浅析流动人口非正式组织的作用——针对流动人口聚居区的治安管控问题

龙一海（中国人民公安大学，北京市100038）

浅析流动人口非正式组织的作用
——针对流动人口聚居区的治安管控问题

龙一海
（中国人民公安大学，北京市100038）

自改革开放以来，数量庞大的务工人员作为流动人口，进入城市寻找工作。流动人口聚居区作为大部分流动人口在城市的定居方式，在一、二线城市已经出现多年了。流动人口自发组成的非正式组织是自身满足社交需求的重要方式。流动人口非正式组织对于公安机关的治安维持和人口管控具有重要的意义。公安机关应该重视对流动人口非正式组织的监控和管理。

流动人口；聚居区；非正式组织；监管

非正式组织是指在正式工作之外，成员由于工作性质相近、社会地位相当、经济收入相似，或者在性格、业余爱好以及其他方面有共同之处，从而相互联系，形成的具有一定规则和约束力的组织。［1］

一、流动人口非正式组织出现的必然性

流动人口要在流入地务工，是因为在流出地的收入无法满足其需求，必须到经济更为发达的地区寻求更高收入的工作。同时由于大部分流动人口学历水平较低，可持续发展潜力差，这就决定了在流入地的经济结构中，流动人口属于低收入群体。因此，流动人口在进入流入地之后，对居留地选择的第一条标准就是价格低廉。这说明聚居区内的大部分流动人口在经济上处于相同的水平，相互之间不会因为经济原因产生社会地位的差距，也不会因此互相歧视。这种平等关系为非正式组织的出现提供了平台。

从差序格局理论的角度研究人口流动方式就会发现，人口流入地一般多取决于流动人口的关系网所提供的信息。而人出于本能归属的需要，相对稳定的私人关系，紧密相连的工作方式决定流动人口面对陌生环境时，会基于血缘、地缘和业缘紧密抱团。［2］这就意味着，流动人口在由于经济原因在聚居区聚集的基础上，在聚居区内部会出现二次聚集趋势，而且这次聚集是出于人自身本性的需求，紧密度也要远高于基于经济原因形成聚居区时的紧密度。

在流入地的生存得到满足之后，流动人口就会产社会需求。要满足流动人口的社会需求的前提条件就是社交圈。流动人口原先在流出地的社会关系，由于地理位置的改变而几乎全部断裂，所以其必须在流入地重新建立与他人的联系。但是由于大部分的流动人口在流入地的经济体系中属于中低收入人群，不利于参加流入地居民的社交活动，因而很难和当地居民建立私人联系。由于社会集团是多元的，而人们又是按照自己所属的社会集团的规范去行为，不同的规范之间必定会产生碰撞。［3］这种冲突会造成流动人口和流入地之间的文化隔阂与价值标准差异，造成了流动人口难以适应流入地的价值观念和行为准则，也会大大延缓流动人口融入当地社交圈的速度。因此，绝大部分流动人口在流入地都是按照“三缘”建立自己在流入地的私人联系，并在此条件之上组建个人的社交圈。而流动人口所建立的社交圈就是非正式组织建立的社会基础。

聚居区的居住成本比城市其他区域要低，是因为聚居区的地理位置偏远，并且居住环境相对较差。由于地理位置的偏远，导致流动人口和当地居民间社交互动的成本增加。但是聚居区在严格意义上来说也是社区，在社区内部，由于没有地理上的距离，流动人口能够更加容易、更快速地按照“三缘”寻找和建立私人联系，从而进一步建立自身的非正式组织。

流动人口在进入流入地之后，在短时间无法融入当地居民的社交生活，而在收入上也属于中低收入人群，从社会结构的角度，大部分流动人口都是底层结构。而违法犯罪通常以底层结构作为实施对象。然而维权却面临困境：一是维权成本太高；二是现行的法律制度有缺陷。［4］在维权成本高、难度大的环境下，流动人口就会按照某种特定的属性相互聚集成为非正式组织，这样既能以组织的形式，要求改善维权环境；同时也能够在聚居区内通过群体的力量维护自身权益。维权需要就是非正式组织出现的现实需求。

