林地承包经营权与环境保护效应及其法律应对

徐 佳

(天津商业大学，天津 300134)



林地承包经营权与环境保护效应及其法律应对

徐 佳

(天津商业大学，天津 300134)

从我国现行法律的角度分析了林地承包经营权与环境保护的关系，探讨了林地承包经营权行使过程中发包方及承包方的行为对森林生态环境的影响，提出了林地承包经营权与环境保护协调发展的法律应对措施：应当落实林地承包经营权发包主体的环境保护职责，从程序上和实质上落实承包方的经营自主权和收益权，规范林地承包经营权的流转条件，确保林地承包经营权与环境保护协调一致发展。

林地承包经营权；发包人；承包人；流转限制；环境保护

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。《全国林地保护利用规划纲要2010-2020》明确提出：“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。第八次全国森林资源清查(2009-2013)的结果显示：我国森林面积2.08亿hm2，森林覆盖率21.63%。森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，森林资源总量相对不足、质量不高、森林生态系统功能脆弱的状况尚未得到根本改变，生态产品短缺的问题依然是制约我国可持续发展的突出问题。自2003年我国推行新一轮的集体林权改革以来，南方集体林区已基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务。采取集体承包经营方式一方面积极调动了经营者的生产积极性，提高了林业经济效益，促进了林农的就业和收入的增加；另一方面，在改革过程中也存在诸多问题亟需解决，其中核心问题是集体组织和林农将收益优先考虑，追求眼前的短期利益，缺乏可持续发展的观念，滥砍乱伐、抛荒、占用林地进行非林建设现象较为严重，而现行的法律法规对此行为缺乏有效的监管和规制。虽然经济效益暂时获得提升，但是森林却遭到严重破坏，生态环境进一步恶化，尤其是在我国当前面临如此巨大的环境压力的前提下，雾霾、温室效应已经严重影响我国的经济社会发展。笔者在进一步明确林地承包经营权的概念和性质的基础上，探究林地承包经营权行使过程中各方行为以及流转过程对环境的影响，力求解决林地承包经营权与环境保护协调一致发展的问题。

1　林地承包经营权与环境保护的关系

我国现行法律并未明确界定林地承包经营权的概念，而是笼统地使用了土地承包经营权这个概念，根据《物权法》的相关规定以及逻辑关系可知，林地承包经营权是土地承包经营权的类型之一。2007年《物权法》颁布之前，没有林地承包经营权这一提法，立法上多使用林地使用权一词。林地使用权是指林地所有权主体在保留林地所有权的前提下通过一定方式将国家或者集体所有的林地依法授予自然人、法人或者其他组织使用，使用人因此而依法享有林地的占有、使用、收益和一定情形下处分的权利[1]。据此，可将林地承包经营权纳入林地使用权范畴之中，承包经营只是获得林地使用权的方式之一，除此以外，还有其他的方式。然而，实践和理论中均将二者混淆。相关法律法规应该尽快修订，以与《物权法》保持一致，并进一步明确林地承包经营权的概念。该研究认为，林地承包经营权是指林地经营者以从事林业生产经营为目的对集体所有或国家所有由集体经济组织长期使用的林地行使占有、使用、收益和有限处分的权利。相对于其他的土地承包经营权而言，林地承包经营权有如下2个特点：一是期限具有长期性。林地的承包期为30～70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。这一方面体现了国家维护土地承包经营权的长期稳定，另一方面也是林地承包经营权自身属性的必然要求，因为林木种植、生长和成熟的周期较长，如果承包期过短，则将使承包经营权人难以对林木进行有效的经济利用，也难以鼓励林地承包经营权人对林地进行可持续的利用。其次，林地承包经营权可以继承。现行法律明确规定林地承包经营权可以继承，这主要是基于林业生产经营具有周期长、投入大、收益慢、风险大等特点，如果不允许林地承包经营权继承，则可能导致承包经营权人没有营林积极性，从而采取短期经营行为而不是可持续发展经营模式。

