城市违章建筑整改制度化法制化探析——以哈尔滨市为例的研究

曾燕南

（哈尔滨市社会科学院经济研究所，黑龙江哈尔滨150000）

城市违章建筑整改制度化法制化探析
——以哈尔滨市为例的研究

曾燕南

（哈尔滨市社会科学院经济研究所，黑龙江哈尔滨150000）

违章建筑是城市化发展的必然结果，然而其对城市发展极为不利，特别是在国际化现代化背景下，违章建筑已危害到城市健康和百姓利益。违章建筑由来已久，已成为全国各城市的顽疾，在经济发展过程中由于社会治理不到位，导致违章建筑大量滋生，因此在集中治理的前提下，应该加强制度化、法制化建设，明确政府各职能部门的责权范围，提高各级政府对违章建筑整改的能力，保持违章建筑整改的持续性，方可达到治理效果。

城市违章建筑；制度化；法制化

改革开放以后，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城市建设水平大幅提高。城市化需要旧城改造、城市扩容，由此产生的违章建筑成为当今社会的普遍现象。违章建筑的产生有其必然性，并且在今后很长的一段时间内都将大量存在。然而，违章建筑对城市发展和居民生活都带来了不良影响，违章建筑的处理问题日益成为城乡建设的热点话题。

一、违章建筑的概念界定及存在的危害

很多人认为，违章建筑就是指在城乡规划区内进行建造行为，依法应当事先取得规划管理部门或土地管理部门批准，但是事实上并未取得批准，或者未按照批准内容建造，由此形成的建筑物。从严格意义上讲，违章建筑是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》及涉及公路、水域、电力等有关规定的法律法规，动工建造的房屋及设施。主要体现在：未申请或申请未获得批准，并未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑物；临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑的建筑物；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物和擅自改变使用性质建成的建筑物；通过伪造相关材料向主管部门骗取许可证而建成的建筑物。［1］总之，违章建筑最主要的特征就是非法性，也正因此，违章建筑不会受到法律的保护。在我国，有很多法律法规对违章建筑做了相关规定，一直持坚决打击的态度，不承认违章建筑的所有权，规定违章建筑不能办理产权登记，违章建筑的买卖、租赁、抵押等行为无效，也不得继承、赠与等。

对于违章建筑种类的划分，不同的标准有不同的分类方式。在研究违章建筑权属和利用的问题上，对违章建筑最重要的分类就是把违章建筑分为“程序性违章建筑”和“实质性违章建筑”。［2］因为程序性违章建筑在处以罚款、完成整改、补办手续之后就可转为合法建筑，其权属和利用可以按照合法建筑进行处理，而对实质性违章建筑的权属和利用的处理则不然，本文研究的就是实质性违章建筑问题。

从全国范围来看，随着城市建设步伐加快，违章建筑迅速蔓延，特别是在城乡结合部、新城区以及旧城改造区域，违章搭建现象屡禁不止，严重影响了城市形象和发展，损害了大多数群众的利益。其社会危害性主要表现为：严重妨碍城乡建设顺利进行，影响城乡整体规划有效实施；扰乱城乡规划管理及社会经济的正常秩序；违章建筑由于没有经过质量安全监督，存在着巨大的建筑质量安全隐患，严重影响社会稳定［3］。我国的法律法规对违章建筑不予办理产权登记，不承认其所有权，就是要让建造人知道修建违章建筑没有任何好处，让人们自觉放弃修建违章建筑。然而在实际生活中，这样的做法根本没有作用，既不能减少违章建筑，也不能对现存的违章建筑进行有效管理，反而有时会带来负面影响。怎样才能有效解决这个一直困扰着社区居民、街道办事处、房产部门及城市执法部门的顽疾？违章建筑整改工作制度化、法制化是解决问题的重要手段。特别是对于一线城市来讲，要建设国际化、现代化大城市，巩固建设文明城市成果，要通过完善法律法规和有效执法才能实现。

