澳洲“新型城镇化模式与制度设计”学习考察报告

何涛

澳洲“新型城镇化模式与制度设计”学习考察报告

何涛

2月27日至3月11日，江苏省发改委组织8个地级市、6个县（市）发改委和规划局从事新型城镇化工作的同志，赴澳洲进行“新型城镇化模式与制度设计”专题培训，先后在澳大利亚的墨尔本和悉尼学习了规定课程，实地考察了墨尔本码头新区、维多利亚州班迪戈市区域发展局和新南威尔士州钮卡斯尔市亨特公司等。通过专家授课、案例分析、现场观摩等多种形式，对澳洲城市化发展有了既理性又直观的认识。

一、澳洲基本情况和城市化的特点

1.基本情况

澳大利亚位于南太平洋和印度洋之间，是典型的移民国家，被喻为“民族拼盘”。该国四面环海，是世界上唯一一个国土覆盖整个大陆的国家，总面积761.8万平方公里，总人口2400万以上，主要分布在东南沿海地区，人口密度为2.8人/平方公里。国内生产总值超过1.5万亿美元，全球排名第12位；人均全球排名第5位，是南半球经济最发达的国家、全球第12大经济体。

澳大利亚只有联邦政府、州政府和地方政府三个层级，联邦政府由众议院多数党或政党联盟组成，任期3年。下辖新南威尔士州、维多利亚州等6个州和2个领地。联邦政府具有财政权，全国80%的税收集中在联邦政府，其中大部分以专项支付的方式返还给州。州政府拥有法律权，各州有自己的法律体系，城市规划权在州政府一级，联邦政府无权干涉州政府城市建设管理事务。州下设560个地方政府，地方政府委员会每4年换届一次。

作为高度发达的资本主义国家，澳大利亚1970年以来，经历了经济重大结构性调整，较早完成产业升级。目前以制造业、建筑业和矿业为主，制造业产值占GDP的8.7%。建筑业和矿业产值分别占国内生产总值7.2%和9.5%；是世界上最大羊毛和牛肉出口国、全球第四大农产品出口国，也是世界重要矿产资源生产和出口国。旅游业和服务业发展迅速，产值占GDP70%以上。

澳大利亚教育具有世界一流水准，著名高等院校有澳国立大学、堪培拉大学、墨尔本皇家理工大学、悉尼大学、新南威尔士大学等，学历资格被世界各国广泛承认。有13位科学家获得诺贝尔奖。澳大利亚拥有完善的全民公费保健系统，根据世界卫生组织医疗保健系统总排名（2009年），澳大利亚名列全球第12位。澳大利亚体育事业发达，全民健身活动广泛，冲浪、帆板、赛马、钓鱼、地滚球、澳式足球、板球、橄榄球、篮球及游泳等有众多热衷者。体育俱乐部遍布全国各地，澳大利亚网球公开赛已有100多年历史。

澳大利亚拥有很多特有的动植物和自然景观，环境优美，生态优良。碧海蓝天，空气清新。城市有很多开阔的公园和绿地点缀其间，绝大多数公园免费，四面八方都是进出公园小径。其环境保护严格，2015年7月1日开始与欧盟的碳排放交易体系对接，碳排放价格与欧盟一致，2018年7月1日双方将互认碳排放份额。

2.城市化特点

第一，人口高度都市化。近一半国民居住在悉尼和墨尔本两大城市，全国人口城市化率达到80%以上。悉尼是澳大利亚金融、商业和旅游中心，是最繁华的现代化、国际化城市，有“南半球纽约”之称。墨尔本市有丰富多彩的节日与体育活动，还拥有一流的艺术馆、剧院及遍布每个角落的咖啡馆和餐厅。悉尼地区总人口505多万人，其中500万人集中在悉尼大都会，其余5万人分布在北海岸；维多利亚州的班迪戈市，人口11.5万人，面积3000平方公里，其中10万人居住在市区，仅有1.5万人分散居住在城市外围的农庄，多数是农场牧场主。

第二，公共服务均等化。澳大利亚中小学及职业学院由各州或领地教育部管理，联邦政府拨款资助；大学由联邦政府统一管理。凡澳大利亚公民和永久居民，均享受免费中小学教育，均可在全国公立医疗机构享受免费医疗服务。即使需要到私立医院就医，也有医疗保险予以保障。由于澳大利亚居民收入水平较高，加上公共福利好，敢花钱，会享受，基本没有后顾之忧。澳政府采取鼓励居民生育政策，每个家庭生育二孩，每周可领取政府800澳元生活补贴。

