关于当前防控腐败机会的研究综述

周宝砚　曹　宽

关于当前防控腐败机会的研究综述

周宝砚曹宽

本文梳理了学界关于腐败机会的概念界定、防控腐败机会的重大意义及防控腐败机会的效力边界，力图找出防控腐败机会的主要举措。

防控；腐败机会；综述

全面深化改革中，腐败的危害毋庸讳言。从不同角度认识腐败成因，会得出不同的解决之道。学界对腐败产生成因的探析有三个层面：即价值取向偏差导致主观上“想腐败”；腐败机会存在导致客观上“能腐败”；打击和惩治腐败不力导致行为者“敢腐败”。三者中，腐败机会既是现有腐败动机转化为腐败行为的决定性因素，也会刺激和诱导新的腐败动机产生。抓住腐败机会这个关键，即使公职人员主观上想腐败，行动上敢腐败，腐败行为也难发生。

一、腐败机会的学理厘清

学界对防控腐败机会的研究分为广义与狭义两类。

狭义的腐败机会是指制度漏洞。楚文凯认为“所谓腐败机会是指使腐败行为得以实现的客观条件，通常指因体制机制制度的不完善而存在的漏洞”。［1］袁刚认为“腐败机会是指腐败主体或腐败介体从事腐败行为的时机和际遇。一般指制度、规则或者是办事程序上的弹性过大、空缺和漏洞”。［2］江智伟进一步说明，“腐败机会是指腐败现象和腐败行为产生和发生的恰好的时候、恰好的时机。即指国家公职人员在行使公共权力的过程中，公共权力的权限范围、行使程序等缺乏应有的制度约束与规范，公共权力的自由裁量幅度过宽，公共权力含有一定的使用弹性，使国家公职人员有了权力寻租的机会。”［3］

广义的腐败机会涵盖的范围要大得多。程文浩认为“所谓腐败机会，是指那些能使公职人员当时在不被发现情况下完成腐败行为的机会”。［4］任建明和杜治洲对“不被发现的情况”进一步说明为，腐败机会“并非人们通常所说的制度上存在漏洞那么简单。制度上存在漏洞，制度不被执行或在执行中被扭曲，制度缺乏激励，甚至制度本身就包含腐败机会或对腐败行为产生激励都是可能的情况”。［5］吴志峰持类似观点认为，“腐败机会的生成，既有制度建设不完善的根本原因，也有执行力匮乏、腐败成本低、治理腐败措施单一等外在原因，是多种因素共同作用的结果。”［6］倪星等人的解释同样很有说服力，“机会关注的是腐败行为的外部环境，包括宏观层面的环境和结构因素，具体分为四个方面：（1）自由裁量权的大小；（2）普通民众对腐败的关注；（3）低的‘被抓’的可能性；（4）通过传统的手段从财政资源中获得个人私利机会的减少。”［7］

虽然这些说明不见得周全，也过于侧重于制度视角，但提醒了我们，不能简单机械地理解腐败机会，也不能静态、割裂地考察腐败机会与腐败动机、腐败行为的关系，而要对腐败机会进行更深入研究。与其他学者更侧重客观条件的定义迥然不同，肖克把腐败机会定位在“主客之间”，认为“所谓腐败机会，就是指连接腐败行为主观因素与客观因素，使得腐败从潜在可能变为现实的机会与条件”。［8］

综上可以看出，“腐败机会千变万化，既源于各种现存的制度缺陷，也来源于官员的个人创造。随着改革期间每一次重大的制度变迁，腐败机会都会发生相应变化。”不同类型的腐败机会“相互补充，彼此刺激和放大，从而使腐败分子始终拥有充足的腐败机会”。［4］只有找出腐败机会产生上的原因，才能使防控腐败机会做到有的放矢。

