我国宅基地审批制度改革研究——以全国宅基地制度改革试点泸县为例

韩立达， 赵美美， 吴 懈， 韩 冬

(1.四川大学经济学院，四川成都 610065；2.中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司安全环保与技术监督研究院，四川成都 610041；3.成都理工大学管理科学学院，四川成都 610059)

我国宅基地审批制度改革研究
——以全国宅基地制度改革试点泸县为例

韩立达1， 赵美美1， 吴 懈2， 韩 冬3

(1.四川大学经济学院，四川成都 610065；2.中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司安全环保与技术监督研究院，四川成都 610041；3.成都理工大学管理科学学院，四川成都 610059)

以对四川泸县农村宅基地制度改革试点的调研为基础，分析了目前农村宅基地审批制度中存在的问题，提出了相应的对策建议：要根据农村实际情况，将农村宅基地分为农村建房用地和附属设施用地，强调村庄规划在宅基地审批中的引导作用，明确界定“农村村民”和“户”并创新和完善宅基地取得制度，提高宅基地审批的行政效率，规范和强化对违法用地行为的执法和监管。

宅基地；审批制度；改革；泸县

宅基地使用权是保障农民居住和形成房屋财产权最基本的权利。但由于我国宅基地管理的相关法律是计划经济年代制定的，农村宅基地相关法律条款与现实存在很大的差距，且缺乏系统和权威的法律体系，致使宅基地使用权作为一项用益物权在实际行使过程中存在诸多问题：一是宅基地的内涵和分类不清，大多数乡村没有村建设规划，无序乱占乱建、面积超标、一户多宅、空心村等现象严重，宅基地的粗放利用加剧了城镇化进程中耕地保护的压力；二是宅基地产权不明晰，宅基地用益物权得不到保障和落实，不利于“三农”问题的解决，影响了农民财产性收入；三是临近城镇的农村已经无地来实现法律规定的“一户一宅”，导致法律条款规定已经不符合现实；四是农民集中居住建房中出现了占地补偿、权属调整困难，因征地出现二次拆迁、集中居住新区无法满足新增农村人口的需要等。从宅基地取得、使用、监督和退出等全过程来看，国内学者更多的是对包括监督在内的使用和退出等进行分析研究，在审批制度的研究方面成果较少。高圣平等[1]认为我国现行的宅基地审批制度过分强调行政审批的作用，提出应按照用益物权的取得原理重构该制度。李伟[2]认为我国现行的法律法规对“户”的定义比较模糊，建议强化村庄住房建设规划、规范农村宅基地审批程序、建立宅基地动态管理机制等；蔡立东[3]认为农村的实际情况与法律规定的审批制度有较大的差距，农民应以集体成员的身份与村委会签订合同来取得宅基地，替换目前的行政审批。申欣欣[4]认为政府对宅基地审批的管理应从行政许可过渡到以职权确认为主、以申请确认为辅的模式。总的来说，我国的宅基地审批制度尚未完善，难以为规范宅基地的审批管理活动提供科学依据和指导方针。鉴于此，笔者对宅基地审批制度的症结进行了分析，并以全国宅基地制度改革试点县——泸县的宅基地审批制度改革的实践为依托，提出宅基地审批制度改革的对策建议。

1 宅基地审批制度改革的重要意义

1.1 有利于切实维护农民的合法权益 宅基地是我国农村集体土地制度的特殊产物，为农民提供了安居建房的场地。2007年《物权法》将宅基地使用权规定为用益物权。宅基地审批涉及农户资格的认定、申请建房的条件和面积标准、审批过程和允许建房后的监督管理等一系列问题，与农民的切身利益密切相关。规范和完善宅基地审批制度，对维护好农民的宅基地使用权的合法权益有积极的作用。

