基层治理中的策略主义

欧阳静

(江西财经大学　财税与公共管理学院，江西　南昌　330013)



基层治理中的策略主义

欧阳静

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013)

[摘要]策略主义是近年来学术界对基层政府运行逻辑和治理特点的一种描述和概括。从基层政府的运行角度看，策略主义虽然产生于微观层次的组织制度环境，但如果从社会宏观层面看，策略主义其实是当前社会较为普遍的一种行为逻辑和行为特点，泛滥于各行各业，而非只是基层政府的行为特点。只不过，由于基层政府处于各类社会问题、社会矛盾的最前端，加之处于压力型体系的最底端，受制于各类结构性因素，其策略主义的逻辑才如此彰显。因此，从根本上说，策略主义源于一种缺乏伦理底线、缺乏是非标准、缺乏核心价值观的宏观背景。因为价值观和文化形态是制度运行的基础，是制度构成的底线秩序，脱离相应的价值取向和意识形态之上的制度运行，很容易沦为一种纯粹的权力技术。

[关键词]策略主义；社会基础；制度组织约束；底线秩序

一、何为策略主义？

众所周知，对基层政权的研究最早滥觞于政治学、行政管理学。从现有的研究成果看，这些学科中有关基层政权的研究大致可以分为两类，一类是对基层政权的组织机构、职能划分和发展历程进行描述，另一类则是在诸如集权与分权、民主与自治、成本与效率、改革与发展等宏大理论下对乡镇体制进行开药方式的讨论。也就是说，在政治学、行政管理学和政策研究部门的研究中，很少有人从“实践”的角度去关注乡镇政权的运行方式、运作机制或者说基层政权的治理逻辑。这主要是源于提问方式和研究视角的不同。比如，在政治学的宏观视野中，基层治理之所以会面临诸多困境主要是源于缺乏民主等先进制度。这种视野下所得出的结论不能说是错误的，但无法解释一些具体现象，也就难以从政策上应对众多的具体问题。与此不同的是，基层治理实践的研究视角是从处理具体经验问题开始，是从经验观察中发现问题，在分析问题的过程中寻找或发现一些适合的分析工具，并创造一些适合这些经验问题的小概念、小理论。

因此，基层治理实践研究既不是对经验现象的简单描述和常识性解释，也不是追求宏大叙事或与巨型理论的对话，而是具有一种对中层理论的追求和关怀。这种追求和关怀既希望获得一个对具体问题的解释力，又试图获得一个社会学理论的解释力。也就是说，对基层政府实践的研究不能仅仅擅长于讲故事，细致而鲜活地呈现研究者所关心的社会事实，而是旨在发挥“社会学的想象力”，对社会事实进行抽象化和概念化。

“策略主义”概念的提出正是针对乡镇政权治理实践研究方面所做努力的初步成果。那么，什么是“策略主义”？在上海召开的第五届县乡干部论坛上，一位乡镇党委书记谈到乡镇如何开展工作时说到，“摆平就是水平，搞定就是稳定”，这句话非常形象地诠释了“策略主义”的意涵。“策略主义是指基层政权组织缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论是正式的还是非正式的，是正当的还是非正当的，也不论其实施成本如何，均被引入至乡镇的运作之中，作为其行为规则。”[1]策略主义的显著特征是权力运作的随意性、权宜性，无论是其借用的运作资源还是具体的运作方式均缺乏稳定性。用乡镇干部的日常话语来表述则是“不管用什么方法，只要能把事搞定、摆平”，“只问结果不问手段”。简言之，“摆平”和“搞定”是策略主义逻辑在具体运作中的关键词，同时也是乡村干部对策略主义逻辑的生动解读。