二、防控腐败机会的重大意义

腐败机会在腐败动机转化为腐败行为过程中起着十分重要的作用，防控腐败机会是根治腐败的关键一环。为此，大多数学者把腐败机会放在腐败行为产生过程中加以考察，并强调其与腐败动机的关系。其中较有代表性的观点来自肖克，他认为“腐败机会对促成腐败行为的发生，一是影响腐败动机的强弱；二是促使腐败动机发展为腐败行为；三是在实施腐败行为时帮助腐败者滥用权力与公共资源”。［8］［10］其他学者的观点大体一致。江智伟认为，“腐败机会既能诱发腐败动机的产生，又能使腐败动机转化为腐败行为，反之，防控腐败机会，不但能遏制腐败动机的产生，也能防止腐败行为的发生。即腐败机会的多寡，决定腐败动机的强弱，也决定腐败行为成功的机率。”［3］

正是由于腐败机会在腐败行为产生过程中发挥着至关重要的功能和作用，越来越多的学者将其作为反腐的突破口。有的学者沿着这一逻辑从正面加以论证。程文浩认为，“腐败机会在腐败行为中发挥双重作用，使其成为决定腐败行为成败的关键因素，理应成为我们预防腐败的重点。”［4］更多国内外学者则是在与其他反腐着力点比较中阐明防控腐败机会的重大意义。肖克认为，“对任何掌握公权的人来说，腐败的主客观因素随时存在。反腐要取得成效，不是去试图消弭腐败发生的主客观因素，而是把重点放在如何切断潜在腐败行为发生的主客观联系。换句话说，杜绝腐败机会才是反腐成效最大化的关键。”［8］透明国际通过总结各国反腐败经验教训后得出的规律是，“只撤换腐败的官员而不消除腐败的机会并保证将诚实的官员任命到受委托的职位上是不够的……替代‘烂苹果’的那个人也会受到同样的诱惑。”［9］艾克曼的实证研究有助于矫正以往可能存在的偏见，“国家应当关注公共项目的内在结构及其蕴含的腐败机会，而不仅仅是政府规模的大小”，“压缩政府的规模并不一定能减少腐败……削减政府开支实际上会制造稀缺”，而“稀缺会导致腐败动机的产生”。［10］

学者们观点的要点是：在治标和治本这对范畴中，防控腐败机会侧重于治本；在建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系中，防控腐败机会定位于从制度和监督入手预防腐败，遏制腐败增量；防控腐败机会是最有效的腐败治理路径；实践表明，防控腐败机会是最可行、成本最低的预防腐败之策。

三、防控腐败机会的效力边界

有效防控腐败机会是反腐败斗争取得压倒性胜利的关键一环，但并非万全之策。学者对于其效力边界也有不少论述。江智伟从一般意义上论述了其他反腐对策的重要性，“防控腐败机会制度的作用是有限的，虽然可以规范公共权力运行和防控腐败机会的产生，但还要依靠文化和道德防控腐败动机，达到共同反腐败。”［3］曼宁和袁柏顺强调了防控腐败机会制度设计的困难性，“制度设计对反腐倡廉的相关改革来说，其价值在于可通过它来重构交易、以减轻腐败的动因和腐败交易的机会。”“然而，在中国这样一个法治水平相对不高的国家进行以制度为取向的反腐败改革，却并非易事，不是单纯通过一系列规则条文的制定轻易实现的。‘制度’是否具有内在动因，真正成为制度而非规则，需要进行评估。”［11］任建明则通过比较预防与惩治两种战略，得出的结论是，防控腐败机会尽管在战略上极其重要，但受到的阻力也是最大、最隐蔽的，以此为突破口的改革必须首先关注政治生态条件是否具备。［5］

梳理学者们的意见为三个方面。首先，制度不是万能的，必须通过人起作用，而对人这个变量的控制绝非防控腐败机会能解决的；其次，防控腐败机会在制度设计上具有复杂性，想当然的顶层设计往往适得其反；第三，即便制度设计是好的，制度执行也未必容易，它对政治生态和制度环境有极大依赖性。