1.2 有利于促进节约集约用地，保护耕地 随着农村经济的发展，我国农村发生了前所未有的变化，农民的生活水平不断提高、收入持续增加，其要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村宅基地的现实需求量有增大的趋势。2013年12月，国务院为了保障国家的粮食安全，强调必须坚守18亿亩耕地红线，农村建设用地受到严格控制。从源头上控制好集体建设用地的使用量，创新和完善宅基地审批制度，改革和促进宅基地的审批管理逐步走向规范，对于节约集约用地、保护耕地和确保粮食安全等具有重要的现实意义。

1.3 有利于完善法律法规，构建法治体系 虽然《土地管理法》和相关政策对宅基地的取得制定了相应的审批制度，但是这些法律法规仅仅粗线条地构建了管理框架，并没有对其法律内容作更为详尽和准确的司法解释，在计划经济条件下制定的宅基地审批制度与农村发展的需要不相适应的问题日益显现。例如，在宅基地取得主体资格、取得程序以及宅基地使用监督管理等方面存在诸多问题[5-7]。由于宅基地审批制度是宅基地制度体系中前置性与基础性的规定，影响着后续的宅基地有偿使用、有偿退出等一系列改革的实施，分析和解决这些问题，建立完善相关配套制度和政策，成为当前农村宅基地管理的当务之急。

2 新形势下宅基地审批制度存在的问题和原因分析

我国在计划经济时期形成了农村宅基地“三级审批”的模式，但进入21世纪以来全国开展了大量的涉及农村宅基地的农民集中居住新区建设，原有的宅基地审批和管理制度在实践中暴露了诸多急需改善和调整的问题[8-10]。

2.1 对“宅基地”内涵界定不清晰，难以具体制定不同使用要求的宅基地标准 我国《土地管理法》及相关法律法规对农村现有的宅基地内涵界定是一个空白。中共中央在1963年3月20日《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中解释：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地”；我国《物权法》规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。2007年制定的全国土地利用分类和编码将宅基地定义为：“农村宅基地，指农村用于生活居住的宅基地”。在对泸县农村的调查中，农民的宅基地除了居住用建筑物宅基地比较明确以外，其附属设施用地非常杂乱，包括林盘用地、院坝用地、自留地、水塘用地、偏屋(堆放杂物)用地、各类牲畜搭建用地等，个别农户甚至把坟墓建在自己的宅基地内。由于泸县的地貌主要分为中丘中窄谷、浅丘宽谷，各地区农户对宅基地使用的类型和具体生产生活的要求不同，县土地管理部门也只能教条地依据四川省对宅基地面积规定的标准，加上管理比较混乱，导致农户宅基地事实上大量超标。

2.2 多数农村没有制定村庄规划，导致宅基地选址审批流于形式 《土地管理法》第62条明确规定，“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”，但一直以来，该法规条款都没有得到很好地落实，许多地方根本没有制定村庄规划。由于农村建设缺少规划，村民建房选址随意，乱搭乱建，最终造成了房屋排列分散无序，村庄布局零乱，配套建设无法展开，出现了耕地被占用和宅基地闲置等集体土地粗放利用的现象。对泸县先行试点的玉蟾街道、嘉明镇、方洞镇、天兴镇4个镇(街道)中的8个村进行走访和调查也发现存在这些问题，这种情形严重影响了节约集约利用土地，制约了规模化经营土地。从泸县的实际情况来看，村庄规划滞后的原因为：一是《土地管理法》并未具体规定村庄规划的制定者和审批者。《土地管理法》第21条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。……，其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。由于没有具体规定村庄规划的制定者和审批者，导致村庄规划无法可依，一些地方是乡镇牵头制定，一些是委托土地整治单位制定，也有的是乡镇委托规划公司制定等。由于法律规定的缺失，即便制定了村庄规划，实践中也没有完全执行；二是村庄规划编制和实施的资金来源不足，很多村庄难以筹集到村庄规划编制的费用；三是编制单位未深入挖掘地方特色和考虑村民的意愿，难以有效激发村民认同和实施规划的积极性；四是一些地方现有村庄规划内容上注重农村土地整治，而对产业布局、农民集中居住的科学选址、公共基础设施建设关注很少，使其难以有效发挥指导村庄社会经济发展的作用，最终导致规划难以落实。

