高精细化：理解社会治理供给侧改革的逻辑起点

2016-03-19唐双捷

大庆社会科学 2016年4期

关键词：精细化供给改革

唐双捷

（中共中央党校科社教研部，北京 100091）

·社会建设·

高精细化：理解社会治理供给侧改革的逻辑起点

唐双捷

（中共中央党校科社教研部，北京 100091）

随着“社会治理”实践的推进与“供给侧结构性改革”的开展，“社会治理供给侧改革”逐渐成为一个崭新命题。社会治理与供给侧结构性改革统一于“精细化”的逻辑起点，共享三条逻辑线索：理论逻辑、政策逻辑、现实逻辑。理论上，精细化范畴带有经济社会两重性，赋予了社会治理与供给侧多元主体的可能性；政策上，经济调控目标与社会治理格局的精细化是政策目标的共同指向；实践中，精细化举措是应对经济社会新挑战，回应社会群体新诉求的现实选择。

社会治理精细化；供给侧结构性改革；社会治理供给侧改革

党的十八届三中全会后，我国的经济社会建设逐步呈现新态势。社会建设的基本思路完成了由“加强和创新社会治理”向“推进社会治理精细化”的提升，经济发展战略也实现了重大调整：为实现不断适应、引领经济增速放缓为典型特征的经济发展“新常态”，经济领域双侧发力，加强兼顾需求数量与供给质量的“供给侧结构性改革”。作为“十三五”期间引领我国经济增长与社会改革的基本战略，“社会治理”与“供给侧改革”在作用领域、改革动因、价值取向等方面都存在交集，故而有学者开始提出：“加速社会治理的有效供给，实施社会治理的‘供给侧’改革。”[1]其实，可以通过三条线索理解“社会治理供给侧改革”，其起点统一于一个范畴：“精细化”。

一、精细化：社会治理与供给侧改革共享的理论逻辑

根据“十三五”规划的相关要求，供给侧改革与社会治理都旨在实现“更精细”“高质量”“可持续”的经济社会发展目标。经济发展从注重短期增长到兼顾长期结构调整，加法与减法一起做；社会治理从单向度社会管理到多向度社会治理，监管与服务并举。两者都遵循由简单粗放向精细准确转变的理论逻辑，共享的起点则是“精细化”这一范畴。

（一）“精细化”先赋的经济社会两重性

精细化最初是个经济管理范畴，脱胎于20世纪初西方发达国家企业的管理思想。早在1911年，现代管理学之父泰勒就在《科学管理原理》中对精细化做出了较为系统的表述。但其理论成为系统，并具有较大影响力还是得源于日本企业在20世纪50年代起的经营管理活动。有学者总结认为：“精细化管理是通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式，从而实现减少资源投入、降低管理成本的管理目的。”[2]精细化的经济社会两重性表现为：诞生于经济管理活动，实践中带有较强的行政管理色彩，这与传统的社会管理比较接近。随着现代化的推进，精细化的经济社会的双重性愈发明显。

“精细化”社会治理是与粗放式、模式化的传统社会管理相对应的。供给侧结构改革则旨在“调整经济结构，使资源要素实现最优配置，使经济增长提质增效。”[3]随着精细化理念的引入，根据治理运行层面、参与治理主体的不同，社会治理精细化可以分为宏观层面与中微观层面。宏观层面主要有三个方面：一是社会治理主导主体间的力量配比，如党政分工、政社边界等；二是社会治理在不同层次的运行方式，如社会治理机制在基层社会与广义社会的运作差别等；三是社会治理与不同领域治理的互动方式，如市场机制对基层治理的辅助支持等。中微观层面主要也有三个内容：基层（社区）社会的治理机制、基层群众的多元需求、基层社会事务的治理参与。

