林权抵押贷款法律问题研究

王佳艺， 李皎皎， 董英然, 张晓萍

(东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040)



林权抵押贷款法律问题研究

王佳艺， 李皎皎， 董英然, 张晓萍*

(东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040)

林权抵押贷款为资源资产开辟了一条新的融资渠道，是当前金融机构的一项新兴业务。但是，相关法律规范和具体实践中的抵押贷款政策对林权抵押贷款有诸多限制。因此，针对林权抵押贷款制度存在的法律困境，结合我国现实的立法情况进行探讨，提出完善林权抵押贷款制度的对策，旨在促进林权流转市场稳定发展。

林权；抵押贷款；法律；困境

随着社会主义市场经济的发展，国务院先后下发了《关于加快林业发展的决定》《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。党的十八大以来，把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，环境保护已经作为考核政府是否合格的标准之一，保护生态环境已经成为人民价值观的一部分并付诸实践。森林对于净化环境、保护生态起到了巨大的作用，因而也引发了社会各界对于林业制度发展的关注，我国正逐步完善与林业相关的制度。林权抵押贷款作为一种金融创新，使资源优势转化为资本优势，激发了广大农民经营山林的积极性，给林业发展注入新的活力。但在实践中，林权抵押贷款作为一种新兴的融资方式仍有待考究和完善，因此，对于林权抵押贷款的研究具有非常重要的理论和现实意义。

1 林权抵押贷款的法律内涵

我国目前尚无一部法律完整明确界定林权的内涵和外延，林权的法律内涵是分布在不同效力等级的法律和不同法律部门的规范性文件中的。

2000年国家林业局颁布的《林木和林地权属登记管理办法》指出:“林权”指森林、林木和林地的所有权、使用权，依照法规规定需要登记的农村林地承包经营权以及由此派生的其他权利[1]。我国《森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。森林、林木和林地的所有者和使用者的合法权益受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。因此，林权兼具所有权和用益物权的性质，属于一种混合物权。

林权抵押是抵押人将拥有的或有权依法处分的林地承包经营权抵押给债权人，当债务人不履行到期债务时或约定情形时，抵押权人有权就抵押物拍卖所得价款优先受偿的权利[2]。

1.1 林权抵押贷款法律涵义 林权抵押贷款是指借款人以其本人或者第三人依法有处分权的森林、林木、林地使用权及与森林资源相关的其他资产作抵押物申请贷款的行为，在抵押权存续期间，抵押人不转移对森林资源资产的占有，借款人到期不能偿还贷款本息的，贷款人有权依法处理其抵押物[3]。

1.2 林权抵押贷款的主体规定 抵押人一般对林地承包经营权有处分权，并且依法办理林权登记取得林权证，依照《贷款通则》第二十一条的规定，贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务、持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》并经工商行政管理部门核准登记，因此抵押权人一般指具有办理贷款业务资格的银行或者金融机构[4]，实际上一般指农村信用社。

1.3 关于林权抵押物的范围 我国《森林法》《担保法》《物权法》及有关法律规定：拥有林权证且权属清楚没有争议的森林、林木、森林或林木所有权及林地使用权可以作为客体进行抵押。《森林资源资产抵押登记办法》(以下简称《办法》)第八条规定了在不改变林地性质的情况下，森林或林木资产抵押时其林地使用权需要同时抵押，抵押期限以林权证规定的期限为准。同时《办法》规定了用材林、经济林、薪炭林本身及其林地使用权，以及其火烧迹地、采伐迹地的林地使用权，可以作为森林资源资产的抵押物。《办法》规定商品林为可抵押的资产，而“生态公益林”“权属不清存在争议的森林、林木使用权”“未经依法办理林权登记的森林、林木和林地使用权”不得用以抵押。

1.4 关于林权抵押登记的规定 根据《担保法》第四十一条和第四十二条的相关规定，用林木作为抵押物的应办理抵押物登记，登记日起抵押合同生效。2000年林业局颁布了《林木和林地权属登记管理办法》，一定程度上对于林权抵押登记制度建设起到推动作用。

2 林权抵押贷款制度面临的法律困境

2.1 林权抵押贷款业务发展现状 林权抵押贷款是当前金融机构的一项新兴业务，是我国林权改革的重要内容。中国银行是我国最早开展林权抵押贷款业务的机融机构之一。据不完全统计，截至2015年3月底，已有福建、云南、河南、安徽、湖北、浙江等九家分行开展了林权抵押贷款的相关业务，累计业务量约160笔，累计发放贷款金额超过13亿元[5]。但这与其他贷款业务相比差距较大，且各地区业务发展不均衡。

