中央苏区财政预决算制度析论*

谢志民

(1.华东政法大学 上海　200042； 2.赣南师范学院 政法学院，江西 赣州　341000)



·苏区研究·

中央苏区财政预决算制度析论*

谢志民1,2

(1.华东政法大学 上海200042； 2.赣南师范学院 政法学院，江西 赣州341000)

中华苏维埃共和国临时中央政府成立以前，各革命根据地小而分散，处于被分割包围状态，财政缺乏统一管理，预决算制度尚未建立，弊端丛生。此后，中央苏区设立了财政管理机构，建立了财政预决算制度，统一了会计制度，建立了国库、审计制度。中央苏区对违反财政预决算的行为进行责任追究，严惩贪污，规范了各项收入与开支，为中央苏区的巩固和发展做出了重要贡献，为之后陕甘宁边区政府及当下的财政预决算管理提供了一定的参考。

中央苏区；财政预决算；审计制度；会计统一；廉政建设

“财政活动通过政治程序编制预算，决定其活动方向、调整各种利益关系，即预算机制引导政府部门的资源配置。换言之，政治与经济的一个结合点便是预算制度。”[1]由此可见讨论苏区财政预决算制度具有重要意义。目前的研究中，学者对于中华苏维埃共和国的财政政策、财政法规和财政管理有较多的探讨，*关于中央苏区的财政政策、财政法规和财政管理等方面的研究成果，可参见许毅主编《中央革命根据地财政经济史长编》下册(人民出版社1982年版)；赵效民主编《中国革命根据地经济史》(广东人民出版社1983年版)；卓帆著《中华苏维埃法制史》(江西高校出版社1992年版)；张希坡著《革命根据地经济立法》(吉林大学出版社1994年版)；张从恒《论中华苏维埃共和国的财政工作》(《江西大学学报(社会科学版)》1991年第3期)。但对中央苏区财政预决算制度尚无全面、系统的梳理，本文拟对此进行探究。

一、中央苏区建立财政预决算制度的必要性

(一)建立财政预决算制度是巩固与发展革命根据地的必然要求

初创时期各革命根据地小而分散，处于被分割包围状态，各地财政也是各自为政，缺乏统一管理，弊端丛生。在临时中央政府成立以前，由于没有确定苏维埃的经济政策，各革命根据地财政的主要来源是“打土豪”，红军军费也完全由红军自己筹款，并且还要帮助地方政府武装、地方党部筹集经费，筹款成为红军行动的障碍。各地苏维埃依靠打土豪来维持政府与武装的费用，而忽视恢复与发展经济，显然是不可持续的。随着红军军事上的胜利，根据地也在不断扩大，统一财政收支，建立起预决算制度，保证军费开支、政府经费和经济文化建设的需要，势在必行。因为“成立明确的预算，则可以量入为出。”[2]

(二)建立财政预决算制度是总结教训、规范收支、统一财政的必然结果

革命根据地建立初期财政管理上的混乱，严重影响到苏维埃政权的稳固和发展，统一财政及规范财政收支，建立预决算制度，迫在眉睫。1931年2月，闽西苏维埃政府指出：“统一财政问题是非常重要的工作。尤其在目前帝国主义国民党军阀一致进攻苏维埃红军底下，整理财政，充裕府库，以应付斗争，更成为目前巩固苏维埃的主要工作任务之一……但是过去各级政府的财政紊乱，没有精确的预算决算，乱行开支……现在为要与敌人作长久斗争，为要冲破敌人的包围，对此整理财政工作是迫切需要。”[3]对于革命根据地财政上的困难，毛泽东同志指出：“红军的扩大，战争的发展，苏维埃面前有着它财政上面的困难。”[4]314

1932年5月，在江西省第一次工农兵苏维埃大会财政与经济问题的决议案中，总结了过去各级苏维埃在财政上犯的错误，“在中央政府前，各级苏维埃无财政可言，乱收乱用，随意浪费，更无预算决算和计划的可言。各级政府在经济上各自为政，群众团体都可以自由打土豪款。”[4]5761932年9月13日，《红色中华》刊发文章直指要害：“财政是国家的命脉，财政工作不好，直接便影响到军事与行政，间接则影响到整个社会经济与整个阶级政权。”[5]福建省在1932年年底的报告中指出：“过去福建财政，非常混乱……财政系统没有建立，各级政府没有做预算决算。”[6]