林地承包经营权的性质，学理上一度存在争议，主要有“债权说”[2]“物权说”[3]“债权兼物权说”[4]等不同观点，2007年颁布的《物权法》将林地承包经营权规定在第3编“用益物权”第11章“土地承包经营权”中，明确了林地承包经营权的用益物权性质，即采纳了物权说。《物权法》第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”。该条是对用益物权行使必须遵守保护环境原则的确定。而林地承包经营权属于用益物权，当然也必须遵守保护环境原则。林地承包经营权人承包林地以后，应当注重保护资源，合理开发和利用资源并保护环境；林地承包经营权人对其承包经营的林地应当合理利用，不得进行掠夺式的开发和经营；同时林地承包经营权人还有义务保护所承包林地的生态环境，即使是个人种植的林木，也不能滥砍滥伐[5]。因此，保护环境不仅是行使林地承包经营权的原则，还是林地承包经营权人承担的重要义务之一。

当前，环境保护问题已经成为全国乃至全世界都高度关注的问题，生态环境质量已成为衡量一个地区发展程度高低的重要指标之一，而土地承包经营权中的林地承包经营权与环境保护的关系尤为密切。耕地的保护更多是基于对农民基本收入来源以及国家粮食安全的考虑，现行的法律如《物权法》《土地管理法》以及《农村土地承包法》等法律多以耕地为范本设计农村土地产权制度，但是林地与耕地的性质是不同的，林地具有商品性质，林木的生长周期较长，林业具有的经济和生态双重价值[6]。在新一轮的集体林权制度改革下，农民通过家庭承包方式获得林地承包经营权，但农民基于利益最大化的考虑，只追求经济价值而忽略生态效益的做法非常普遍。

2　林地承包经营权行使过程中对森林生态环境的影响

2.1发包主体生态环境保护职能未能落实我国《农村土地承包法》第12条和《物权法》第60条均对集体所有的土地的行使有所规定，即属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内2个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。据此，法律上确认的林地承包合同中的发包方为农村集体经济组织。而农村集体经济组织一直是一个模糊的概念，缺乏明确的定义和范围，虽然根据法律规定，农村集体经济组织应当作为林地承包经营合同中发包方的首选，但因其组织结构不完整、缺乏实际监管能力，在实践中多由村委会或村民小组进行发包。而村民小组又是一个临时性的组织，根据《农村土地承包法》第19条规定，作为发包方的村民小组是由本集体经济组织成员的村民会议选举产生的，虽然其是法律规定的林地承包合同的发包方，但实际行使其权利的却是作为基层群众自治性组织的村民委员会。2003年新一轮集体林权改革至今，南方集体林区已基本完成了明晰产权的任务，因此在林地发包与承包过程中扮演重要角色的村民委员会如今更多的是处于监督管理的地位。《村民委员会组织法》第5条第3款规定：“村民委员会依照法律规定管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。虽然法律同时赋予村委会经营集体财产和保护生态环境的职能，但当前林地集中的山区多为贫困地区，加之我国农村依旧处在熟人社会里，这种名义上的生态保护职能形同虚设。由于面临改善村民生活水平的巨大压力，在经济利益与生态效益的抉择上，村委会为了短期的经济效益而牺牲环境效益的例子不胜枚举，但是这种牺牲对环境的影响通常是不可逆的，欲使其恢复，须付出巨大的代价。

2.2承包方的生产经营自主权和收益权受阻根据《农村土地承包法》第16条的规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品的权利，在承包地被依法征收、征用、占用时有权获得相应补偿的权利。新一轮的集体林权制度改革明晰了产权，分山分林到户，一定程度上提高了林农的营林积极性，但是也不可避免地带来了林地小规模经营和细碎化等问题。为了解决这些问题，政府便提出了规模经营的要求，于是，村委会主导下的“反租倒包”规模经营的模式应运而生。“反租倒包”原本是一种有利于解决林地小规模经营和细碎化问题的林地流转形式，但是在实践过程中，一些地方政府和村委会为了追求政绩和经济效益，违背林农的意愿，强行“反租倒包”，将林农手中的林地通过租赁方式收回，然后再发包或转租给营林大户，这种行为严重侵害了林农的自主经营权，更有甚者，村委会通过租赁方式将林地承包经营权收回后，改变林地的林业用途，使林业生态环境遭到破坏。虽然我国《农村土地承包法》第54条第4项明令禁止“假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权流转”的行为，但是由于缺乏相应的惩罚机制，加之受利益的诱导，“反租倒包”这种变相强制流转的行为依旧时有发生。