2.2 林地使用权抵押的困境 我国现行法律规定通过招标、拍卖公开协商的方式取得的农村集体“四荒地”和国有土地使用权可以作为贷款抵押物，《办法》明确规定荒地承包经营权和土地使用权可以作为抵押物，采取家庭承包方式取得的承包经营权不能抵押，而《中华人民共和国物权法》未作禁止，实际上大部分地区的家庭承包取得的集体林地被用于抵押，在我国《担保法》中也无明确规定。在实践中，林农向金融机构申请贷款、金融机构向林农发放林地使用权抵押贷款是在具有法律瑕疵的背景下进行的，因此集体林地承包经营权能否抵押存在立法的滞后性。

2.3 林木抵押和林地使用权同时抵押的困境 《办法》第八条规定：森林或者林木资产抵押时其林地使用权须同时抵押，但不得改变原有林地的属性和用途。而《办法》并未明确规定对于林地承包经营抵押的林地所有权是否一并抵押，《办法》明确规定以家庭承包方式取得的林地承包经营权则不能抵押，而法律未做出明确规定，法律间相互矛盾必然会影响到制度的实施及效果，会给林农融资带来困境，或在融资过程中产生纠纷。我国《办法》具体规定了下列森林、林木和林地使用权不能进行抵押：生态公益林；权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权；未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权；属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权；特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林；以家庭承包形式取得的集体林地使用权；以及其他。严格限制了抵押物的范围，而实际符合条件的抵押物甚少，导致林农通过贷款融资的方式难度加大。

2.4 林权抵押登记制度有待完善 根据我国《物权法》第九条对于林权抵押登记制度做出规定，除了法律另有规定外，不动产物权的设立、变更、转让和消灭是以依法登记为生效要件的。由此可以得到“林权抵押也以登记为生效要件”的结论。在我国，林权抵押登记制度在物权法上并未有明确的规定，各地的法律政策自行规定林权抵押登记机构和程序。在林权抵押贷款操作细则上不规范，在规定的内容上易造成冲突适用混乱。由于抵押登记涉及多方利益，现实中障碍很多导致登记难度大。完善林权抵押登记制度既有利于保护抵押人和抵押权人的利益更有利于保证交易安全，促进社会经济发展。

2.5 林权抵押评估制度 森林资源是具有典型的特殊资源性的资产，林区一般地处偏僻山区，通信不便捷，这给抵押贷款之前的调查增加了难度，我国现行规范林权抵押评估行为的法律有《森林法》《担保法》《森林资源资产评估管理暂行规定》等，而法律法规并未对评估标准进行统一，给实际评估工作带来了困难。林权抵押物的价值评估工作由林业部门承担，但由于进行价值评估的成本高、缺乏专业的评估人才、专业评估机构少、没有现行统一的权威评估标准等原因，会导致评估结果与实际的价值存在较大差距。

2.6 抵押权实现的困境

2.6.1 关于林木所有权的抵押。目前，我国对森林资源实行限额采伐制度。《森林法实施条例》规定了采伐林木必须申请采伐许可证。抵押人以林木所有权作为抵押物，在抵押期限届满时不履行债务的，抵押权人应当在依法申请取得采伐许可证后，按照规定进行采伐。行使权利实现抵押权受到限制，一旦不能取得采伐许可则抵押权的实现受到阻碍。抵押权实现的不确定性会对抵押关系的主体利益保障产生不利影响，增大金融部门开展抵押贷款业务的风险，对林业发展建设造成影响。

2.6.2 关于林地所有权的抵押。以林地所有权作为抵押物进行贷款的期限届满，抵押人不能偿还债务的，抵押权人对其林地使用权进行拍卖、变卖、折价等实现其抵押权，但实践中如何对林地承包经营权进行变现成为难题，由于林木交易市场比较广阔，对于以林木作为抵押物的抵押权实现相对较为容易，因林地使用权未形成成熟的交易市场，抵押权人实现权利面临困境。

3 完善林权抵押贷款制度的对策

林权抵押贷款既拓宽了有关农业、农村、农民经济发展的信贷资金的渠道，也使林业经营者和林农摆脱了经营资金不足的困境，有力地推动了林业经济的发展，但由于抵押物的特殊性及相关配套设施的不完善，一系列不容忽视的风险和法律问题仍存在于林权抵押贷款之中，针对这些问题，笔者提出如下建议。

3.1 加强法制建设和宣传 《办法》明确规定采取家庭承包方式取得集体林地使用权的不能进行抵押，然而《物权法》规定法律未作禁止的都可以作为抵押物，则《物权法》视林权为一种用益物权，显然《办法》与《物权法》的法规不统一应及时修正相关法律，适当拓宽抵押物的范围，放宽对抵押物的限制，有利于激发金融机构，开展林权抵押贷款业务的热情也有利于解决林农融资贷款难的问题。

林地使用权抵押后附着的森林、林木存在能否随其抵押的问题是在实践中限制林权抵押贷款发展的困境，该困境的摆脱有利于激活林权流转市场，使得林农解决经营发展资金不足的问题。林地使用权与附着之上的森林、林地一同抵押，当债务到期未清偿时，抵押权人可对林地使用权及附着于之上的林木、森林一并处置，能够有效保证抵押权人的权利，防止纠纷或损害抵押权人的利益行为发生。