基层治理中的策略主义逻辑使既定的文本制度和公共规则往往因人而异、因情境而异，常常被变通，进而使按照官僚制建制设置而成的基层政权在实际运作中呈现出形式上的名实相符和实质上的名实分离的特征。在基层治理中，策略主义不仅体现于各类具体的非正式权力技术、权力手段的运用之中，而且表现在基层政权组织的组织结构、权力体系的转换之中，更贯穿于基层政府的“财”与“政”的运作过程中。比如乡镇政府通过“工作组”和“中心工作”的运作机制，置换了具有科层制特性的官僚制设置，重新规范了制度设定的党委和政府之间的权力结构关系；而对村级组织的“官僚化”过程，则悬置了村民自治的制度安排。这种灵活多变且鲜活多样的非正式结构运作使官僚制结构呈现出形式上的名实相符和实质上的名不符实。而在乡镇“财”与“政”的运作中，运动化、非程式性、形式主义的文牍化，以及“只问结果，不问手段”和不计成本的运作方式贯穿于诸如招商引资、计划生育、综合治理、新乡村建设等乡镇的各项“中心工作”之中，成为乡镇运作的常规化、制度化的运作方式。

无论策略主义的运作逻辑表现出何种具体的形式，其存在的广度和深度足以说明，乡镇政权并非遵循理性化、规范化、程式化、制度化和非人格化的官僚制理性主义逻辑，也非黄宗智所说的低成本、低负担、高效率的简约主义逻辑[2]。当然，需要说明的是，“策略主义”与“策略”不同。“策略”是一种权力运作的方法和技术；而“策略主义”是一种行为原则，是一种运作逻辑，是相对于科层组织的理性主义逻辑而言的。根据韦伯的科层制理论，理性主义一般遵循程序主义、严格按章办事，讲究的是制度化和规则化，强调程序和规范的合理性与合法性。与此不同，“策略主义”是一种权宜性权力运行特点，不强调基本的原则和规范，而是将“权宜”本身当作其原则。因此，“策略主义”中的策略只是强调实用性和功利化的“策略”和技术，既包括那些因地制宜的灵活、合理和合法的策略，也包涵那些不讲原则、不讲长远、不顾全局，也不具正当性与合法性的策略；这些策略可能与组织运行的目标相一致，也可能背离组织的目标。事实上，任何时期的基层治理都会讲究“策略”和“方法”的使用，但并不是任何时期的基层治理都采用“策略主义”的运作逻辑。“策略主义”的运作逻辑是由特定的组织和制度环境塑造的，是当前我国基层政府治理的独有表现。

二、理性主义、简约主义与策略主义

正如上文所说，策略主义是相对于官僚制运作的理想模式——“理性主义”而提出来的。现代官僚制的理性主义强调组织成员严格遵照明确规定的规则运行，并通过层级化、部门化和专门化，进行分工协作，各部门都只有一定的权限和行动能力。理性主义原则的目标是建设一种形式主义的、标准化和非人格化的官僚制组织，以确保组织以中立客观的精神行事，所以它要求组织成员保持公平、情感中立的态度，与此同时，组织活动也愈来愈受制于具有专业知识的技术专家[3]。简言之，理性主义意味着形式化、程序化和制度化，其中，非人格的制度规则是保证官僚制理性主义特性的基本前提。已有的基层治理研究都注意到了基层权力运作并非遵循官僚制的理性主义原则，这揭示了基层政权组织与理性主义官僚制特性相去甚远的现实。例如“正式权力的非正式运作”，基层政府间的“共谋行为”，以及“拔钉子”“开口子”“揭盖子”“示蛮”和“怀柔”等基层政府在治理过程中各类非正式的权力技术与策略。然而，理性主义只是为我们指出了基层治理的非正式运作现实，并未说明这种非正式运作的真实逻辑是什么，策略主义则是对这种非正式运作形态的一种概括。