林地承包经营权人通过林地实现收益的方式主要有2种：一是将林地作为生产资料自行经营。虽然理论上提倡的经营方式多种多样，但实际上在南方集体林区主要还是通过生产并销售原木获得经营收益。二是通过转包、出租、互换、转让、入股等流转方式，将林地承包经营权部分或者全部流转给其他林业经营者，以获得流转收益。为了保护森林生态系统的良好运行，法律对林地承包经营权人采取诸多限制，典型的是实施林木采伐限额制。但从实践情况来看，采伐指标往往集中于营林大户手中，小规模经营的林户难以获得采伐指标，因此以家庭承包为主的林户采取自营方式，短期内难以获得营林收益。此种情况下，有的林户选择铤而走险，不顾国家法律法规的限制，私下采伐林木；有的林户选择外出务工，将承包的林地撂荒。这一方面造成了林业资源的浪费，另一方面使预防森林火灾和防治病虫害等方面的政策无法落到实处，不仅不利于林业的发展，也不利于生态环境的保护。通过林地承包经营权流转获得的流转利益多为一次性收益，相关法律法规要求林地流转必须在林业交易中心进行，即场内流转，此种流转方式虽有利于保护林地交易安全，也利于林地流转的监管，但是场内交易不仅增加了流转成本，也增加了流转的难度，林农由于缺乏对市场价格的把握以及对林业未来发展前景的预期，多数情况下以低于市场价格交易或者私下交易，同样对森林监管埋下了隐患，不利于林业的可持续发展。

2.3林地承包经营权流转实践中凸现的环境保护问题林地承包经营权在事实上系基于土地而设立的用益物权，所谓用益物权，是指“用益物权是直接支配他人之物而利用其使用价值的定限物权”[7]，土地用益物权则是为了发挥土地资源的效益而直接利用土地资源的权利，因此其与自然资源的保护和有效利用有着密切的联系，现代物权法在制度设计上也越来越注重生态环境的保护。为了避免“公地悲剧”现象的出现，以有效解决稀缺自然资源利用与生态环境保护之间的矛盾，就必须对自然资源使用者的权利加以限制和平衡，就林地承包经营权而言，根据《农村土地承包法》第37条、第41条的规定，林地承包经营权的转让方必须具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，而受让方必须是其他从事林业生产经营的林户，且转让必须经过发包方的同意。这种对于林地承包经营权自由流转的限制是有必要的，因为林地作为一种重要的自然资源，对于农民来说是一种基础的物质生产资料，具有极大的社会保障意义。但是这些规定存在许多问题：如何判断转让方具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，受让方是否只能限定在本集体经济组织内的林户，发包方的同意权具体如何行使，什么情况下发包方可以行使否认权，等等。最重要的是，这些限定的出发点都是基于农村经济建设以及保障农民生存权的需要，而忽略了对生态环境的保护，没有设置因生态保护原因而限制转让的条件。在这方面，法律规定显得过于粗糙，实践中对环境的保护更没有引起足够重视。此外，林地承包经营权的继承将不可避免的导致林地小规模和细碎化经营，林地将会被进一步细分，甚至被非集体经济组织成员或者没有林业经营能力的人继承，这不仅有碍林业的规模经营，也不利于对森林生态环境的保护和监管。

3　林地承包经营权与森林环境保护协调发展的法律应对

为了落实保护生态环境，实现可持续发展的基本国策，有必要进一步调动林农的营林积极性，不断提高资源的利用效率，达到资源利用与环境保护的协调发展。一方面不能片面强调生态环境的保护而忽视林地承包经营权人经营收益的实现，因为在没有收益的基础上谈环境保护是不现实的；另一方面也不能片面强调林地承包经营权人经济效益的实现而无视生态环境的保护，以破坏生态环境为代价获取经济利益只是短期利益的实现，最终导致恶性循环，有关法律应拒绝这种林地资源利用的非可持续发展模式。

