教育管办评分离的时代价值与改革路向

史华楠（扬州大学，江苏扬州225002）



教育管办评分离的时代价值与改革路向

史华楠
（扬州大学，江苏扬州225002）

摘要：从教育大国迈向教育强国的过程中，我国的教育在管理、办学、评价方面的权限关系及运行状态呈现出新的特点，急需从理论、实践和路线上聚焦问题求索答案。推进教育管办评分离是重启教育改革议程的时代诉求，是深化教育领域综合改革的核心命题，是构建现代教育治理体系的必然选择。教育管办评分离改革路向，需要着力解决好顶层设计、简政放权、社会参与、督评对接、购买服务、政府统筹、政策衔接、互动共治等八大问题。

关键词：教育体制改革；管办评分离

党的十八届三中全会之后，“教育管办评分离”概念进入了公众视野，成为当下社会关注较多的重要话题。从教育大国迈向教育强国的征程中，教育在管理、办学、评价方面的权责关系及运行状态呈现出新的特点。在深化教育领域综合改革的背景下，教育管办评分离面临着各种诉求和挑战，急需从理论、实践和路线上聚焦问题求索答案。

一、管办评分离的时代视角

1.五位一体战略布局提升教育发展目标

党的十七大从全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略高度，提出了“优先发展教育、建设人力资源强国”的重大任务，强调把教育列为以改善民生为重点的社会建设之首，并且将“教育强国”作为新的历史阶段治国兴邦的重大战略。党的十八大明确提出全面建成小康社会目标的新要求，对推进经济、政治、文化、社会以及生态文明建设做出一系列重大战略部署。在“五位一体”的战略布局中，社会建设处于基础地位，而居于社会建设首要位置的教育发展目标则是“努力办好人民满意的教育”。充分体现了党和国家优先发展教育的决心和意志，同时也使教育强国成为了实现国家发展战略和中国梦的力量源泉。

实施优先发展教育的战略，实现由教育大国向教育强国转变的目标，绝非一日之功，需要应对来自制度、政策、观念和心理等各个层面的挑战。在经济社会发展中进一步调整教育战略布局，转变教育发展方式，不断深化教育思想、教育内容、人才培养模式的改革，进一步消除制约教育发展和创新的体制性、机制性障碍，成为教育界共同的呼唤和期盼。回溯20世纪70年代至今，国家教育事业取得的巨大进步和发展，均得益于教育强国战略的实施。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，开启了我国教育改革发展的新时代；1995年国家制定的《中国教育改革和发展纲要》，指引着我国教育体制的深化改革和各类教育的全面发展；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），生动描绘了教育强国战略新的蓝图，“科教兴国战略”和“人才强国战略”再一次被高高举起；党的十八大进一步将教育强国作为“五位一体”战略布局中的重要内容，从而明确了我国教育发展目标，也成为当下深化教育综合改革、推进教育管办评分离的动因之一。

2.管办评分离构成教育发展动力基础

长期以来我国实行的“管办不分”事业体制，成为教育管理体制上的一个顽症。“管办不分”的形成原因，一是政事关系的复杂性；二是计划体制下形成且至今影响深远的国家包办公益事业体制。[1]自2010年以来，“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”，“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”，成为教育体制改革的重点和动力。与此同时，国家以综合改革方式对各类教育体制机制改革进行了部署，由教育部确定北京、上海、安徽、广东、云南、新疆和深圳作为重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革的试点地区，探索建立政府、学校、社会之间的新型关系，力图形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的教育治理新格局。经过最近几年的试点探索，各地教育管办评分离改革取得一些进展，但存在的问题和障碍依然很多。据我们考察，其中最明显的不足，就是一些地方的政府教育职能转变不到位，教育体制改革方案不够细化，“管办分离”的措施思路不清晰，引入社会力量参与教育评价的步履艰难，以“社会评”为重点构建教育多元评价体系始终是薄弱环节，各级学校办学治校上的行政思维积重难返。正因为以上问题的存在，党的十八大提出“深化教育领域综合改革”的总体要求，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了教育改革的攻坚方向和重点举措，同时将深化教育综合改革的目标确定为构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的良性治理结构。党和国家将“深入推进管办评分离”作为教育领域综合改革的首要任务，充分体现了管办评分离在国家教育强国战略中的基础地位。“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，成为教育领域贯彻落实《决定》精神和《教育规划纲要》所面临的艰巨任务。