除了相对于科层组织的理性主义之外，策略主义也是相对于“简约主义”而言的。按照黄宗智的论述，简约主义的运作逻辑主要体现在基层政府的“半正式行政方法”以及诸如乡保、乡地、村长等半正式、准官员的行动者身上。基层政权组织依靠那些无需支付薪水的非正式官员，以一种低成本、低负担、高效率的方式来实现税收、纠纷调解和公共事业建设等治理和行政目标，从而体现其简约主义的运作逻辑[2]。而简约主义之所以能够成为传统中国的主要运行逻辑，是由以下两方面的因素形塑的：一方面，源于传统中华帝国政府财政资源的有限性，无力支付一个宏大的官僚机构体系，即财政资源的约束使得帝国无力建立韦伯意义上的庞大的科层组织。众所周知，传统中华帝国的大部分时期都遵循中庸之道，无为而治，轻徭薄赋，重农抑商，国家力求与自然社会和谐发展，国家的社会治理和行政事务相对较少，因此不需要一个庞大的政府科层组织运行。此外，在一个以皇权为中心的官僚体系中，皇帝并不希望一个多层级、多系统的科层组织，相反，为了信息传递的便利性和对官僚的有效控制，皇帝会尽量要求官僚机构保持简约和去层级化的运行状态。另一方面，传统帝国之所以能采用简约主义的治理逻辑，之所以能维持“低负担、高效率”的运作效能，关键在于当时的乡村社会是以“长老统治”“礼治秩序” 为元素的乡土性[4]，或者说存在承载简约主义模式的“权力的文化网络”[5]。但是，无论是费孝通的“乡土性”或是杜赞奇的“权力的文化网络”，均是对晚清和民国时期乡村社会特性的概括。而那个时代距今已有半个多世纪，在这半个多世纪中，构成“乡土中国”的元素已经发生裂变，基于传统乡村社会的简约主义模式已不能完全概括当下基层政权的实践。策略主义正是由当下基层社会的特性塑造而成，是当前基层治理中的独特逻辑。

首先，策略主义是由当前乡村社会的特点决定的。从微观层次看，中国社会历经了半个多世纪的变革，乡土社会也经历了急剧的社会大变迁，费孝通先生所说的“长老统治”和“礼治秩序”的乡土社会已经不复存在，简约主义也相应地失去了其运行的社会基础。但是，变迁后的乡村社会并没有完全转型为具有现代工业社会的特点，与现代公共规则相适应的公民社会也没有完全确立。而只有日益分化、分工精密的现代工业社会才与理性主义的科层组织相适应。也就是说，在一般意义上，我们通常将传统社会与简约主义的运行逻辑相对应，将现代工业社会与科层组织的理性主义逻辑相对应。那么，对于既不是完全意义上的传统社会，又非完全意义上的现代工业社会，所对应的又是一种什么样的运行逻辑？

对于处于转型中的乡村社会，有学者用“结构混乱”进行概括，认为当前乡村社会是一个传统规范与权威缺失，现代规范、权威和秩序尚未建立，多种规范和价值相互竞争与并存的社会[6]。面对这样的乡村社会，简约主义已经无法适用，因为转型社会所要追求的是赶超式、跨越式的发展，同时，因为社会转型而涌现出了诸多新问题、新任务，这都需要政府积极有为，而不可能是简约治理。而理性主义也难以有效果，因为转型社会中缺乏成熟的理性意识、理性规则，政府如果以科层制的理性主义去与非理性的基层社会互动，会时常遭遇尴尬，难以达到预期的治理效果。在此社会特点的基础上，才衍生出了基层治理的策略主义的逻辑，以应对一个变迁和转型中的基层社会。基层政府采用各种非正式策略对乡村社会进行策略治理，同时维持乡村社会的基本稳定。