(三)建立财政预决算制度是防止浪费、预防贪腐的制度良药

由于预决算制度没有确立，给苏维埃政府少数干部贪污腐化以可趁之机，既造成赤白严重对立，也损害了工农群众对苏维埃的信仰，再加上长期的作战与国民党的经济封锁，使苏区经济凋弊、民生困难,军费捉襟见肘。时任中央政府副主席兼工农检察部部长项英指出，“谁要浪费一文钱，都是罪恶。若是随意浪费，那实际是破坏革命战争。至于吞没公款、营私舞弊等贪污行为，简直是反革命行为，都非用革命的纪律制裁不可。”[7]

由上述可知，财政预决算制度的建立是十分必要的。从理论上说，与预决算制度相适应地必须设立国库，统一会计制度和建立审计制度。国库是国家财政预算资金收支的管理机构，直接反映国家预算的执行情况。国库制度要求“收钱的、管钱的、领钱的、支配的四个机关分开”，可是当时中央苏区“国库没有建立”，收支没有分开，收支情况不明，如果实行预决算制度，按照预决算规则，做到无预决算者不给钱。[8]如果会计制度没有统一，审计制度没有建立，财政预决算就无法很好地得到执行，苏区也就不可能做到开源节流，这对中央苏区各项事业的发展均是不利的。

二、中央苏区财政预决算制度的建立

(一)苏区经济政策等顶层设计，为财政预决算制度的建立创造了条件

1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过了《关于经济政策的决议案》，为各革命根据地财政预决算制度创造了条件。11月27日，苏区最高财政领导机关中央财政部成立，为统一财政和建立预决算制度创造了条件。这次会议通过的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，明确规定“乡苏维埃”的职权“(九)制定并审查预算、决算”，特设第七章“地方苏维埃政府的财政”，对于预决算的程序作了详细规定。[9]32-3412月27日，《中华苏维埃共和国暂行财政条例》在临时中央政府人民委员会第三次会议上讨论并通过，对于税收、收入送达中央财政部或银行、行政经费和军队经费的预算编制、决算编制的具体方法，预决算表及相关簿册的送交、保管及销毁时间等，都有详细而明确的规定。[10]35

(二)各级财政系统的设立，是财政预决算制度的组织保障

1931年12月29日颁布的统一财政的训令(即《人民委员会训令—财字第二号》)规定了各级财政的组织系统和隶属关系，这是加强财政管理的组织保证。训令规定：财政系统为人民委员会财政部下辖军队财政机关和政府财政机关两条线，这两套机关最终都由人民委员会财政部统一领导。军队财政机关为红军总经理部下辖军团或军的经理部，军团或军的经理部下辖红军各师军需处；省及中央直属市的财政部下辖县及省属市的财政部，县及省属市的财政部下辖区及县属市的财政部。[10]32各财政机关自上而下指挥、监督各该下级机关的财政。财政部成立以后，第一个中心工作，“首先就要把财政统一起来……各级政府以后必须采用新式薄记，实行预算决算，并须每月审查帐目。”[5]1932年8月13日人民委员会第二十二次常委会通过的《财政部暂行组织纲要》对于各级财政部的行政系统和隶属关系、职能、各局处的分工做了详尽的规定。[10]24-2512月27日，中央人民委员会第八号训令规定“各机关各部队一切开支都要按照各个系统做预算并向自己上级报告。未取得财政人民委员部支票，绝对不能向支库支款，或临时扯措，违者以破坏财政统一论处；各级预算须按规定日期造报；未经批准自由超过预算者，则由其自认。”[10]481933年3月28日人民委员会第三十八次常委会通过的《省县市财政部暂行组织纲要》规定：“省、县、市区财政部在财政人民委员部命令的指导之下，管理国家租税、公债、国有财产以及其他国家财产上之委托事项并负责管理行政费之预算与出纳事项；会计科或会计员掌行政费之银钱出纳，账目登记以及预算之编制审查。”[10]26-27《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》于1933年12月12日颁布，规定：“省、县、区、市各级苏维埃执行委员会之下设财政部，财政部之下均设财政委员会，为讨论和建议关于财政各种问题的机关。财政委员会设会计科、税务科、国有财产科、总务科等，其中会计科‘管理钱币的出纳，账目的登记，预算书、决算书的编制等。’”[9]61