3.建立现代治理体系，引领教育发展方向

“管办评分离”是一个发展的概念，之前各种文献中只有“管办分离”的提法。管办分离作为我国特有的用法，起源于上世纪90年代工商行政部门与其所办市场的“管办分离改革”，其后延伸到出版、卫生、体育、教育等事业领域。《教育规划纲要》颁布后，“管办评分离”成为一种固定表述。所谓“教育管办评分离”，就是在现代法治精神与国家法律框架下，政府、学校和社会尊重各自的主体地位，恪守各自的权责边界，在政府转变职能、学校自主办学的同时，引入和培育教育服务市场，引导社会力量有序参与教育监督和评价，形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的良性治理结构，构建上下衔接、左右协调、各方联动的教育管理体制机制。仅2014年，国家接连推出三项重要举措：一是教育部取消“国家重点学科行政审批”，开展了重点学科评审改革试水；二是国务院督导委员会颁布《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》；三是国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。这三件事，社会关注度较高，现实意义重大，标志着实质推进教育管办评分离改革已经迈出了重要步伐。

二、管办评分离的价值分析

1.管办评分离是重启教育改革议程的时代诉求

以2012年底著名经济学家吴敬琏发表《重启改革议程》为标志，我国经济学界响起了重启改革的呼声和讨论。[2]受经济学界重启经济改革议程的影响，教育学界的有关专家也纷纷发表文章，主张要“回首教育改革的历程，反思已然取得的成就和依然存在的问题，瞻望教育的未来发展”。[3]从此，“重启教育改革议程”和“重启经济改革议程”一道，构成了我国重启改革重大布局中的“姊妹篇”。重启教育改革议程作为一种时代的要求与呼唤，其动因主要来源于两个方面：一是人们对我国教育改革发展中依然存在的严重问题及面临严峻挑战表示严重关切；二是人们在对我国30年教育改革历程进行深刻反思后存在新的感知和认识。但不管何种动因，“重启论”的共同目的则是排解教育改革的制度因素与心理障碍，深入推进管办评分离，建设现代学校制度，办好让全国人民满意的“中国教育”。近年来，我国教育强国战略虽然成就斐然，但教育改革发展还面临着诸多困境和挑战，教育领域“管理方式落后、管理能力落后”，“政府、学校、社会之间的关系没有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生”。梳理和分析我国教育领域出现的各种问题，其实都与政府、学校、社会、教育者、受教育者的权责界定不清晰有关，其中既有常态的，也有非常态的，情况比较复杂，特别是有一些关键的问题在30余年的改革中一直未得到有效解决或根治。李克强总理强调指出：“无论是推进教育公平，还是促进科技与经济社会深度融合，关键还得靠改革”。教育问题研究专家熊丙奇先生也认为：“教育改革是教育公平最大的红利”。[4]从这个意义上说，管办评分离是事关教育公平的重大改革，必须适应国家治理方式转型和建设服务型政府的需要，回应重启教育改革的新诉求，解决推进教育公平面临的新问题。