其次，策略主义是由基层政府特有的组织和制度环境塑造而成的。从目前基层政府的组织制度环境看，基层治理不仅面临着压力型体制中多目标、高指标的目标任务，而且又处于财政资源短缺、利益最少、权力最小之间的困境中(即基层干部通常所说的钱少事多、权小责大的问题)。显然，在财政资源短缺、利益最少、权力最小以及压力型体制的多任务、高指标的困境下，基层政府如果采用理性主义的原则，按照程序、制度严格按章办事，是不可能完成任务的。因为理性主义所对应的是“权责利”完全对称、完全匹配的组织，而不是像基层政府那样的“权责利”不对称、不匹配的组织。在此制度约束下，基层政府的治理只能选择“策略主义”逻辑，正如基层干部所说，什么方法最有用就用什么方法，什么方式最有效就用什么方式，只要能完成任务。所以，当官僚制度的理性主义方式无法实现压力型体制的多任务、高指标时，各类非制度化、非正式化的策略与技术手段就应运而生，比如超常规的基层运动式治理等[7]。与此同时，资源匮乏和权力弱小的困境使基层政权组织无力顾及那些考核体系中的“软指标”，以及满足考核体系之外的乡村社会治理需求，“事件性治理”和形式主义文牍化等策略主义的运作方式由此成为基层治理的基本进路。即使在“依法行政”的新时期，基层政权组织也缺乏与其治理需求相对应的制度化、法制化权力。正如基层政府在计划生育、综合治理工作中所表现的尴尬与无奈：具有执法权力的派出所和法院不具有应对乡村社会的组织体系，而具有组织体系的乡镇却不具有应对乡村社会的执法权力。这种状况进一步强化了基层的策略主义逻辑，使其不顾计划生育政策目标而进行“放水养鱼”；没有原则、不问正当性地运用“庄里公家人”和“道上的人”等非正式治理力量；以及对村级组织官僚化，以弥补其薄弱的基础性权力。

从治理效果看，如果策略主义只是作为纯粹的治理技术，那么它确实具有很强的灵活性，因为它不遵守刻板的规则和繁琐的程序，这就可以克服科层组织固有的部门分隔、繁文缛节、专业壁垒和组织官僚的惰性等一系列缺点，从而表现出超乎寻常的效率。从一定意义上说，策略主义不仅可以节约大量的行政成本，而且也可以体现基层治理的因地制宜。更为重要的是，在威权体制下，这种背离理性主义的各类策略和治理技术在很大程度上可以化解“一刀切”的政策，灵活地变通政策的普适性，使基层治理达到有效治理的良治效果。

但是，如果策略主义不仅仅只是一种权力技术，而且是一种“因技术而技术，或只讲技术不讲原则”的行为逻辑时，就会带来严重的社会后果。因为一旦一些非规范的治理技术缺乏是非标准，或者说缺乏支撑制度规范运行的核心价值和价值文化时，则容易上升为一种不顾合理性、不讲正当性、不计后果的权宜性、短期性的策略主义逻辑。这时，各种策略的运作就不仅仅只是治理技术的选择和运用，而是如同理性主义原则一般，成为一种具有意识形态意义的行为准则。这种“因人而异”地运用各类具体而极具个性化的策略主义就极易孳生腐败。正如我们在基层政治和官僚晋升中观察到的那样，“嵌入于差序式关系网络中的行动者，总是将公共制度与规范放在一边，各显神通地运用各种‘关系’和策略”去获得某个相应的公共职位[8]。有人为了达到升迁目的，任何策略和手段都可以无所顾忌地使用，包括金钱和女色；任何底线、原则均可以突破，包括基本的伦理与道德，从而损害了制度运作的“基础秩序”，导致公共制度失效和公共秩序无序。

三、策略主义与底线秩序

也正是因为策略主义从单纯的治理技术上升为一种行为原则或行为逻辑，所以它不仅仅存在于基层政府的治理中，而且还弥散于整个社会。比如一些企业为了获得利润，不择手段地生产一些危害民众生命健康的食品，不惜牺牲生态环境以获取短期利益，以致“食品安全”和“环境污染”成为我们这个社会的主要问题；一些媒体为了吸引大众眼球，获得较高点击率、收视率，甚至以“裸”为时尚，不断挑战公共伦理底线；一些违法的事情一旦败露，当事人则调用一切方式去“摆平”和“搞定”相关部门和人员，所有这些均是策略主义的表现。以至于我们看到的只有策略、只有手段、只有方式、方法，以及那些可随意变更的规则，这个社会似乎已经不存在一种神圣的、不可触犯的原则和底线。