二、对流动人口非正式组织加以利用的必要性

20世纪90年代以来，在西方政治学界，“治理”理论成为指导公共管理实践的一种新理论。［5］政府作为管理者，也在改变着过去重防范和管控的管理方法，开始让管理对象作为管理主体本身参与管理。但是由于流动人口数量巨大，政府不可能让每一个流动人口都参与治理，只能够让某一个代表流动人口利益的组织或者群体来为政府的政策制定提供流动人口的民意导向。由于流动人口与流入地之间存在文化隔阂，如果由流入地的政府来建立代表流动人口民意的组织，将会在短时间内难以获得流动人口的信任，也无法胜任收集流动人口民意的任务。而非正式组织是由流动人口在聚居区内自行建立，在建立之初就已经具备了信任基础和地理优势，能够很好地与流动人口衔接；流动人口在表达意愿的时候也不会因为存在文化隔阂与价值标准差异，而对真实诉求的表达存在担忧。因此，非正式组织是聚居区内获取民意的首选。

流动人口的受教育水平偏低。受教育程度低，表明大部分流动人口不具备全面的自我保护体系，非常容易成为犯罪的受害者。同时由于异地维权成本高昂，导致常规渠道难以维护其合法权益。当这种现象长期存在的时候，流动人口当中就会渐渐产生一种反社会情绪，这种情绪就是流动人口从犯罪受害者向犯罪实施者转变的最初动力。这种负面情绪会通过非正式组织快速蔓延。另一方面，由于流动人口受教育水平低缺乏基础的法律知识，同时通过正当途径异地维权的成本相当高昂，使得相当一部分流动人口会使用违法的手段来维护自身权益，但是这种维权方式几乎不可能通过个人达到目的，必须要聚集多人力量，而非正式组织就成为了流动人口纠集同伙的最佳联系渠道。流动人口由于受教育水平低，使其辩证判断力和诱惑抵御能力低下，即使本身不存在实施违法行为的意向，外部力量非常容易通过非正式组织引诱其实施违法行为，进而将非正式组织转变为犯罪团伙。因此必须对其加以管理和控制，避免其走向公安机关的对立面。

城市发展会对劳动力产生持续需求，最终使流动人口多于户籍人口。以北京市朝阳区为例，2011年朝阳区流动人口总量在200万以上，为北京市流动人口最多的区县，已经超过180万户籍人口。［6］但是国家和政府的财政预算是按照人口流入地的户籍人口来进行制定，特别是对公共服务资源的分配。这就说明人口流入地是没有为流动人口预留警力的，而公安机关也不能够按照管理户籍人口的旧模式和渠道来管理流动人口。警力的绝对缺乏所造成的治安管控的空白，只能通过补充治安防控力量的方式来解决。公安机关针对聚居区所建立的治安防控组织必须要了解聚居区内的人员情况、具备与流动人口进行交流和沟通的基础和具备治安管控能力。而非正式组织能够很好的满足这些条件，所以公安机关必须要对其加以利用。

三、流动人口非正式组织的功能

（一）维护流动人口聚居区社会治安

非正式组织是流动人口按照各自社会属性上的相同点，自发聚集起来形成的，是典型的首属群体。由于首属群体内人际交往所具有的那些特征，使得群体的规范之于成员不再显得是强加于人的东西，倒像是成员本人发自内心的要求。公安机关一旦将维护治安的职责同化为非正式组织的职责之一，非正式组织就会将这一职责内化到组织内每个成员的内在价值取向当中，流动人口就会自觉地抵制和远离犯罪，同时自发地和犯罪作斗争。这会比公安机关仅靠外力对犯罪进行防范和打击的防堵模式要有效得多。

同时，一个群体内部的人际关系越接近首属关系，其社会组合程度就越高。组合程度高的群体是建立在社会属性相近、了解程度更高、共同话题更多和更加信任的基础之上的。这就说明非正式组织是流动人口间相互交流的重要平台，也是内心宣泄的重要渠道。对这条宣泄渠道进行有效的管理，能够及时地改善聚居区的流动人口心理健康状况，积极消除流动人口与流入地的主观隔阂，从而在主观方面积极消除违法隐患。