3.1完善发包主体的森林环境保护职责如前所述，虽然我国相关法律规定林地承包经营权的发包主体为农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，但实践中行使林地发包权的是村民委员会。法律应如实反映此种实践状况，明确将林地承包经营权的发包人规定为村民委员会，以避免在对林地承包经营权的发包和监管中相互争夺、相互推诿的情况出现。

在明确发包主体的基础上，法律可进一步规定发包主体的森林环境保护职能及其相关责任，避免其滥用发包权和监管权。森林生态保护不仅是林业相关部门的职责，作为林地承包合同中的发包方，林业相关部门掌握了集体林地的发包权，同时与林地承包人又有密切联系，赋予其森林生态保护职能是比较合理的，相应的法律责任的设计必不可少。若林地发包人滥用林地发包权，给林地承包经营权人造成相应损失的，应当承担民事赔偿；若由于缺乏监管造成重大的破坏森林事件，在对承包人予以处罚的同时，必须对发包人因其监管失职而予以相应的行政处罚，构成刑事犯罪的也应依法追究刑事责任。只有在权责明确的情况下，才能真正落实发包方的森林环境保护职能，从而有利于林地资源的可持续利用和森林生态环境的良好运行。

3.2从程序上确保承包方的生产经营自主权，从实质上落实其收益权实践中，发包方对承包经营权人的生产经营强加干涉，导致林地承包经营权人的生产经营自主权得不到保障的情况时有发生，其本质原因在于林地承包经营权的让渡程序不健全。因此，要欲保护承包方的生产经营自主权，就必须通过法律规范林地承包经营权的流转程序。首先，在林地承包经营权流转过程中要严格遵循“公平、自愿、有偿”原则，规定相应的法律责任，以规范发包方假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权流转的行为。其次，建立健全发包人的发包程序以及承包信息公开制度，从而明确发包人在发包过程中的权限范围，通过公开承包信息，也有利于加强公众监督。最后，增加规定承包人在面临发包人恶意侵权时的救济程序，包括行政救济程序和司法救济程序，同时明确规定救济的途径和救济程序的具体运行环节，以利于承包人依法维护自己的正当权益。

林地经济效益的受益方是林地承包经营权人，而林地生态效益的受益方是包括承包人在内的社会大众，甚至关涉全人类利益。但是作为林地承包经营人来说，可能更关心与自身利益最密切的林地经济效益，如果法律要求林地承包人不考虑其经济效益，而仅考虑林地生态效益，将严重挫伤承包人的营林积极性。这就是法律在强人所难了，只有在维护了林地承包人的收益权的情况下，森林环境保护问题才可以得到有效解决。对此，一是要加强农村社会保障制度建设，农民没有了后顾之忧才能放开手经营，也才有可能更多的关注森林生态环境的保护问题。二是从制度上和政策上降低林地承包经营成本和流转成本，如简化流转手续，增加一条龙行政登记服务；加派技术人员指导林业经营，鼓励混交林的种植而不是成片速生丰产林；给超额完成种植任务的林农以生态补贴等等。三是按照公平原则分配采伐指标，加大监察力度，杜绝发放指标人员以权谋私，将采伐指标集中分配到营林大户手中；鼓励林业经营者使用择伐方式取代皆伐方式，加强森林防火和病虫害防治知识宣讲。以上措施也可有效促使林地承包人树立林地经营的可持续发展理念，从而合理利用林地资源，同时提高其保护森林环境的积极性，以达到林地承包经营与森林环境保护的协调发展。