策略主义一旦泛滥于整个社会，其结果就会导致整个社会充满着不信任，公共伦理严重下滑。就如《国际先驱导报》上的一篇文章所说，中国人曾经对所有的一切都充满信任，比如对革命、对领袖、对资本主义的必将灭亡和共产主义的光明未来深信不疑……但现在却似乎什么都不信，不相信媒体的报道，不相信地方政府的表态，不相信身边人。该文章还说，事实上，今天的中国，不相信渗透到我们每一个人的日常生活中，比如，“住，我们有楼倒倒、楼脆脆、楼歪歪、楼薄薄；吃，我们得小心假烟、假酒、假鸡蛋、假奶粉、地沟油、人造脂肪、美容而成的大米、药水泡大的豆芽、避孕药喂肥的王八、洗衣粉炸出的油条；出门，我们要提防推销的碰瓷的钓鱼(执法)的；上医院，我们担心假药、无照行医、被过度治疗。此外，我们还要面对假票、假证、假中奖、银行诈骗、假老虎、假新闻等等”[9]。

也正因此，有人说这是一个“缺德”的社会，即普遍的不信任所折射的是一个公共伦理、公共道德严重缺失的社会。比如，教师缺师德，教师不再是牺牲自己照亮别人的蜡烛，而是把课桌当钱桌，教师为人师表的不再是知识渊博、道德高尚，而是炫耀自己开的是名车，穿的是名牌；医生缺医德，医生不再是以救人为先的天使，不再是讲究“时间就是生命”，而是追求“时间就是金钱”；记者缺职业道德，找有偿新闻；律师也不再是公平正义的化身，而是如何运用策略主义的原则，尽最大可能赢得官司。还有就是官员缺官德、商人缺商德……虽然这种概括过于偏激，但也确实反映出了我们社会正面临公共伦理道德的严重滑坡。从公共伦理和公共秩序的视角看，这个“缺德”实际上就是缺乏公共伦理、缺乏职业道德，缺乏基本的底线基础。相对于制度化和强制性的“硬规范”而言，公共伦理属于“软规范”，是一种文化和观念，而文化、观念是所有制度有效运作的基础。因为制度不能在真空中运行，任何制度都要依靠人的推动和遵守。如果人没有公共精神、没有规则意识，那么无论制度设计得如何完美，也难以发生效力。目前中国其实并不缺乏各类设计完美的制度和法规，而是缺乏对遵守制度的观念和意识，缺乏对制度法规的基本敬畏之心。

所以，从宏观层次看，策略主义之所以能上升为社会较为普遍的行为原则，不仅仅是源于微观层次结构性矛盾和制度环境的影响，而且更源于一种缺乏伦理底线、缺乏是非标准、缺乏核心价值观的宏观背景。换言之，基层治理的策略主义虽然产生于微观层次的社会基础，但宏观层面的价值文化取向、意识形态也是其生长的土壤。只不过，由于基层政府处于各类社会问题、社会矛盾的最前端，加之处于权力体系的最底端，受制于各类结构性因素，其策略主义的逻辑才如此彰显。

总体而言，社会核心价值观的缺失或如孙立平所说的“基础秩序”的崩解，是导致政权组织进行策略主义运作的深层结构。正如孙立平所言，在过去的20多年中，我们往往更加重视的是具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设很少关注，甚至有时秉持一种机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时的改革收益，结果是制度有效运作不可或缺的“基础秩序”的崩解[10]。显然，如果一个社会缺乏一套供人们共同信仰的核心价值和基础性规范，便难以产生出被社会广泛认可、毫无争议和普遍遵守的基本规则与制度，从而极易生产出策略主义的运作逻辑。在一个以策略主义为逻辑的社会中，无论是个体还是组织，均可以援引各类具体的规则与策略谋求自身利益，并对其合法性进行自我论证。