2.管办评分离是深化教育领域综合改革的核心命题

教育管办评分离的实质就是将管理、办学和评价三个主体分开，构建现代教育治理结构，重在解决教育权力关系调整问题，重新规划和处理教育的主导权、决策权、管理权、监督权和评价权之间的关系，变革政府对教育的“大一统”格局。毫无疑问，教育管办评分离是“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革总目标在教育综合改革领域中的深刻反映。长期以来，在社会事业发展方面，政府主管部门既管又办、管办不分的体制弊端很多，尤其对社会公益性突出的教育服务影响更大。2005年以来，我国部分地区着力深化行政事业单位体制改革和完善公共服务体系，在教育领域推行了“政事分开”、“管办分离”的改革探索，受到社会各界关注。“管办分离”最关键的是要解决好“谁管、谁办，怎么管、怎么办”的问题。根据教育事业举办主体、举办方式的不同，出现了三种模式：一是“政府管、机构办”；二是“政府管、社会办”；三是“政府管、单位办”。[5]但这三种模式依然存在着“职能有交叉、上下不贯通”等问题，同时出现了政府管理、学校办学、社会监督等系统功能的严重分化。这样的改革仅关注于“管办”两者的关系，而将“评”的问题搁置一边，显然是一种不完整的改革。当下推进的教育管办评分离，显然不同于过去行政事业单位的体制改革，它是根据教育强国战略的要求，结合深化教育领域综合改革的特殊性，通过政府简政放权和行政方式变革，引入社会评价机制，从而打造我国教育管理的“升级版”和教育治理的“现代版”。从这个意义上说，管办评分离是深化教育领域综合改革的核心命题，也是构建政府、学校、社会新型关系的基础性、关键性措施，而能否实现管办评分离，在某种程度上决定着我国新一轮教育体制改革的成败。

3.管办评分离是构建现代教育治理体系的必然选择

加快推进教育治理体系和治理能力现代化，是我国教育改革面临的时代命题和历史任务，但教育治理现代化绝非是学校去行政化、办学相对独立化、精简管理机构等那么简单，而将管理主体和办学主体分开，向社会第三方购买教育服务，动员社会力量参与教育的评价检测，则是构建国家教育治理体系的重要标志。因此，推进教育管办评分离改革，从教育管理走向教育治理，从威权管理走向分权治理，应是现代教育管理制度建设的必然选择，也是构建现代教育治理体系的制度保障。

三、管办评分离的改革路向

推进教育管办评分离改革，目前面临着许多问题。这些问题，有的是教育自身发展出现的深层次问题，有的是深化教育改革衍生的新问题。研究和破解这些问题，则是深化教育综合改革、推进管办评分离的基本路向。

1.教育治理的顶层设计

管办评分离改革是一项综合复杂的系统工程，只有用整体性、协同性的思维去审视教育发展规律和面临的各种问题，才能找出管办评分离的突破口。有学者认为应“从国家战略高度来谋划教育改革”，“从教育的管理部门、教育基本制度、教育机构的管理制度三个层面进行改革”。[6]其实，推进管办评分离改革的顶层设计，重点应放在制度规划、制度创新和制度供给上，而教育行政体制改革尤其应成为教育体制改革的关键。一是政府要“革自己的命”，通过简政放权和制度分权，增强政府对教育的服务性职能。二是正确处理好政府、学校和社会三个主体的关系定位，即政府职能应从“全能管控”转变为“行业监管”，学校办学应从“被动式管理”走向“自主式治理”，社会评价应从“无所作为”过渡到“有序参与”。三是教育改革应走委托管理、购买服务等市场化道路。因此，教育管办评分离的顶层设计，需要选择一条法治精神、行政方式和市场法则三者结合的综合改革之路。