3.3规范林地承包经营权的流转条件随着市场经济的日益发展，林地承包经营权的流转日益普遍，在此种情况下，明晰林地承包经营权流转过程中的限制条件，以便更好地对林地承包经营权流转进行监管，显得尤为迫切和重要。首先，关于如何判断转让方是否具有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，现有的法律没有给出明确的判断标准，符合以下条件之一时，承包方有权转让林地承包经营权：①迁入外地生活或者从事生产经营；②转向其他行业；③不再具有劳动能力或不能直接从事生产劳动[8]。其次，关于受让方是否只限于本集体经济组织成员这一问题，持肯定说的学者认为，林地承包经营权的本质是集体的土地承包给集体成员经营，因此受让方只能是本集体经济组织成员。该研究认为应采否定说，因为本集体经济组织成员内部过于狭隘，不利于资源的优化配置，不利于实现转让方收益的最大化，因此受让方的范围应包括所有从事农业生产经营的农户、林业企业及其他组织[9]。再次，关于发包方的同意权问题，笔者认为应将其限制在形式审查限度内较为合适，即只有法定的拒绝理由存在时，发包方才可以在林地承包经营权转让过程中行使拒绝权。具体理由包括：①违反平等协商、自愿、有偿原则强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；②改变土地所有权的性质和土地的农业用途；③流转的期限超过承包期的剩余期限；④受让方不具有农业经营能力；⑤侵害了集体经济组织成员的优先权；⑥发包方无稳定的非农职业也无稳定的收入来源的。最后，关于林地承包经营权继承制度的完善，为了使林地不被进一步细分，在继承林地承包经营权时不得将一个承包经营权分割为若干个，当有多个继承人时，可协商由一人继续承包经营，而对其他继承者予以一定的经济补偿，或者是由多个继承人等同承包经营，从而降低林地被分割的机率，维护林地的法律效益和生态效益。

4　结语

林地的生态价值在当下中国的集体林权改革中具有重要的地位。因此，从环境保护的角度对我国林地承包经营权相关法律问题进行分析和解读，通过完善发包主体的森林生态环境保护职责，从程序上保障承包方的经营自主权，从实质上落实其收益权，加强监管并不断规范林地承包经营权的流转条件，才能使林地经济效益和生态效益达到双赢的状态。然而，在林地承包经营权行使过程中，各方行为及各种流转方式都可能对林地资源的合理利用及森林环境的保护产生影响，如何在这个过程中协调各方利益，使林地承包经营权与森林环境保护协调发展依然任重而道远。

[1] 叶知年，林怡仙.论我国林权流转制度之完善[J].西南科技大学学报(哲学社会科学版)，2010，27(1)：7-11.

[2] 梁慧星，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2003：10-11.

[3] 刘宏明.浅析林地承包经营权的性质[J].国土绿化，2006(10)：21.

[4] 王利明.物权法专题研究：下[M].长春.吉林人民出版社，2002：927.

[5] 王利明.物权法研究：下[M].北京：中国人民大学出版社，2007：42-75.

[6] 张红霄.我国集体林权制度改革的法律解析[J].林业经济，2008(9)：18-22.

[7] 房绍坤.用益物权基本问题研究[M].北京：北京大学出版社，2006：4.

[8] 胡玉浪.论林地承包经营权转让的条件[J].中国农学通报，2010，26(20)：452-455.

[9] 杨萍.福建省集体林林权流转方式探讨[J].中国林业经济，2008(5)：32-35.

Effects of Forest Land Contract Management Right and Environmental Protection and Its Legal Countermeasures

XU Jia

(Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134)

From the aspect of existing law in China, the relationship between forest land contract management right and environmental protection was analyzed. Effects of contractor and contracting party behaviors on forest ecological environment were discussed during the exercise of forest land contract management right. Countermeasures were put forward for the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection. The environmental protection responsibility of contractor should be implemented in forest land contract management right. The autonomy in management and the right to earnings of contracting party should be ensured essentially. Circulation conditions of forest land contract management right should be regulated, so as to ensure the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection.

Forest land contract management right; Contracting party; Contractor; Transfer limit; Environmental protection

土地承包经营权“承包地调整”法律问题研究[CLS(2011)D29]。

徐佳(1993-)，女，湖南永州人，硕士研究生，研究方向：土地承包经营权流转。

2016-06-10

F 301

A

0517-6611(2016)23-187-04