第三，区域发展一体化。无论大中小城市都有鲜明的区域协调发展理念和明确具体的区域发展战略。各地方政府上任伊始，必须出台《区域发展战略4年计划》，包括产业发展、基础设施、城市建设和社会事业等。由于各地方政府行政上处于同一层级，为强化区域协调发展，发挥大城市对于周边地区的辐射带动作用，他们设立了权威性的协调型组织——“政府规划委员会”，成员由州政府代表、地区政府代表组成。政府规划委员会的规划管理权在各地方政府之上，各地方政府调整城市建设规划和环境计划，须经政府规划委员会审查通过才能实施。

第四，项目决策民主化。在澳洲，无论是联邦政府、州或者市一级地方政府，任何开发项目都必须充分征求公民意见。一般通过报纸、网站公布，设30天时限，让公众有足够的时间研究并提出意见。重要决策还要举行听证会。所有意见都会得到规划委员会认真考虑，合理的及时采纳。对不被采纳的意见，必须详述理由，作出合理解释。如公众仍不接受，可上诉到法院。一旦判决，任何组织或公民必须无条件执行。

第五，融资主体社会化。澳洲是典型的现代市场经济国家，政府掌握土地所有权，城市建设项目由私人开发商负责。一些基础设施项目一般交给私人建设，政府给予用地期限的收费权，到期产权收归政府，再重新招标给社会组织经营。整体开发项目，政府公布规划、提供可开发的存量土地，完全由私营企业建设。企业开发的土地享有99年使用权，到期后无特殊情况，可再延期99年，且无任何费用。项目经营收益，前20年归州政府，以后的收益归企业。

第六，规划实施法制化。一是规划体系严密。有联邦、州、地区的各层级规划，总体规划、专业规划和控制性规划；有近期和远景规划，城市建设规划和地区发展战略规划；同时，以具体的行动计划和配套政策与之对接，并明确规划主体实施部门和配合协调部门。地方政府制定的4年行动计划必须与15年城市建设规划衔接。二是大稳定小调整。澳大利亚《环境规划与评估法》颁布于1979年，至今仍是城市规划和建设的主要法律依据。澳洲的城市规划期限15年，是一个滚动规划，规划实施次年，政府每年要进行滚动修编。控制性规划每5年修订一次。

第七，历史文化保护多元化。旧的、熟悉的东西能使人有归属感、历史沉淀感、安全感与亲切感。每座历史建筑都在静静地讲述故事。一是立法保护。《巴拉宪章》及《环境与生物多样性保护法》，明确了历史文化遗产保护主体责任、行动方案、实施计划以及管理、监督措施等。二是保护对象全面。列入保护的文物有古建筑，也包括“街景”（路灯、树木、外墙立面、青石路、骑楼）、自然河流、特殊地形地貌等。城市改造中，既注意保护老建筑，又积极探索开发新用途，充分挖掘老建筑的现代利用价值。三是妥善处理遗产保护与私产保护关系。将私人土地上的历史古迹列入保护后成为公共资源，与私有财产权不可避免产生冲突。他们寻找各种利用文物价值的机会，制定政策鼓励私人维护、修复，申请政府经费进行变更使用。

第八，城市绿色生态化。维多利亚州绿色委员会推出“绿色星级计划”，对写字楼、商业用房、住宅等建筑物耗能进行星级评定，以建筑用水量、垃圾处理、室内环境等9项指标进行测评，要求每平方米每年耗能度达4.5星以上。绿色评级协会组织对自愿加入该组织的开发商建筑产品，每年按1-10星级评出一批建筑并对外公布，达到10星标准的建筑意味着实现了“零排放”。澳钮银行总部大楼是6星节能建筑样板，悉尼科技大学校区附近的临街商城四周墙体和楼顶都被鲜花绿草所覆盖，烈日下特别养眼。

澳大利亚城市化发展以人为本、突出规划管理、注重区域协调发展、强化基本公共服务、维护公平公正。各阶层矛盾相对缓和，人民生活富足安定。澳大利亚市民奉行“三个8”生活准则，即：8小时工作，8小时休息，8小时陪家人或朋友娱乐休闲。周末基本没人加班，都与家人、亲友在一起。

二、学习借鉴澳洲城市化经验的思考与建议

澳大利亚与我国政治体制不同，政府层级也不一样，但他们在城市化发展中进行的成功探索、积累的有益经验，值得我们学习借鉴。结合我市正在推进的新型城镇化和城乡发展一体化战略，提以下几点建议：