但长期以来，有些党政部门在开展社会管理时已经习惯运用宏观、模糊的处理方式，形成了不同程度的路径依赖与制度惯性。因此在千变万化的基层社会生活中出现了不少问题，主要有：上级政府部门各自为政，协调性不足；基层社区治理主体职责不清，基层政府与社区党组织、社区自治组织之间的边界模糊；基层政府标准化程度较低，工作不到位，“最后一公里”等治理绩效问题效果欠佳。

社会治理精细化的提出正是为了聚焦突出问题，着重“补短板”，不断完善基层社会治理的内容与方式，重视个体关怀，着重于培养服务理念，满足群众日趋具体化、多元化要求，增强群众获得感。

（二）“精细化”后致的“供给侧”多元主体

“供给侧”与“需求侧”基本框架源于西方经济学，认为经济增长由供需两侧共同决定。需求侧有依靠宏观财税政策来调控的“三驾马车”：投资、消费、出口，共同决定经济短期增长率。供给侧则有“劳动力、自然资源、资本、创新”四大要素，共同决定经济中长期（潜在）增长率。供给侧改革通过调整经济结构性与解决制度供给，通过要素充分供给与最优配置，从而实现经济质量和数量的双增长。因此有学者认为，从需求侧管理向供给侧改革的转变相当于:“从‘政府调控侧’转向‘全面改革侧’”[4]，改革指向由整体需求、宏观政策性调控转向具体要素、中层制度保障的结构性改革。

社会治理的基本内容可以抽象为：社会服务供给与社会事务管理。如果将其视作社会领域的“总需求”，则每个社会主体自然都处于“需求侧”。那么参与社会服务供给与社会事务管理的社会主体，则处于“供给侧”。从社会管理到社会治理的飞跃就是实现了供给主体从“一家独大”到“一主多元”的转变。

在社会管理语境下，“全能型”政府身兼两职：社会服务供给者+社会事务管理者，是供给侧的绝对主导；企业、社会组织等社会力量虽然也承担部分社会服务供给，但在社会事务管理上是明显的从属角色。但在社会治理语境下，我们发现供给侧社会主体出现了多元性。党的十八大提出的社会治理20字目标为多元主体参与社会治理提供了理论依据。党的十八届五中全会“社会治理精细化”的提出则使得多元社会主体实现角色变换提供了成长空间。比如，政府既是基本公共服务供给者，也是专业社会产品的需求者；社会组织既是专业社会产品供给者，也可以通过政府购买项目等方式成为社会事务的参与者，同时也是制度的需求者（制度扶持、政策补贴等）；社会个体既有机会享受个性化社会产品（专业型服务），也拥有更多精准途径参与社会治理（基层社会、社区组织等）。由此看来，“精细化”为社会治理“供给侧”与“需求侧”绝对边界瓦解的实现提供了可能。

二、精细化：经济建设与社会建设遵循的政策逻辑

宏观经济调控的目标在于实现经济繁荣与增长，社会治理创新则在于通过协调不同利益群体关系，更好化解纷繁复杂的社会矛盾，促进社会繁荣。在政策演变中，两者共同遵循精细化的发展逻辑。

（一）供给侧结构改革：调控要素的精细化

党的十八届五中全会后，“供给侧结构性改革”经过国家高层在不同场合的多次强调，已经成为影响中国经济和中国人日常生活的“热词”[5]。有研究认为，供给侧改革与需求侧的核心区别可以通过三个“精细化转变”来表述：

1.政策取向精细化：由着重关注需求数量的“多少”向兼顾供给质量的“优劣”转变。政府通过降低制度性成本，鼓励生产者进行技术创新，以实行制度创新和技术创新，淘汰过剩产能，优化产业结构，帮助企业提升竞争优势。由此看来，供给侧结构性改革的核心问题在于扩大高质量的有效供给，减少数量性的无效供给，提高供给结构弹性，提高要素整体生产率，最终校正要素匹配错位，提高资源配置效率。因此，供给侧改革的主要指向是政府与企业，核心是制度供给。