2.3 法律未明确“农村村民”和“户”的界定，导致宅基地审批过程出现了极大的随意性 《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的标准不得超过规定的标准”，以法律的形式确立了我国农村宅基地“一户一宅”“面积法定”的基本制度。但对于“农村村民”的资格和“户”的界定上，法律以及相关法规都未予以明确的规定，导致在实际操作中出现了极大的随意性。

2.3.1 对“农村村民”界定不清。从2010年颁布的《村民委员会组织法》第13条可以看出，村民的前提条件是必须具有农村户籍，但是对于如何取得农村户籍，现有的法律法规并未具体规定。泸县农村村民取得户籍的途径一般是通过婚嫁、生育等形式，但随着农村经济的发展，一些农村地区出现了农村村民与城镇居民通婚的现象，这种情况在笔者调查的农村中不承认城镇居民属于本村居民，也导致了其所生子女能否获得本村户籍的问题，进而影响到这类人群是否应该享有本村村民的权利(包括宅基地、承包地的获得以及农村集体资产的分配问题等)。

2.3.2 对“户”的界定不清。在泸县农村的调查中，还出现了多种对“户”的认定偏差：一是有的认为是具备“农业户籍”的村民，有的认为是生活在农村的村民，还有的认定为是生活在农村并具有“农业户籍”的人；二是在贯彻“一户一宅”规定时，有的地方以一本户口簿为“一户”，有的地方以居住在一起的人们为“一户”，标准不统一。由于“户”的标准不统一，就会造成在合法形式下的不公平、不公正现象。例如，泸县一些农村地区村民为了分到宅基地，采取假离婚或闪婚抢占，这种现象在城镇规划区和旅游区等土地租金较高的地方尤为突出。

2.3.3 对“户”的认定各管理部门出现相互推诿状况。例如，一些土地管理部门认为，应该先由公安部门认定“分户”后国土管理部门才能审批宅基地；而一些公安部门认为应该先有地和住房，才能“分户”。

2.4 宅基地审批程序繁杂耗时，监管不到位，执法乏力

2.4.1 审批程序繁杂耗时。农村宅基地审批环节多，流程复杂，通过层层审批通常要花费不少时间，使农村村民的建房意愿不能及时得到落实；与此同时，各地因经济发展需要，用地指标紧张，地方使用新增建设用地指标来解决农村村民建房的积极性不高，致使部分村民的宅基地申请迟迟得不到批复，这都损害了农村村民的合法权益。在泸县试点村的实地调查中也了解到村民建房要经过繁琐的过程才能办齐手续，审批全部完成需要耗费较长的时间。然而宅基地审批管理权一直在县级以上，镇、村、组不能参与，严重损害了农民的权益。与此同时，农村村民的法律意识薄弱，部分村民会采取先建后批、边建边批等违法建设方式来维护自身权益，这在一定程度上促进了农村违法用地问题的频频发生。

2.4.2 宅基地审批过程中监督不力，以权谋私、越权划拨行为时有发生。泸县有的宅基地使用权的获得只是经过村、组干部的批准，没有按照法律规定的审批程序进行；有些宅基地虽然是按照审批程序批准的，但由于把关不严或者有意疏忽，出现“人情宅基地”“一户多宅”，而急需宅基地的农民却得不到。主要原因是泸县农村宅基地呈现小、散、乱的特点，县、乡两级政府很难针对每家每户展开实质性的审查。