(三)与财政预决算制度相配套的国库制度、会计制度和审计制度的建立

为了保证财政预决算制度的落实，中华苏维埃共和国先后建立了与之相适应的国库制度、会计制度和审计制度。1932年10月22日，临时中央政府人民委员会颁布了《国库暂行条例》，条例规定了国库的设置办法、管理机关及人员组成、国库的收入及支出的具体程序等。该条例规定：“各种经费的支出，应当按照各机关所编成的预算……然后始可由国库管理局开出支票。”[9]313-3141933年1月24日财政人民委员会第十三号训令中指出：“实行预决算制度是国库建立后最主要工作。”并要求省财政部收到各县预决算后，必须加以审查并附意见，而不是原帐转来。除支付预算外，省、县政府，须每日编制收入预算表寄中央备查。[10]154-155此后，苏区统一了会计制度，特别是中央审计委员会的成立，使得财政预决算制度得以很好地执行。审计制度是健全预决算制度、加强财政管理的重要制度保障。

预决算以及上述各相应制度的陆续制订，使得预决算制度不是单一的措施，而是各种制度、措施环环相扣、相互关联与相互制约，使预决算制度不是一纸空文而是能够得到具体的落实与执行。中华苏维埃共和国临时中央政府通过的上述系列法规、训令中，均涉及预决算的相关内容，可见其对于财政预决算制度的高度重视，亦表明中华苏维埃共和国财政预决算制度逐步规范化、制度化，使各级苏维埃政府和红军经费开支有了制度上的规范与保障。

三、与违反预决算行为的斗争

(一)反对浪费，反对虚浮的预算案

1933年底，中央审计委员会在审核中央机关的经费开支中发现，“有许多的苏维埃及军事机关，发生极大的浪费和预算不实在的事情。据中央审计委员会报告：十月份中央总务厅预算浮至五千元之多，总卫生部十月份预算载后方医院伤兵及工作人员，人数与实际所有数相差很远。”“总卫生部等军事机关，直到现在还没有建立预算决算制度，这些都是决不容许的事情。”针对此种情况，中央审计委员会提出“建立确实的预算决算，开展反浪费贪污斗争”的号召。“反对虚浮的预算案：中府总务厂，今年预算做三千套棉衣，把预算案做好，就买了许多材料。可是实际所发的棉衣，却只有一千多套，与原来的预算竟差三分之一，结果一万多元的衣料便完全囤积起来了。”[11]

(二)审查与纠正预决算中的各种违规行为

1934年3月，中央审计委员会审核了粤赣省三月份的预算，对于粤赣省一系列违反预决算的做法提出了批评：“审查你们三月份的预算，有几点须严重指出的：二月十一日人民委员会第七号命令重新规定省县区乡苏工作人员，而你们三月份预算，省的人数220，县的如斗岭127，西江125，于都177，会昌166，区的人员也未有核减；又二月廿二日人民委员会第一号指示，关于裁减人员和节省经费，要各级政府按照这一指示编制三月份预算，须较二月份预算经费节省百分之卅。而你们的预算，如省苏本身990比二月份预算核定数665增加了，会昌1,990比二月1,561增加了，西江2,095比二月1,659也增加了，特别是于都7,536比二月2,151增加了三倍以上，这完全反映出这次于都大检举的严重性；末了，你们的预算来得太迟了，经过中央财政人民委员部和粮食人民委员部，到三月十五日才到达我们这里来，而事实上你们已经在那里开支了半个月，那不是预算已等于形式主义吗？”[12]1934年初中央审计委员会在稽核瑞金县经济开支中，指出了瑞金工作中的缺点：“县苏本身预算制度相对建立了，但区一级虽有决算，而预算是县苏代做的；县审计委员会虽然成立了并开始了查帐工作，且各区都有经济审查委员会的组织，但在审核预决算上，深入节省运动上，起的积极作用还很小。”[13]