四、防控腐败机会的主要举措

由于学者对腐败机会的界定并不完全一致，其对策涵盖的范围也各不相同。如程文浩在早期研究中认为，“完善的腐败预防体系，应当是道德、法律和制度三道防线的有机结合。道德约束使人不愿腐败，法律约束使人不敢腐败，而制度防范则是使人无法腐败。一个好的制度，应当是使人想腐败也无从下手。在多数人尚不是圣人情况下，制度防范才是最保险的防腐败措施，应当成为今后腐败预防工作的重点。希望能通过扎扎实实的制度创新，对腐败机会彻底釜底抽薪。”［12］对如何加强制度创新，何增科提出通过八个方面制度创新防控腐败机会，归结起来包括提高透明度、引入竞争机制、改革审批制、加强监管四个大的方向以及其他一些具体的制度设计。肖克则认为，要从增加腐败成本、减少对腐败的需求动机、提高制度质量、建立专门的职业伦理管理机构、营造廉洁的社会氛围、加强国际合作等六个方面着手。吴志峰认为，遏制腐败机会是一个复杂的系统工程，涉及方方面面。新形势下，遏制腐败机会，必须坚持以改革创新精神来推进。一是要把完善反腐倡廉制度作为遏制腐败机会的首要任务；二是把提高制度执行力作为遏制腐败机会的重中之重；三是把加大惩处力度作为遏制腐败机会的重要保证；四是要把加大预警防控力度作为遏制腐败机会的重要途径。［6］

与国内学者相对全面的改革方案不同，国外学者则侧重于从各国反腐实践经验中总结规律，这些零散的建议对我们也有很大启发。比如，透明国际指出，“如果执法机构软弱、腐败，那么反腐败法律也难以发挥作用”；“在国家陷入系统性腐败情况下……法院能否作为推动反腐改革的动力之一很值得怀疑”；“如果市场本身是腐败的，就不可能提供为满足更广泛的公共利益应当提供的东西。”［9］此外，克利特加德、艾克曼等都有类似的总结，不再一一赘述。总之，防控腐败机会需要多管齐下，综合治理，任何单一反腐举措都不可能取得成功。

［1］楚文凯.社会转型期预防腐败问题研究［D］.北京：中共中央党校，2007：60.

［2］袁刚.腐败机制研究［D］.哈尔滨：哈尔滨工程大学，2004：30.

［3］江智伟.防控腐败机会的制度建设研究［D］.福州：福建师范大学，2012：7，V，Ⅶ.

［4］程文浩.改革期间腐败机会的产生根源研究［J］.公共管理评论，2004（2）：87，96，88.

［5］任建明，杜治洲.腐败与反腐败：理论、模型和方法［M］.北京：清华大学出版社，2009：109，108-113，173-175.

［6］吴志峰.遏制腐败机会提高反腐成效［J］.学习月刊，2011（2）：24-25.

［7］倪星，肖汉宇，陈永亮.“机会—意愿”视角下的反腐败研究［J］.广州大学学报（社会科学版），2010（8）：6.

［8］肖克.“腐败”的政治哲学分析与廉洁政治的路径探索［J］.廉政文化研究，2013（5）：32.

［9］杰里米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系［M］.北京：中国方正出版社，2003：17-28，413.

［10］苏珊·罗斯·艾克曼.腐败与政府［M］.北京：新华出版社，2000：47-48.

［11］Melanie Manion，袁柏顺.制度设计与中国反腐败——以党风廉政建设责任制与党政领导干部选拔任用制为例［C］//当代中国政治研究报告.深圳：深圳大学当代中国政治研究所，2014.

［12］程文浩.制度预防：对腐败机会釜底抽薪［J］.人民检察，1999（7）：58.

（作者单位：南京政治学院马克思主义理论系）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.023