2.4.3 “以罚代拆”处理违法占地行为，使农民群相效仿。泸县农村地域辽阔，全县有27.5万户，94.6万村民，分散居住在1 532 km2的土地上，泸县国土资源局执法大队人员有限，不能及时发现村民乱建多占、改变用地性质等违法行为，而且由于对违法建设的执法权在县级以上，镇级政府没有执法处理权，县级以上部门权利集中而力量薄弱，难以应对全局。特别是对农村违法行为申请执行的程序和时间漫长，最快的程序也要8个月，村民已经完成建设，如果拆除，村民的损失太大，处理难度较高，容易激化矛盾，只好以处罚代替执行，被动默认合法。但是对此类违法用地采用“以罚代拆”这种比强制拆除更弱的处理手段，不仅使违法者最终达到了其建房目的，而且让其他缺乏法律意识的农村村民认为只要交了钱就可以建房，树立起错误的建房观念，导致违法建地行为层出不穷，最终变成难以收拾的局面。究其原因主要还是执法工作人员有限，很难对农村村民建房行为实施跟踪管理和动态巡查。

2.4.4 审批过程缺少信息公示公开制度及村干部问责机制。出于利益的驱使，宅基地最终审批权落入少数村干部手中。

3 泸县宅基地审批制度改革的对策

为解决宅基地审批制度存在的上述困境，泸县作为全国农村宅基地改革试点县，在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”3条底线以及社会稳定的前提下，对宅基地依法取得的实施采取了多种措施和对策，进行了大量的探索，取得了许多经验，对创新和完善宅基地审批制度具有重要的现实意义。

3.1 根据农村实际情况，将农村宅基地分为农村建房用地和附属设施用地 在宅基地审批制度改革中，泸县根据农村实际，将宅基地分为农村建房用地和附属设施用地(晒坝、院落、养殖等)，虽然没有从理论上完全解决农村宅基地的内涵，但是，这种分类方式符合泸县农村实际，同时结合四川省对农村宅基地面积规定20～30 m2/人的标准，按每人农村建房用地30 m2，另附属设施用地标准按20 m2/人计(3人以下的户按3人计，4人的户按4人计，5人以上的户按5人计)。在存量多占的宅基地处理方面，泸县出台了《泸县农村宅基地有偿使用指导意见》，规定对超出法律规定的建房占地面积部分、“一户多宅”的多宅部分和另一宅的超规定部分收取有偿使用费。同时，在试点过程中出台了《泸县农村宅基地有偿退出管理暂行办法》，在农民自愿的基础上，依照不同类型的房屋(含宅基地)给与相应的补偿，目前正在探索市场化下农民自愿退出宅基地的补偿方式。

3.2 强调村庄规划在宅基地审批中的引导作用 泸县在宅基地制度改革中，对先行试点的玉蟾街道、嘉明镇、方洞镇、天兴镇4个镇(街道)中的8个村进行走访调查后，认识到必须建立和完善乡村规划，充分整合农村内的空闲宅基地和未利用地等资源，对宅基地的使用进行统筹安排，合理布局；严格执行村庄规划，对不符合村庄规划的宅基地申请不予通过。泸县在改革中特别强调了以下几点：一是规划对农民住房建设行为应起到引导和宏观管控作用，所以，在试点开始之前，泸县就对试点乡镇进行乡村规划，以此来优化农村村民宅基地布局；二是新建、扩建、移建房屋原则上不批准单独建设，统一采取统规统建、统规自建、统规联建等方式引导农村村民新建房屋布局相对集中，实行成片建设。同时，从财政方面对编制规划提供资金支持，并对编制和完善村庄规划的编制单位提出以下要求：①村庄规划的编制不能闭门造车，要采取多种方式让村民参与其中，考虑村民的意愿，实现互动；②村庄规划的编制应因地制宜，挖掘村庄的特色，弘扬村庄文化；③村庄规划应做到静态规划中体现动态建设，尽量提高成果表达的可读性，让村庄规划真正得到落实。

3.3 明确界定“农村村民”和“户”，完善宅基地取得制度 泸县深入到试点村、组进行入户交谈和问卷调查，召开了镇级领导和村、组干部讨论会，充分利用村干部们的信息优势，广泛征求各方意见，提出了一套界定方案。