中央审计委员会于1934年初分别审查了中央印刷厂和贸易总局等国家企业。这次审计发现各个国家企业都存在违反预决算规定的情况。中央印刷厂“每月有七千元以上的营业收入，是一个大的印刷机关。但还说不上有生产计划和完善的管理。”“有支出预算，无收入预算。”邮政总局“同时发现了去年十二月决算存余三百多元，没有转入一月份的帐，而一月的决算已做了，这笔钱就不知下落了(现已责成他们限期清查出来)。又三月份预算，我们以其未有遵照人民委员会节省三成经费的指示原则，责令重做。”“邮局虽不是生产机关，但他造的预算竟未列邮票一项的收入，如果仅看他的预算竟成有出无入的机关。”中央造币厂“只有支付的预算，没有每月生产品的数字，对于国币的铸费多少？合算不合算？厂长全然不晓。工资每月未有开支到预算的数字。”粮食调剂总局 “一月以前因贸易局长兼调剂局长的原故，两局帐目混起来，且二月以前未有预决算。”贸易总局“同样也是二月以前的帐弄不清楚，每月盈余的数字，约莫知道一些。”[13]中央审计委员会对上述违反财政预决算的行为提出了严厉批评 ，[14]要求进行彻底整顿。

(三)严惩贪污

1934年春，经审查委员会审查发现，中央互济总会财务部长谢开松工作消极怠工，从未订出一个预算，对于决算也不审查，有的开支单据找不出。生活腐化，贪污各种公款共计38元8角2厘。据此，中央工农检查委员会建议中央互济总会：(1)将谢开松撤职、开除会籍，并移交法庭严惩；(2)严格建立预决算制度，要在各级互济会建立清算帐目的制度，防患未然。[15]

上述一系列的审核，对于严格执行财政预决算制度、开展节省运动、反对与惩处贪污浪费，都起了积极的作用。在中央审计委员会及分会严格审查的过程中，预决算制度逐步走向规范。中央审计委员会在审查1934年3月中央政府预算的总结中，对工作中的进步作了肯定：“这次的预算，都能按照工作实际需要上，来详细加以核减，从前随便开列数字的现象，差不多没有了。可以保证将来的决算与预算无大出入，这是预算确立过程中的大进步。”[16]中央审计委员会检查中央各部当年3月份节省成绩的总结也认为，中央政府各部3月份实际支出与2月份比较，除个别部门因特殊情况超过预算外，绝大多数预算项目“只减少，无增多。纠正了过去造预算不顾实际，随便填写数字，及用钱时不遵守预算的毛病。”[17]1934年9月中央审计委员会总结4个月节省运动的情况认为，“在节省运动高潮底下，推动了我们苏维埃的会计工作的建立，和预决算制度之初步实现。”并号召要将苏维埃的会计工作与预决算制度工作提高到“配合争取战争胜利的政治任务的最高地位上来。”[18]

四、结语

中华苏维埃共和国临时中央政府成立以后，为了适用革命形势的发展，使有限的财力服务于革命战争和根据地建设的需要，苏维埃政府严格执行了财政预决算制度，取得了瞩目的成就。

中央苏区的财政预决算制度，为苏区的稳定与发展做出了重要贡献。“自中央政府统一财政后，在江西的确有了相当转变，相当的执中央训令和条例，开始实行决算预算。特别省苏反对浪费，惩办贪污，并召集各种财政会议，清查帐目，集中存款，实行革命竞赛，建立财政工作，在公略、赣县有相当进步和成绩，次之为万泰、胜利。”[4]577