由此可见，如果要回应当前基层治理的策略主义困境，就不只是个简单治理技术问题，而是一个关乎治理技术赖以运行的基础性规范的政治命题。而策略主义所折射的恰恰是一种只关注技术问题而不考虑政治问题的政权组织运作逻辑。在这种逻辑中，只有技术，没有原则；只有策略，没有战略；只热衷于对短期性效用的追求，而缺乏对核心价值和基础性规范的建设。但正如组织学家詹姆斯·马奇所说，对于一个组织的运作规则而言，技术问题与政治问题的区别非常模糊，因为，即使是最纯粹的技术事务也包括最终是政治性的问题[11]。

这就说明，国家政权组织建设不只是一个技术问题，更是一个超越具体技术、规则，关涉政权运作及制度运行之核心价值与基础性规范的政治问题。可想而知，如果一个政府只讲策略不讲战略，只讲方法不讲政治，只讲手段不讲原则，是难以具有公信力的。而一旦政府缺乏基本的公信力，基层政府与民众之间的沟通与互动就很难有诚意、有宽容、有理性、有理解、有共识、有合作。事实上，当前基层政权组织的公信力危机，以及因此产生的诸如治理困境恰恰与基层政权组织的策略主义运作逻辑相关。也正因此，要回应基层政权组织的策略主义逻辑就不能只是从治理技术的角度着手，改变策略主义运行的微观结构；还更应该从深层次的政治原则的角度来探讨，重塑策略主义生存的宏观意识形态，即吕德文所说的“找回政治”。唯如此，基层政府才能走出信任危机和治理困境，获得“善治”。

四、结语

虽然“策略主义”只是一种描述性的概念，但它比较形象且准确地概括了当下基层治理的特点和基层政府行为的逻辑。“策略主义”不仅刻画了基层治理的实践，同时也可以用于描述当前中国社会的实践。但至于为什么会出现策略主义，笔者在本文和之前的专著中从社会基础、组织制度环境、宏观价值体系方面进行了解释，但没有对这些解释进行抽象化和理论化，即没有从中提出一种解释性的概念进行概述。也正因此，如何基于转型社会的地方政府治理实践，从中提出更具有解释力和生命力的解释性概念，是一项更有意义也更具挑战的研究工作。

参考文献：

[1]欧阳静.策略主义——桔镇运作的逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[2]黄宗智.集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代,2008,(2).

[3]戴维·毕瑟姆.官僚制[M].韩志明,等，译.长春：吉林人民出版社，2005.

[4]费孝通.乡土中国·生育制度[M].北京：北京大学出版社，1999.

[5]杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].王福明,译.南京：江苏人民出版社，2003.

[6]董磊明,等.结构混乱与迎法下乡[J].中国社会科学,2009,(5).

[7]欧阳静.论基层运动型治理[J].开放时代，2014,(5).

[8]欧阳静.“关系”如何、缘何影响基层官员晋升[J].甘肃行政学院学报，2012,(1).

[9]于泽远.中国人“什么都不信”[N].联合早报，2011-11-08.

[10]孙立平.守卫底线：转型社会生活中的基础秩序[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[11]詹姆斯·马奇,马奇·舒尔茨,周雪光.规则的动态演变[M].童根兴,译.上海：上海人民出版社，2005.

责任编辑李业根

[收稿日期]2016-02-23

[作者简介]欧阳静(1982 -)，女，江西吉安人，博士，江西财经大学财税与公共管理学院副教授、硕士生导师，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员，主要从事基层政权组织和乡村治理研究。

[中图分类号]D035.5

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)03-0058-07

地方治理研究2016.3