3.3.1 “农村村民”的界定。①应以户籍登记为基础，以实际情况为参考，以履行义务为条件，以民主评议为结果，综合户籍关系、居住情况、履行义务等进行界定，考察居住情况即是否长期在本村生产生活，有利于解决“空挂户”等问题；②采取制定标准与个别认定相结合的方法进行认定，认定标准从实际出发，对已知的情况加以专门规定，对难以进行统一规定的情况由村民委员会组织召开村民小组大会表决决定。

3.3.2 “户”的界定。泸县根据本地农村因分户出现的矛盾，结合经济发展水平、乡村风俗习惯、土地资源状况，明确了分户的各种情形。①夫妻应当共同申请，夫妻间分户的只能认定一户；离婚3年以上的可以认定分户；②农村村民属农业家庭户，并有2个(含)以上兄弟，且已领取结婚证的(或兄弟中有1个已达到法定婚龄且在本村无其他房屋的)，可申请立户并申请分割登记，但其父母必须在几个兄弟中选定一个落户，不得单独立户；③未成年人应当与其法定监护人共同认定为一户；④赡养对象应当与赡养人之一共同申请；⑤夫妻一方为城镇居民，已享受国家相关住房优惠政策(含房改房、集资建房、经济适用房、限价房)的，不再安排建房宅基地；⑥农村五保户不再安排建房宅基地。

3.3.3 着力保障农民宅基地权益，初步形成“以人定地、法定无偿”的取得制度。同时，也积极探索“不同区域户有所居”的实现形式，对城镇郊区农户，鼓励农民进城购房居住，结合新型城镇化，在城镇建设用地规模范围内，探索开发建设农民公寓或住宅小区；对传统农区农户，在标准控制、布局合理的前提下，继续实行“一户一宅”，并结合幸福美丽新村建设，相对集中到中心村建房居住。对贫困地区、山区和林区农户，结合异地扶贫搬迁，引导农民带着原有农村产权到中心村或跨村建设农村新型社区。

3.4 提高宅基地审批的行政效率 宅基地是农民最基本的生活资料，法律规定农民可以以“户”为单位无偿申请获得1处宅基地。泸县面对农民建房审批难问题，认为应该让农民建房审批方便些，需要简政放权，让权力“瘦身”。为此，泸县的做法为：①下放审批权限。将审批权下放到乡镇政府，县政府主管农用地转为建设用地审批，大大简化了审批流程。②缩短受理时间。首先，国土管理部门收到村民委员会上报的建房申请材料后，应在10个工作日内对申报材料的真实性和完整性进行审查。其次，乡镇人民政府每月至少1次对农民建房用地进行集体会审，会审通过后，由镇人民政府在10个工作日内办理农民建房用地审批手续；新增建设用地涉及农用地转用的打捆上报县政府审批，提高了行政效率。③合并机构。乡镇级政府将镇国土资源所与村镇建设服务中心合并，新组建成“国土资源与村镇建设办公室”，解决了各自为政的现象，提高了行政效能。④实行总量弥补和有偿调剂制度。以现有宅基地建设用地面积作为上限控制，只减不增；镇、村(组)在宅基地总量不足情况下，按照程序申请，拆旧复垦弥补不足。镇级之间、村级之间允许通过有偿调剂使用，分别由县政府、乡镇政府主持。这样既保证了节药集约用地，又实现了村民户有所居。

3.5 规范和强化对违法用地行为的执法和监管 农村违法用地屡禁不止，不是国家没有制定相应的强制措施，而是执法主体执法不严、效率不高造成的。泸县找出了处理此类问题关键在于：设置防线，及时发现、明确责任，查处违法行为，使村民拆迁违法建设的房屋的损失降到最低。借鉴泸县的做法，从以下3个方面规范和强化执法监管。