预决算制度及相关制度的建立，使苏维埃各级政府的财政开支有章可循，对于抑制苏维埃政权建立初期因财政上的不规范而导致的贪腐行为起了重要作用，建立起了廉洁的各级政府，也为红军的军需保障提供了制度支撑。恶劣的战争环境中逐步成长起来的中华苏维埃共和国临时中央政府，能够从实际出发，不断学习，调整与规范财政管理工作的方法。审计委员会与工农检查委员会密切配合，追究违反财政预决算行为人的责任，对于利用预决算而贪污腐化的行为进行严惩，有效地保障了红军的军费供给和政府的各项开支。政府清廉，赢得了民心，也形成了厉行节约、力戒浪费的良好社会风气。

中央苏区的财政预决算制度有不完善之处，但对之后陕甘宁边区政府的财政管理无疑是一笔宝贵的财富，对于今天如何从预决算的角度规范各级政府的财政行为，预防腐败，也有一定的积极意义。

[1]刘剑文.追寻财税法的真谛[M].北京:法律出版社,2009:261.

[2]德峰.对于财政统一的贡献[N].红色中华(第14期),1932-03-16.

[3]中央档案馆、福建省档案馆.福建革命历史文件汇集(第15册)[G].内部出版,1984:43.

[4]江西省档案馆,等.中央革命根据地史料选编(下)[G].南昌:江西人民出版社,1982.

[5]财政人民委员部训令(财字第六号)——目前各级财政部的中心工作[N].红色中华(第33期),1932-09-13.

[6]福建省苏报告[N].红色中华(第43期),1932-12-05.

[7]反对浪费严惩贪污[N].红色中华(第12期),1932-03-02.

[8]中央财政人民委员部训令第十二号——统一会计制度[N].红色中华(第46期)，1933-01-07.

[9]厦门大学法律系，福建省档案馆.中华苏维埃共和国法律文件选编[G].南昌:江西人民出版社,1984.

[10]赣州市财政局,瑞金市财政局.中华苏维埃共和国财政史料选编[G].内部资料.

[11]节省经济与开展反浪费斗争[N].红色中华(第132期)，1933-12-05.

[12]中央审计委员会审核粤赣省三月的预算的总结——给粤赣省苏主席团的一封信[N].红色中华(第165期)，1934-03-22.

[13]中央审计委员会稽核瑞金经济开支的总结(1934年3月31日)[N].红色中华(第171期)，1934-04-05.

[14]中央审计委员会审查国家企业会计的初步结论(1934年3月27日)[N].红色中华(第169期)，1934-03-31.

[15]中央工农检查委员会公布检举中央各机关的贪污案件的结论[N].红色中华(第152期)，1934-02-20.

[16]中央审计委员会审查三月份中央政府预算的总结[N].红色中华(第163期)，1934-03-17.

[17]中央审计委员会检查中央各部三月份节省成绩的总结[N].红色中华(第175期)，1934-04-14.

[18]中央审计委员会关于四个月节省运动总结[N].红色中华(第232期)，1934-09-13.

责任编辑：侯伟浩

Analysis about Financial Budget and Final Accounts System of the Central Soviet Area

XIE Zhimin1,2

(1.EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China;2.GannanNormalUniversity,Ganzhou,Ganzhou341000,China)

Before the foundation of the China Soviet Republic Temporary Central Government, the revolutionary bases are small and scattered, and in a state of being divided, financial lack of unified management, the pre final accounts system has not been established. Thereafter, the financial management mechanism, the financial budget and final accounts system has been established in the Soviet Area.And establishment of unified accounting system, the treasury system, audit system. What is more, they found out who is to blame for disobeying the rules of financial budget system and punished corruption severely. They devoted to enacting rules on military expenditure and other expenditure. Above all, those have a lasting effect on financial budget and final accounts system of the Shanxi-Gansu-Ningxia Border Region Government and current government.

the Central Soviet Area; financial budget and final accounts system; auditing system; accounting unification; construction of a clean government

1004-8332(2016)02-0021-04

2015-11-10

10.13698/j.cnki.cn36-1037/c.2016.02.007

江西省社会科学“十二五”规划项目(12DJ06)

谢志民(1971-)，男，江西南康人，华东政法大学博士研究生，赣南师范学院政法学院讲师，研究方向：苏区法制史、中国近现代法律史。

K26;F810.2

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网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1037.C.20160411.1106.018.html