2.教育职能的简政放权

教育管办评分离改革的核心是“管办分离”，而关键是加快政府职能转变和简政放权，包括政府职能内容的转变、政府行政方式的转变、政府机构的调整改革。在政府教育职能定位上，理想而有效的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”。按照现代治理理论，政府职能定位需要考虑两个基本关系：一是政府与市场的关系，二是政府与社会的关系。在政府与市场的关系方面，政府职能应定位于让市场体系充分发育并发挥资源配置的主要作用；在政府与社会的关系方面，政府职能应定位于提供公共产品，保障社会公平，作用方式主要是社会管理和公共服务。[7]从1958年我国教育体制第一次权力分配改革到1995年《教育法》对教育行政权力的重新划分，均未能在中央和地方之间实行合理的科学的职权划分，不用说再对政府、学校和社会三个主体进行具体权力划分了。管办评分离改革的基础和前提是体制上的分权、管理上的放权以及政府教育职能的转变，也就是说政府要将办学自主权交给学校，将学校办学和教育质量的评价权交给社会。当前教育领域简政放权的重点是加快政府教育职能转变，合理配置教育行政资源，建立“行业监管”的教育行政制度。这既是深化教育综合改革的核心议题，也是实现教育管办评分离的必由之路。

3.教育评价的社会参与

《教育规划纲要》指出：“建立科学、多样的评价标准。开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”。这是教育评价制度改革的总要求和总抓手。长期以来，我国教育评价的行政力量过于强势，社会中介机构的生长空间有限，事关教育中介评价的权威性、科学性、公正性的争议和质疑从未中断过。党的十八届三中全会以来，地方政府以转变职能、简政放权和完善学校内部治理结构为重点，在“管”和“办”上做了很多工作，但“评”特别是“社会评”依然势单力薄。因此，建立健全社会参与教育评价的体系，成为教育评价制度改革的重中之重。管办评分离所谓的“评”绝不是强化行政评价，相反是在多元评价体系中弱化行政评价、突出社会参与评价。所谓“社会参与评价”，既包括社会“评管”，也包括社会“评办”。具体来说，“评管”就是评政府，通过社会参与评价，促使各级政府履行好经费投入、规划布局、均衡发展等职责；“评办”就是评学校，通过评价学校的办学行为、保障条件、课程设置、教育质量等实现社会监督办学的目的。

4.教育市场的服务购买

教育管办评分离急需建立社会力量参与教育评价监测制度。因此，推进教育评价制度的市场化改革，发挥社会组织在教育公共治理中的作用显得尤为重要。欧美国家教育改革坚持走市场化道路，其中一条重要经验，就是重视吸收各种专业组织、社会团体、行业协会、基金会等社会力量参与教育质量保证，尤其是借助第三方组织，以政府购买服务的方式进行教育评价监测。党的十八届三中全会要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府购买教育服务作为我国教育市场化改革的成果之一，现已成为社会参与教育治理的重要方式。近年来，有关地区政府购买教育服务的实践，对政府教育职能的转变、解决教育发展过程中出现的不均衡问题、实现教育公平等均发挥了较好的政策效应。但是，这项制度还处于不断摸索总结的发展阶段，认识上需要进一步提高，理论和实践还存在一些待解问题。

5.教育监督的督评对接

国家教育督导制度是经长期实践证明行之有效的教育监督形式，这与管办评分离改革形成的社会力量的参与评价与监督并不矛盾。相反，在管办评分离条件下实现国家教育监督制度与教育多元评价制度的“对接”和“交汇”，既有理论必要性，也有现实可能性。从我国教育现实看，把教育评价的责任简单交给社会或者教育行政部门，这很不现实也几无可能。只有把政府监督和社会评价两者相结合，形成互为补充、各有侧重的立体评价格局，才能求解教育评价的诸多难题。国家教育督导制度“既包括对学校行为以及权力使用情况的监督，也包括对政府行为和权力使用情况的监督”。[8]从1995年将“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”写入《教育法》起，我国逐步建立了督学、督政和检测三位一体的督导工作体系，这为各级政府履行教育职能创造了条件，也为推进教育管办评分离拓新了思路。