2.政策效果精细化：由单侧强调需求规模的“短期较快”增长向兼顾供给结构的“长期较慢”调整转变。[6]需求侧的“三驾马车”是刺激经济短期增长的强力工具；供给侧“四大要素”的充分供给和有效配置决定了经济的长远期潜力与结构。供给侧改革既要确保经济短期的平稳增长，又要谋划长远的结构蓝图，在供需两侧同时发力打造健康的经济结构。

3.政策工具精细化：由依赖宏观货币财政调控的“增量改革”向攻坚要素调控的“存量改革”转变。需求管理的政策主要是扩大投资、扩大财政支出、扩大货币发行来增加经济总量；结构性改革的手段主要是激发市场中微观主体（包括企业与消费者）的活力，激励创新，化解过剩产能，降低企业经营成本，减轻企业交易（制度）成本，提高劳动力市场的灵活性，放宽准入等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，控制总量，盘活存量。

供给侧结构性改革是我国适应经济发展新常态的根本战略，着力要素调控，助力实现发展方式从粗放到集约，从规模到质量深刻转变的新要求。

（二）社会治理创新：治理格局的精细化

当前的社会建设经历了由“社会管理”到“社会治理”再向“社会治理精细化”发展的历史过程。

2012年党的十八大报告首次对推进社会体制改革进行了界定，提炼出了构建社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制等一系列重要目标。报告指出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会管理体制。随后，党的十八届三中全会进一步对社会体制作出了“要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的总体要求。由此，“社会治理”替代“社会管理”，从学术界的理论共识正式上升为治国理政的基本方略。

通过阶段性探索，党的十八届五中全会在“十三五”规划建议中提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[7]随着党中央相继提出全面深化改革、全面推进依法治国、五大发展理念等重大战略部署，同时在大数据、互联网+、分享经济等国家新兴战略的有力支持下，社会治理方式推陈出新，社会治理基础环境日趋向好，治理格局正遵循“五位一体”的要求稳步推进。随着“社会治理精细化”的提出预示着我国社会治理正迈入一个新阶段。

可以看出，我国社会治理的目标是在应对社会转型矛盾中不断进行调整的，是一个由抽象到具体，由整体到部分的精细化过程。精细化的社会治理是相对于单一化的传统社会管理、粗放式型的初级社会治理而言的。由于以行政力量为绝对主导的传统“一揽子”管理方式早已不适用于社会关系复杂多样、社会利益交织冲突的当前形势，社会治理样态也必须逐步由“粗放化”向“精细化”升级。

三、精细化：社会个体化与经济新常态的现实逻辑

社会治理供给侧改革的第三条逻辑线索在于“问题倒逼改革”的现实逻辑。随着我国GDP总量跃居全球第二，物质总量匮乏的问题已基本解决，现在需要着重考量的是社会物质、文化产品的供求错配、时空分割等问题，需要加强关注的是社会个体更多样化、个性化的需求。社会治理供给侧改革也是回应社会诉求的现实必然。

（一）精细化供需调整是适应新常态的现实选择

在经济领域，之所以现在开始强调供给改革，“问题倒逼改革”是重要诱因。2008年国际金融危机以来，我国已经进入经济增长速度放缓的“新常态”，经济的实际增长率和潜在增长率都出现了持续下滑，总需求增长的动力和空间都在减少。

外需上，全球出口增速3年持续零增长，消化中国庞大生产体量的能力减弱，加之2011年我国出现的人口结构拐点、生育政策的放宽都预示了我国低成本劳动力的优势在未来势必难以持续，低端制造业向东南亚转移势在必行。内需上，有学者认为：“需求刺激的政策效果甚微，2015年以来央行5次降息降准，发改委新批基建项目规模超过2万亿，但投资依然萎靡。”[8]消费领域中，结构性供需错位的现象日趋明显，国内消费增速疲软，境外消费却丝毫未减，2015年我国境外消费1.5万亿元，“其中有7000亿到8000亿用于购物，有相当大部分是中高收入阶层的购物需求。”[9]国内游客海外购买中高档消费品的热潮影响之大，使得“爆买”甚至成为了日本2015年度流行词。