（二）帮助被处理人员重新回归社会

城市犯罪有相当一部分是由流动人口实施的，这就意味着流动人口中的这一类被处理人员面临的问题就是如何重新回归社会，而这个问题的核心就是如何防止被处理人员再次实施犯罪。被处理人员由于文化隔阂很难融入流入地的普通社区，再加之本人由于犯罪行为受过处理，在聚居区也很难再次融入社会，其只能够依靠非正式组织的渠道再次融入社会。因此，非正式组织才能够控制被处理人员回归社会的进程，同时对被处理人员的行为进行监管。

另一方面，被处理人员在重新融入社会过程中，在刚开始融入时是最困难。在这一阶段，如果被处理人员没有能力满足其生存的最低需求，便极有可能再实施犯罪行为，所以，必须要对这部分的被处理人员实施帮扶。但是有限的社会资源只允许对最需要帮助的被处理人员提供帮扶，而对被处理人员情况直接掌握的非正式组织就是确定帮扶对象的最佳选择。除此之外，帮扶要达到预期的效果，前提条件就是帮扶对象对帮扶活动的信任，愿意主动参与帮扶活动。而非正式组织在这一方面也有着不可替代的优势。

（三）为打击犯罪提供导向

流动人口在流入地通过正规途径维权的成本是非常高昂的。这就说明公安机关无法承受对所有侵害流动人口合法权益的行为实施全面打击所需的成本，而流动人口也很难通过正规的维权渠道获取预期的维权收益。这会导致流动人口不再信任合法正规的维权渠道，而公安机关也难以通过报案信息获取聚居区内违法行为的发生情况，无法为后续的打击行动提供导向。虽然通过公共服务组织维权的诉求难以满足，但并不意味着流动人口不会实施维权行动，当其权益受到侵害以后，其会转向非正式组织求助，以期降低损失或者是防止继续侵害。这些求助信息就是聚居区内治安状况的反映，公安机关通过非正式组织获取这一类信息，可以为下一阶段工作重点的确定提供正确的导向。

（四）建立犯罪情报搜集系统

大部分社会危害性大的犯罪活动，都要经过专门策划和精心准备这两个阶段。要将这种犯罪活动所造成的损失控制在最小，最有效的方法就是将犯罪扼杀在犯罪准备阶段。这一类的犯罪在策划和准备阶段是一定会留下线索的，关键是线索能否传达到公安机关手中。这就要求公安机关以聚居区为基础建立一套行之有效的犯罪情报搜集网络。从微观的角度来看待犯罪情报搜集网络的建立，就是一条条能够随时保持畅通的情报渠道的构建，对于情报渠道的构建最基础的条件就是情报的搜集者和情报的接收者之间的信任关系。而非正式组织成员由于血缘、业缘和地缘等社会属性的相似，就天然具备构建这种信任关系的优势。因此，相对而言在非正式组织中构建犯罪情报搜集网络的成本更低，也更有效。

四、流动人口非正式组织应用的方法

（一）改变以往的态度

由于文化隔阂造成的价值观念和行事准则上的差异以及聚居区犯罪问题的日益严重，导致流入地政府在流动人口问题上采防范为主的策略。这在公共服务机关体现得尤为明显。而在公安工作中，公安机关往往对流动人口进行重点监视和严密防范，有的地方甚至使用隔离手段。在这种思想指导下的公安机关很难和流动人口进行深入交流，更不可能建立信任关系。只有在态度上改变这种防范心理，才有可能消除不信任的对立关系，两者之间才有走近的可能。所以必须确立为流动人口服务的工作态度。

（二）推动非正式组织管理的正规化

一方面，建立登记制度。只要流动人口不以危害社会为目的进行结社，并且在非正式组织形成之后也没有实施违法行为，公安机关就没有权力剥夺流动人口的结社自由，也不能够对已经事实存在的非正式组织进行取缔。并且，出于有效管理的目的，公安机关也不应该阻止非正式组织形成。但是非正式组织也有义务到公安机关进行登记，并记录在案。