6.教育利益的政府统筹

我国当前教育管办评分离改革有着政治、经济的双重取向，但无论哪种取向，政府的主导作用是不可或缺的，这是教育体制改革有别于经济体制改革的根本所在。现代教育的发展与改革既离不开政府的资源投入，也无法摆脱政府的主导和控制，在教育利益调整中政府统筹作用更加明显。党的十八届三中全会明确“扩大省级政府教育统筹权”，这是中央立足教育事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策。省级政府介于中央政府和办学主体之间，能够解决“大一统”所带来的区域差异和地方差异衍生的多样性和复杂性问题，对于资源的整合和调配能够更加贴近公众需求，其对教育改革的统筹作用自不待言。省级统筹不是省级集权，而是通过省级政府发挥教育统筹的便利和优势，实现对市、县、镇的局域化管理。在省级统筹下，各级政府主导教育管办评分离与协同机制建设，应是教育综合改革向纵深推进的制度保障。

7.教育制度的政策衔接

经验表明，“教育从管理转向治理，要求政府深入洞察社会的发展，在社会演进的过程中寻找政策以及政策的切入口”。[9]无疑，教育管办评分离改革需要政府的政策支持，也需要省、市、县三级政府在教育职能上步调一致、相互支持，形成上下一体、有机统一、衔接运行的“政策链”。地方教育体制改革探索出的一些成果，应转化为政府的政策与制度，同时通过进一步统一思想和提高认识，因地制宜地制定出台系统配套的教育政策。当前特别需要强调各级政府制度供给的执行力，确保顶层设计与基层和学校改革实践的紧密结合，做好省级及以下政府教育职能的重新定位，明确学校管理权限的界定，吸引社会力量广泛参与教育评价，建立教育管办评分离的长效机制。

8.教育合作的互动共治

管办评分离改革既需要顶层设计，更要靠各方力量的共同努力，才能取得实效。从方案设计到具体推动的角度看，管办评分离改革需要采取统筹规划、课题带动、项目推进、行政保障、专家指导、典型引路的策略，构建政府主导改革、制度规范改革、市场参与改革的立体交叉、合作互动的工作推进机制，选择一条自上而下和自下而上结合的改革路径，通过协同联动、整体攻关、综合推进，最终实现改革的目标。

参考文献：

[1]赵立波.推进事业单位管办分离改革[N].学习时报，2012-09-03.

[2]吴敬琏.重启改革议程[J].读书，2012，（12）：3-7.

[3]张乐天.对重启教育改革议程的思考[J].复旦教育论坛，2013，（3）：5-9.

[4]熊丙奇.教育改革是教育公平最大的红利[EB/OL]. http://learning.sohu.com.搜狐教育，2013-09-24.

[5]李强.社会事业领域“管办分离”改革的思考[J].中国党政干部论坛，2009，（3）：37-38.

[6]袁绪程.从国家战略高度谋划教育改革[N].社会科学报，2009-08-13.

[7]赵锡斌，查竞春.论政府职能的第二次转变[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007，（3）：362-369.

[8]蒲蕊.政府与学校关系重建：一种制度分析的视角[J].教育研究，2009，（3）：81-85.

[9]尹后庆.从教育管理走向教育治理——政府转变管理职责方式的思考[J].上海教育科研，2008，（1）：4-13.（责任编辑石连海）

Reform Routes against the Background of Separating of Educational Management, Operation and Assessment

Shi Huanan

Abstract:In the process of developing education, there have been new trends in the management, operation and evaluation of education, and there are new problems that have to be dealt with in both theory and practice. Separating management, operation and evaluation of education is imperative in the current reform that aims to keep abreast of current world education development and to construct modern mechanisms for education in the three aspects. In the separation, close attention has to be paid to eight issues, namely, government strategy, university autonomy, social participation, coordination between assessment and supervision, government guidance, policy consistence, and collaboration between universities.

Key words:education structural reform; separating management, operation and evaluation

作者简介：史华楠，男，扬州大学教育科学学院党委书记，教授，主要从事教育管理、校园文化和高等教育研究。

基金项目：江苏省社会科学基金项目（14JYB002）

收稿日期：2015-05-16

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）01－0024－06