我国经济需要迫切解决的核心问题已经从需求总量转变为了供给质量，比起创造短期经济需求，更需要调整中长期经济结构。此外，处于“三期叠加”阶段的我国经济还面临着生产成本上升、资本边际效率下降、市场机制运行粘滞等结构性问题。这些制约经济发展质量的困境倒逼我国开展经济供给侧改革，将参与生产的要素进行更为精细的引导，充分发挥生产力的潜能。

（二）精细化治理是应对社会个体化的现实选择

在社会日趋多元化的当下，社会个体化是社会治理急需精细化的现实因素。有研究指出，个体化时代的社会治理面临三个全新挑战：“一是治理问题个体化的挑战；二是治理组织能力弱化的挑战；三是治理合作困境化的挑战。”[10]改革开放启动了中国社会由整体化到多元化再到个体化的持续变迁。随着社会流动空前频繁，社会分化持续加剧，社会个体逐渐脱离了原来制约其行动的单位集体、街居大院、甚至家族家庭。虽然社会个体的适意与自决程度的不断提升为社会治理多元参与、个体自由全面发展提供了必要条件，但辩证地来看，当失去集体或单位的庇护与缓冲后，个体承担的社会风险加大，社会矛盾更容易产生。

同时，在个体自由化不断实现的过程中，社会成员在资源获取上对社会的依赖程度也在不断提升。在个体化社会，个体事实上比过去更需要社会、更依赖社会。而个体共享经济社会发展成果，充分享受社会服务，公平拥有社会机会应是创新社会治理的应有之义。然而，由于中国的社会转型是在时空极度压缩的情况下开展的，原先的社会管理模式很难与社会变迁同步。尽管我们已经实现了从“社会管理”向“社会治理”的理念飞跃，但由于制度惯性与路径依赖，政府在应对社会问题与矛盾时倾向运用“一刀切”等粗糙处理方式并不罕见,社会治理标准化程度低，治理方式较为粗糙等问题更是普遍存在，导致“最后一公里”等治理绩效问题一直都是严峻挑战。社会治理若想要实现善治，取得良效，就必须具体情况具体分析，需要更细致的治理方式、更清晰的治理框架，社会治理精细化由此应运而生。

鉴于以上三条逻辑线索，精细化是理解社会治理供给侧结构性改革的逻辑起点。由于社会治理创新在我国尚且处于起步阶段，容错机制与压力测试是必不可少的，而社会治理供给侧改革作为一个崭新的理论命题，正确把握其内涵，探究其发展趋势还需要很长的实践过程。

[1]童潇.加速扩大社会治理的有效供给[N].解放日报，2016-02-04（11）.

[2]蒋源.从粗放式管理到精细化治理:社会治理转型的机制性转换[J].云南社会科学，2015，（5）:6-11.

[3]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016，（2）:15.

[4]李佐军.供给侧改革：改什么，怎么改[M].北京：机械工业出版社，2016.

[5]王红茹.“需求侧改革”如西药，“供给侧改革”如中药[J].中国经济周刊，2016，（47）.

[6]唐双捷.供给侧改革视角下的社会治理精细化[N].文汇报，2016-05-15（7）.

[7]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报 [EB/OL]，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/29/ c_1116983078.htm，2015-10-29.

[8]王必达.供给侧结构性改革要义[EB/OL],http://www. gs.xinhuanet.com/news/2016-06/05/c_1118991987.htm，2016-6-5.

[9]搜狐财经.商务部：2015年我国出境游人数达1.2亿境外消费 1.5万亿元[EB/OL]，http://www.askci.com/news/ chanye/2016/02/24/91039adl1.shtml，2016-02-23.

[10]黄诚.个体化社会与社会[N].光明日报，2014-11-26 （13）.

〔责任编辑：李敬晶〕