《办法》规定了生态公益林不得抵押。一些林地被国家确定为生态公益林。因《办法》规定不得抵押，但实际上有抵押贷款的需要，林农需要资金发展林下经济等面临融资难的问题，应在不破坏生态公益林的基础上，允许提供适当的贷款，或由国家制定相关规定予以政策倾斜。

3.2 完善林权抵押贷款登记制度 加快制定林权抵押贷款登记相关法律，使其有法可依，规范登记行为，我国《物权法》并未明确规定林权抵押贷款登记，各地制定政策操作细则不规范，亟待制定统一的林权抵押贷款登记法律规范，明确规定林权抵押贷款登记的机构和程序，定分止争，防止纠纷发生，维护多方主体的利益。林业部门的工作人员加大对于抵押物的具体情况核实力度，将确权工作落到实处，防止出现抵押物实际不存在而提供抵押的情况，对于虚假登记和欺骗登记的行为抵押人可以进行相应的处罚。完善备案制度，实现信息共享，将林权档案信息查询，抵押物的位置信息及确权变更登记等情况进行共享，使得抵押人及时了解抵押物的情况保护抵押人的利益。

3.3 完善评估制度和配套机制 2006年我国颁布了《森林资源资产评估管理暂行规定》，推动我国森林资源资产评估制度的逐步完善，但在实际中仍存在着评估没有统一标准、专业人才缺乏、专业机构缺乏等情况，使得评估的结果与实际相左。因此，笔者建议：①加大森林资源资产评估专业人才，培养力度。人才是制度完善稳定发展的关键因素，以省为单位，做出人才培养计划，为每个评估机构分派熟练掌握林木生长周期、准确判断林木生长周期和准确判断其经济价值的专业评估人员。②加快专业森林资源评估机构的建立，政府应根据本行政区域森林资源资产评估发展的实际情况，制定相关政策以扶持专业评估机构发展，或投资设立专业的评估机构。③加快制定在全国范围内具有法律效力的《评估实施细则》，并且各省根据自身情况制定规范性文件，打破评估没有现行统一标准的局面。④加大对评估机构的监督，防止借款人与评估机构串通作弊或借款人、信贷人员和评估机构三方串通，防止道德缺失事件发生，并规定针对串通作弊行为加大处罚力度。

3.4 完善采伐管理制度，建立林权流转市场 金融机构为林农提供贷款后，林农到期不能偿还债务，金融机构即抵押权人通过法定程序获得采伐许可证后，必须依照政府规定的采伐计划进行采伐，限额采伐制度的不合理会对抵押权人权利的实现造成影响。因此，构建一个合理的限额采伐制度是解决问题的关键。要改变原有僵化的制度，灵活实施限额采伐制度。政府应对于林木这种特殊的抵押物给予政策扶持，完善采伐管理制度，即在一定期限内限缩行政权力的范围，允许农民在采伐限额总量控制的前提下自由决定采伐的年份和数量，让经营主体对其享有充分的处置权，同时在国家林业局的授权范围内，结合本省实际进行大胆创新[6]。

建立林权流转市场有助于保证流通抵押权实现。目前，林权交易市场不成熟，抵押权如何实现成为金融机构的困难。建立符合市场要求的林业要素市场是解决这一问题的重要途径。如今林权抵押的根本性问题是抵押权人处分权能否实现，关键性因素是流转的林权是否实现价值的交换，其对于林权抵押制度建设的实践具有重要意义。我国部分省市加快林权交易市场建设，建立了林权交易平台。如福建永安建立了林权交易市场、浙江丽水成立了林权收储公司，作为提存机构方便抵押物流转，解决抵押物处置难的问题。林权流转涉及千家万户，有着巨大市场，有些省市抓住林改的机遇，建立了林权流转的电子交易平台。为了保证市场秩序，应加快制定有关林权流转的法律法规，促进林权流转市场稳定发展。

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Research on Legal Issues about the Forest Right Mortgage Loan

WANG Jia-yi, LI Jiao-jiao, DONG Ying-ran, ZHANG Xiao-ping*

(College of Humanities and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

The forest right mortgage loan has opened up a new channel of financing for resource assets, which is a new business of financial institutions currently. But there are many restrictions on the forest right mortgage loan about the mortgage loans policies of the relevant legal norm and specific practice. According to the legal dilemma of the forest right mortgage loan system, we discussed the forest right mortgage loan system, and proposed appropriate countermeasures combining with the actual legislation situation, aiming at prompting the steady development of forest right circulation market.

Forest right; Mortgage loan; Legal;Dilemma

2014年国家林业局林业软科学研究项目(2015-R27)。

王佳艺(1995- ),女，黑龙江齐齐哈尔人，本科生，专业：法学理论、民商法。*通讯作者，副教授，博士，硕士生导师，从事法学理论研究。

2016-09-21

S-9

A

0517-6611(2016)32-0207-03