1.强化城市规划的执行力

淮安市在全省率先编制《淮安市主体功能区实施规划》，出台了《新型城镇化和城乡发展一体化规划》《淮安市空间发展战略规划》，制定了“多规合一”具体方案。新型城镇化已形成较系统完备的规划体系和实现经济社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护等各类规划衔接协调机制。为巩固规划成果，确保落实到位，要切实强化规划实施机制。一是强化市规划委员会的决策和协调作用。强化规划委员会的职能，所有市级规划、各区总体规划，须经过市规划委员会审议通过才能实施；各县级政府规划应报市规划委员会备案。建议利用我市获得地方立法权的有利条件，由市人大出台《淮安市规划管理条例》，从法律上赋予市规划委员会的地位，维护规划的严肃性，强化执行力。二是完善规划的民主科学决策机制。推行决策过程公开、结果公开，涉及地区发展、关系民生福利的重大规划，须在主要媒体上公示1个月以上，公开征集群众意见和建议，并举行听证会。规划审议和听证会，媒体全程报道。三是落实问责和追究制度。完善城乡规划决策、实施管理和部门协同机制，健全规划监督举报、受理查处、责任追究等制度，强化重点规划监察，切实维护规划的权威性和严肃性。

2.推动城市建设产品转型升级

澳大利亚城市外观典雅、构造精细，城市现代建筑匠心独具、美轮美奂。悉尼歌剧院特有的帆造型、悉尼港湾大桥，与周围景物相映成趣，已成为地标建筑，20世纪最具特色的建筑之一，2007年被联合国教科文组织评为世界文化遗产。

我国城市历史很长，但保留下来的历史建筑很少，即使近代建筑也寥寥无几。除历史上战乱不断、保护不力的原因，也有城市建设粗放、设计缺乏创意、预算不足，片面强调速度，导致城市建筑外观千篇一律，建筑产品质量差、寿命短，缺乏艺术性和历史保存价值。今后的城市建设必须从严把好品质关，不仅要高质量，还要有高品位。要认真全面开展城市设计，切实提高建筑标准和工程质量，加快全市建筑业转型升级，切实提高建筑产品附加值。建议从2016年城市建设项目中，选择一批重点项目，组织城市建筑设计大赛，在市区、县城、重点中心镇实施一批精品建设工程；同时加快研究制定新的城市建筑节能标准，加快推动城市建设绿色化。

3.依法保护历史文化遗产

当务之急是保护好现有历史文物特别是把那些原汁原味的历史古建筑保护好。一旦历史建筑被拆除，将成为永远无法弥补的遗憾。必须进一步加强文物保护宣传，增强全民文物保护意识，提高文物保护科学技术水平。要抓紧制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施。划定文物保护红线，在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带并予以公布。根据文物保护面临的严峻形势，制定地方性保护法规，加大法人违法经济成本，依法追究个人的法律责任。

4.放手让市场发挥主导作用

澳大利亚城市化进程中，政府主要制定城市规划和相关政策以及对地区开发、区域性开发、州重点开发项目进行严格的环境评估，提供教育、医疗、社保、环境保护等公共品以及跨区域的交通基础设施建设。而城市开发建设，包括新区开发和旧城改造项目，主要由私营企业参与，政府一般不投入资金，所以各级政府债务没有风险。目前，我市政府债务余额占GDP地比重尚在安全警戒线之内，理论上还有增加空间。但考虑到政府隐形担保的“或有债务”以及市县政府举办的国有融资平台公司，一旦出现违约风险，政府不可能完全置之度外。要结合当前供给侧结构性改革“去杠杆”要求，努力化解政府债务风险，发挥市场在城市化进程中主导作用，让社会资本大显身手。

大力推广PPP合作模式，建立完善政府与社会资本合作的长效机制。加快培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中能源、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，将政府性债务转换为非政府性债务。

制定激励政策，充分发挥市场主体参与新型城镇化建设的主要作用。在旧城棚户区整体改造、新区建设中，要研究如何调动市场主体的积极性，广泛引入社会资本。政府负责制定新城总体发展规划和行动计划，公布各类项目建设标准，进行必要的环境评估和审查、制定吸引私人资本投资的具体政策。除了前期的道路、地下管网等基础设施投入之外，其余的纯商业性项目尽可能引进私人投资，医院、学校之类公共品和准公共品也可让民营资本进行投资。

（作者单位：淮安市发展和改革委员会）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.018