改革基础设施投资体制，大力推广PPP模式

张璐晶

供给侧改革是今年全国两会的热点话题，PPP（政府和社会资本合作）改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥积极的牵引作用。

3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

系统性化解地方政府债务风险需要改革基础设施投资体制，以资产证券化和PPP模式为核心，消化存量、严控增量。——全国人大代表、中国工商银行资产托管部总经理李勇

3月7日，财政部部长楼继伟在谈到地方融资平台的时候表示，要防止地方政府利用各种方式变相发债。“我们关注着PPP的项目，要把它规范化，我们也发现有的地方搞PPP项目是变相的借债。”楼继伟说，“如果把债务的风险控制住，就不会给经济造成大的伤害。”

那么，如何用好PPP模式？如何防范地方政府债务风险？

中国政府债务占GDP比重约40%

中国地方政府的债务问题，一直备受关注。去年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议通过决议，批准2015年全国地方政府债务限额为16万亿元，预计债务率为86%，债务风险总体可控。

《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》（下称《报告》）显示，2016年政府一般债务余额限额是10.7万亿元，地方政府专项债务余额是6.48万亿元，对比2015年年底的16万亿元限额，新增额度约1.18万亿元。

楼继伟表示，中国的政府债务占GDP比重大约是40%，这在可比国家中是比较低的。他认为中央政府债务问题不大，关键是地方政府会不会在《预算法》规定之外出现新的债务口子，那样的话债务风险就可能会突破，要会同各级财政加紧管理。

全国人大代表、中国工商银行（下称“工行”）资产托管部总经理李勇在2010年至2014年曾任工行黑龙江省分行党委书记、行长。一线的工作经验让他在去年就提出关于化解地方政府债务风险路径的议案。

李勇表示，对地方政府债务问题要统筹考虑，不仅要考虑地方政府的偿债能力，还要考虑投资方向和融资结构，地方政府债务问题并非简单的社会资本参与不足的问题。

对于系统性化解地方政府债务风险的建议，李勇表示要改革基础设施投资体制，以资产证券化和PPP模式为核心，消化存量、严控增量。

《中国经济周刊》独家获得财政部PPP中心授权，在2016年第9期封面文章《中国PPP大数据》中公布了目前中国PPP项目的相关数据信息。该期刊物于3月7日进入全国两会代表、委员驻地，引发代表、委员的热议。

财政部“全国PPP综合信息平台”首次披露，目前中国有PPP项目7110个，总投资8.3万亿元，涵盖19个行业。在按地域统计中，贵州、山东、四川、河南、新疆居项目数前五名，合计4158个，占项目总数的58.5%。

发展PPP不能“与民抢利”

从PPP项目数量和投资额上可以看出，边远地区和经济欠发达省份对于PPP的重视和热情程度更高。相反，PPP项目较少的省份集中在两类，一类是经济较发达、财政资金宽裕的直辖市，比如北京、上海;另一类是经济较落后的省份，比如青海等。

“经济较发达的省份，并不是对PPP兴趣不大，而是这些地方已经基本完成了基础设施建设;而‘兴趣大的落后地区则是现阶段需求比较大。”李勇告诉《中国经济周刊》记者。

财政部“全国PPP综合信息平台”中，有78%的项目还处于项目识别阶段，作为多年工作在一线的金融从业者，李勇认为，这在一定程度上说明地方政府在让项目真正落地中存在“与民抢利”的问题。“政府应拿出一些有效益的、可以盈利的项目来重新组织融资结构开展PPP合作，不能一厢情愿地拿一些根本就无法盈利的项目希望社会资本来投资。”他说。

“要解决这个矛盾，需要在PPP项目落地过程中对项目类型有具体的划分、区别对待。对于可以盈利的项目，政府和社会资本应各自担当责任。对于一些前期可能亏损的项目，政府要做好配套的补贴支持。对于一些特别极端、长期扭亏无望的项目，政府为了从长远吸引社会资金和为人民提供更好的公共服务的角度要适当兜底。”李勇建议。

对于如何引导更多的社会资本进入PPP领域，李勇用了一个生动的比喻，即改革开放初期的特区政策“靓女先嫁”，把政府的优质资产盘活，把资金先投入到好的项目中，发挥好示范作用。

他举例，比如在已上市国有企业中，国有股份占70%以上的，是否可以把股份降到50%，在保持国有控股地位的前提下，把这部分撤出来的股份的资金投入新的项目，充分发挥已有资源，合理利用杠杆，盘活更大资产。

“目前财政部全国PPP综合信息平台上公布的大部分PPP项目还集中在一些基础设施领域，未来一些涉及民生的项目，如医疗、养老、健康领域，利用PPP模式升级、改造的余地可能更大。”李勇表示，用PPP的手段，解决的不光是资金、银行惜贷的问题，更重要的是引入市场化的管理机制。“由于银行贷款周期偏短、PPP项目周期长，项目运行中需要再融资，但期限错配从来不是问题，核心是项目要好，好项目要有好的团队来管理，融资结构要多元化，更重要的是专业的人干专业的事。”

通用机场建设应加快引入PPP模式

今年，航空系统的多位全国人大代表，包括南昌航空大学校长、农工党江西省委副主委罗胜联，中航工业副总工程师、中国工程院院士樊会涛，中航工业南方执行董事、总经理彭建武等，联合提交了《加快全国通用机场建设，尽快实现“县县通”》的议案。

航空界代表建议，以PPP模式统筹推动全国通用机场建设，加快构建层次清晰、布局合理、定位准确、通达性强的全国性通用机场网络体系，尽早实现全国2800多个县“县县通”，建立健全国家通用机场专业化服务标准与管理体系。

中航工业集团董事长林左鸣表示，中国的通用航空和美国相比其实刚刚起步，中航工业为通航的发展做了很多铺垫。中国要达到美国20多万架通用航空飞机、70多万驾驶员的水平，还有很长的路要走。

据公开资料显示，目前我国的通用航空机场加上临时起降点约400个（其中获得民航局机场许可的通航颁证机场只有40余个），每万平方公里仅有机场0.52个，而美国有19500个通航机场，美国、巴西每万平方公里拥有的机场则分别为15.34个和2.94个，若按照人均保有量和经济总量计算，差距更加明显。

林左鸣告诉《中国经济周刊》记者，PPP模式是发展通用航空机场、发展基础设施的一个很好的模式，通航机场如果规划好也可以盈利。

“一个产业要发展，首先认识要到位。拿通用机场建设来说，如果按照全国2800个县（区）平均每个县（区）建设1座通用机场，每座通用机场投资1.5亿元计算，全国通用机场建设将带动投资4200亿元，同时对通用航空产业发展和周边产业起到显著拉动作用。”此次《加快全国通用机场建设，尽快实现“县县通”》议案的牵头人罗胜联告诉《中国经济周刊》记者，“按照产业带动比1：10计算，通用机场建设将带来数万亿的经济增长和大量新的就业岗位。”

所以两会航空界代表建议以PPP模式加快我国通用机场建设，调动社会资本进入该领域，加快基础设施建设，同时也有利于机场运营的市场化。

在翻阅《中国经济周刊》封面文章《中国PPP大数据》PPP项目投资行业分布情况后，罗胜联表示，目前还少有通用航空机场项目以PPP形式出现，这既需要政府引导，也要靠企业家投资。

“当然，用PPP模式去建通航机场也不是唯一模式，机场建设的形式还是多样的，要本着哪种形式有利用哪种形式来做事。”罗胜联说。