另一方面，要落实责任制度。流动人口是聚居区的管理主体，而非正式组织作为流动人口的代表，是流动人口自我管理的直接主体和执行者，是聚居区内维护社会治安的直接责任方之一。公安机关也应该把非正式组织与维护聚居区社会治安的责任相挂钩，把责任落实到点和人，制定相应的奖惩制度，才能够有效地将维护社会治安内化为非正式组织自身的目标。

（三）提供支持

公安机关应该对非正式组织提供一定的支持，包括行政资源、经济支持等。提供支持有两方面的目的，一方面是为了非正式组织能够更好地发挥帮扶的作用，从而更好地解决被处理人员回归社会等问题，维护聚居区社会治安。另一方面，公安机关可以通过对非正式组织的长期支持，让非正式组织在物质上和经济上对公安机关产生更紧密的联系，从而使公安机关能够更好地管控非正式组织。

（四）进行组织管理

1.公安机关应该根据登记情况，对非正式组织进行宏观整合，劝说性质相似的组织合并，并确定各自责任人，以减少组织数量，降低组织管理工作量，便于进行管理。

2.公安机关应帮助非正式组织挑选人员，或者是和流入地基层群众性自治组织共同组建治安联防队，以配合公安机关维护聚居区社会治安。同时还要建立优秀联防队员的招聘制度，为流入地的辅警队伍注入新鲜血液。

3.公安机关对非正式组织进行培训，让其在聚居区内进行宣传活动，培养流动人口的犯罪情报搜集意识，让流动人口成为犯罪情报的搜集主体。同时对在收集情报活动中有突出贡献的个人，进行考察和培训，并构建专门的情报渠道。

非正式组织是一种跟随流动人口聚居区出现的组织，其存在是不可否认的事实。虽然，非正式组织的存在会给聚居区的社会治安带来隐患，但是，如果公安机关对非正式组织进行有效的管控和引导，在维护聚居区治安方面也会起到意想不到的作用。因此面对这样一把双刃剑，公安机关不应因噎废食，而应该改变以往的工作态度，主动的承认非正式组织的管理主体身份，和非正式组织共同维护聚居区社会治安。

［1］周三多.《管理学——原理与方法》：第三版［M］.上海：复旦大学出版社，2010：97.

［2］陈庆.流动人口自治组织的伴生于发展设计——控制流动人口自救式犯罪的一种思路［J］.未来与发展，2012：08.

［3］费孝通.乡土中国——生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998：168.

［4］麻国安.中国的流动人口与犯罪［M］.北京：中国方正出版社，2000：101.

［5］佟丽华，肖卫东.中国农民工维权成本调查报告［R］.北京：青少年法律援助与研究中心，2005：05.

［6］陈慧君，王树民.治理背景下流动人口聚居区管理的转型［J］.理论导刊，2012：03.

Brief Analysis on Significance of Informal Organizations in Migrant Population—In Connection with Public Order Controlling in Migrant Population Area

Long Yihai
（People's Public Security University of China，Beijing，10038，China）

From implementation of opening and reforming policy，a huge number of migrant people transfer to cities for searching jobs.In the first and second line of the cities in China，migrant population area has become main method for migrant people settling down in cities.The migrant people's inform organization have become one of important ways to fulfill social demand.It is a meaningful way for police to maintain public order and monitor population in migrant area.So police should pay attention on control and supervise migrant people's informal organizations.

migrant population；migrant population center；public security bureau；informal organization

DF792.6

A

1671-5101（2016）01-0118-04自1978年改革开放以来，我国实施了“先富带动后富”的国家发展策略，让沿海地区先行富裕起来，再带动内陆地区富裕起来。正是在这一发展策略的带动下，催生了我国最大的进城务工潮。流动的外来务工人口（以下简称流动人口）在城市里会聚集形成流动人口聚居区（以下简称聚居区），在聚居区内，流动人口会自发地形成一些流动人口的非正式组织（以下简称非正式组织），这些组织对聚居区和周边地区的社会治安有不容忽视的影响。

（责任编辑：唐世业）

2015-11-28

龙一海（1988），男，苗族，湖南省湘西土家族苗族自治州人，中国人民公安大学2013级公安法学硕士研究生在读，研究方向：公安学。