化的基础上，对办事程序进一步厘清并对外公示，让承担法定主体责任的行政机关、司法机关真正成为化解社会矛盾的有效渠道，让一切权力在阳光下运行，奠定新形势下信访工作的坚实基础。

二是对信访工作的职责和工作程序做进一步界定。从数据上看全市信访量是巨大的，要把涉法涉诉纳入法治轨道，明确信访法定职责和权限，真正落实诉访分离，树立法律权威，什么样的上访应该转办，什么样的上访应该做好解释工作，都要有明确规定。要把群众反映的各类事项按照法律法规、信访职责、部门职责进行梳理分流，从而依法处理。要明晰信访事项受理范围，再导向相应的处理程序，引导信访人树立遇事找法、解决问题用法的法治思维。

三是加大保障力度。信访部门作为社会的稳压器、减压阀，需要充实力量。建议增加相应编制，充实专门工作人员。越是基层越要提硬要求、下硬指标，确保从上到下建设一支数量充足、人员精干的专业队伍。建议加大对基层信访突出问题处理的资金支持力度，安排专项基金，妥善化解一些突出的信访问题。

四是在办理程序上进一步科学化。建议加强信访数据分析，为相关部门更好决策提供依据，促进信访问题成批解决。进一步运用微信、网络视频、在线答疑等现代化手段，将已受理事项、不予受理事项和办结案件等进行分类公示，使市民可以及时查询到信访详情、转办意见、办理情况及回复等情况。

五是加强监督、落实责任，建立责任信访运行机制。建议把各级领导干部接待信访情况纳入年度考核体系，把领导干部执行接访下访制度作为评价和使用干部的重要依据。加大信访督查督办力度，聚焦信访事项办理中工作不规范、履责不到位等问题，加强督查督办，不断提高信访工作水平。

六是严厉打击无理上访且有违法行为人员。建议制定出台化解信访突出问题具体实施办法，特别是对继续缠访的，要明确具体的处理意见，以便基层更好地开展信访工作。

〔责任编辑：卫宇坤〕

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2016-08-22

周晓燕（1972-），女，黑龙江大庆人，法学教研室主任，教授，主要从事法学理论研究。