3.5.1 建立从下到上的监管责任制。①在村民小组设置以村民小组长为责任人的监督岗，建立巡查和速报制度，并与村民小组的考核和收益分配挂钩；②村民委员会组织村民代表对违法用地进行查处，对不听劝阻的，停止施工用电，并向镇级人民政府速报；③县人民政府将执法权授权委托镇人民政府，由镇人民政府组成联合执法队伍，将违法用地行为消灭在萌芽状态。

3.5.2 将“拆旧建新”作为宅基地审批工作的原则。农民建房用地批准前应当自行拆除旧房，将原宅基地退还给村民委员会或本集体经济组织，依法注销原宅基地土地使用证。若因房屋结构或文物保护等原因不能拆除的，依法将原宅基地土地使用权、房屋所有权变更登记给本村村民委员会或本集体经济组织。若拒不拆除旧房退还宅基地或未办理变更手续，停止办理有关建房审批手续。

3.5.3 健全宅基地审批过程中的监管。考虑到以权谋私情况的存在，泸县强化了各个环节的监管：①完善了农村宅基地审批的公示制度。农户提出建房申请，村委会讨论通过后马上在村公示栏将申请建房人的基本情况进行为期5 d的公示。在镇人民政府对农民建房用地进行集体会审通过后，会将最终批准名单和面积进行为期7 d的公示，接受群众的监督，让审批工作在阳光下运行，防止村干部越权划拨、以权谋私，维护了农村村民的合法权益。②加强集体建设用地(宅基地)信息化网络建设，建立宅基地管理信息平台。以国土资源各类数据为核心，具备数据分类查询、综合分析、信息管理等功能，可全面、快速、准确的掌握宅基地地块的基本信息和使用状况，实现对宅基地的动态监管。

4 结语

农村宅基地的审批是土地管理工作的基础，是一项关系到农民切身利益及农村发展的系统工程，管好用好农村宅基地直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用，关于到农民的生产与生活。推进农村宅基地审批管理制度改革，对于切实保护农民合法权益、严格保护耕地、促进土地节约集约利用具有重要的现实意义。泸县结合本地具体实际情况，制定出农村宅基地审批管理的办法，规范用地行为，理顺用地秩序，使农村宅基地管理工作走上了规范化管理的轨道。

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[2] 李伟.规范农村宅基地审批与管理[J].中国土地,2016(7)：48-49.

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[7] 陈立定.农村宅基地审批监管制度改革探讨[J].中国集体经济，2014(16):4-6.

[8] 张敏.浅析当前农村宅基地管理中存在的问题及对策建议[J].安徽农学通报,2011(4):9.

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[10] 杨剑雄，胡晓鸣.制度经济学视角下浙江省农村宅基地的审批问题及对策研究[J].建筑与文化,2015(2)：155-156.

Homestead Examination and Approval System Reform in China—A Case Study of National Homestead System Reform Pilot Lu County

HAN Li-da1, ZHAO Mei-mei1, WU Xie2et al

(1. School of Economics, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610065; 2. Southwest Oil and Gas Field Branch, Institute of Safety, Environmental Protection and Technology Supervision, Petro China Co. Ltd., Chengdu, Sichuan 610041)

This paper is based on the investigation of reform of rural homestead system in Lu County,Sichuan Province. It analyzes the current problems existing in the examination and approval system of rural homestead, and put forward corresponding suggestions: according to the actual circumstance of rural, rural housing land can be divided into rural land for building and affiliated facilities land, emphasize the guide role of village planning in land examination and approval, and define rural villagers and family,innovate and improve the rural homestead system, improve the administrative efficiency of the land examination and approval, regulate and strengthen the illegal land use law enforcement and supervision.

Homestead; Examination and approval system; Reform; Lu County

2015年国家社会科学基金项目(15BJY089)。

韩立达(1957- )，男，贵州睛隆人，教授，博士，博士生导师，从事土地经济、房地产经济、环境资源经济等研究。

2016-10-28

S 29；F 301

A

0517-6611(2016)34-0194-04