二、违章建筑形成的背景分析——以哈尔滨市为例

改革开放30多年来，社会治理的步伐没有跟上经济的高速发展，导致我国各级城市中违章建筑大量滋生，它们是在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证规定建设的或者是采取欺骗等手段私建乱建的建筑物，由于历年的积累和屡禁不止，这些违章建筑已经成为城市发展中的顽疾。哈尔滨市自20世纪90年代就开始对违章建筑进行整改，但是，违章建筑屡拆屡建。最近几年，哈尔滨市成立了城市执法局、区城市执法大队，但是违章建筑在三、四类街区及老旧小区内仍随处可见，影响到了城市的市容市貌，严重损害城市环境，同时导致城市居民百姓生活不便并产生负面的心理影响。据调查，哈尔滨市某处居民楼有一个专供居民出行的大门洞，这个门洞正常供居民出行30年后，自2011年起就有人先在那里堆放杂物，然后又用破旧铁皮围起，看到没人管，就在这个门洞私建了永久性的仓库，只给行人留下一条连轮椅都推不出去的行人通道，致使小区消防通道不畅通，造成安全隐患。这个社区的居民多人多次将此问题反映到当地居委会、街道办事处、公安派出所、物业公司、房产部门、哈报、哈尔滨电视台、市长热线等处，但都得不到解决。后来又反映到区执法大队，区执法大队责成驻办事处的执法人员去下达整改通告，一年过去了，这个私建建筑依然存在，院里的居民意见很大。在调研此违章建筑的事例中，一些上了年纪的老人说：“百姓上访怎么就这么难，城市执法部门及各级政府办事力度不够、执法不到位、不能及时解决百姓的困难”。现在个别举报人已经不愿意再关心违章建筑的问题。该问题调研至此，也给区执法大队、市长热线打电话反映过老百姓上访的这个问题。但如何解决，至今没有反馈意见。因为这个违章建筑执法部门下达的整改通知都不起作用，这个小区的居民就相继效仿，在院里或在临街道边的房前屋后建起了多处违章建筑。因有一处违章建筑执法不到位，这些违章建筑就没人敢管，引起连锁反应。从这一典型的违章建筑事例中，反映出哈尔滨市基层职能部门人浮于事，办事效率低下，监管不到位，对哈尔滨市建设国际化、现代化大城市信心不足，对一些老旧小区或三、四类街区的违章建筑视而不见，有多人举报的违章建筑在整改执法时都存在执法效率低、力度不强等问题，致使百姓对一些城市执法人员的执法效力及能力失去信心。

究竟是什么原因使哈尔滨市的违章建筑屡拆屡建？目前，还存在的违章建筑是在什么情况下得到所谓“保护”的？是什么原因使区执法大队许可在供人出行的大门洞里建设违章建筑，给百姓出行及日常生活造成困难？是什么原因在哈尔滨市建设国际化、现代化大城市阶段，社区居委会、街道办事处、物业公司对百姓的举报推辞不管？这些突出的问题都需要相关部门进行深入的调查研究。

三、城市违章建筑的表现形式

一是“窗改门”现象较为普遍。由于市场经济兴起，人们盲目崇尚市场，各种经营活动不断增加，从而形成经营用房的负面扩张，凡是能利用的地方一概利用，将各类沿街房的底层改为商业铺面的热潮经久不衰，例如一楼一间民房的月房租1000元，“窗改门”后月租大幅度攀升至3000元。按惯例，“窗改门”后少不了修门脸、砌台阶、挂牌匾，有些门前还盖起了门斗，使整座楼房的立面设计及街道的规划遭到严重破坏。据哈尔滨市房屋安全鉴定有关专业人员介绍，随意扒窗改门的后果严重：破坏房屋的承重结构，将缩短整座建筑的使用寿命；属于地震设防的城市，“窗改门”大大削弱了建筑的抗震性；“窗改门”既不符合当前城市精细化管理的要求，更不符合城市长远规划的要求。

二是占道经营现象严重。因为“窗改门”后，原设计没有为这些“门市房”留出经营场所，致使一些利用“门市房”的经营者在人行道及车行道上作业。比如，在人行道上立小吃桌、摆放货物，在人行道及车行道上修理汽车、摩托车的现象在哈尔滨市三、四类街道上普遍存在，不但行人及车辆都得绕行，直接影响交通，而且把马路及新铺的整齐光洁又美观的人行步道板弄得油污污、脏兮兮，路边花坛及树根下面到处都是倒掉的修车用的废机油，给城市居民生活环境造成一定影响。

三是不合理私接阳台。一楼原建筑没有阳台，一楼住户利用“天时地利”在二楼阳台下顺茬下接，自造阳台，进行封闭，把人行道或庭院部分面积据为私人领地，用做家庭仓库，搭建的形式各异、颜色各异，有碍观瞻。

四是未经审批，空中搭棚。住在楼上的个别居民，想方设法再造空间，在临窗的地方利用三角铁塔建阳台，堆放物品。有的“阳台”颇具规模，不仅进行了封闭，而且比一般阳台还宽大，这种“阳台”严重影响了该建筑的整体美观，与整体建筑很不协调。据调查，这种空中楼阁都没有经过规划及房产管理部门的审批，一般都是自行施工，很难想象什么时候会出现问题，其后果不堪设想。还有部分居民在阳台外面搭棚是为了养鸽子，在本来整齐一致的阳台外突出一处或几处杂乱的棚户，很不雅观，且卫生状况差，影响社区的环境质量。

五是边拆边建的现象时有发生。哈尔滨市在对违章建筑整改工作中，拆除了占道设施及部分居民社区内不合理搭建的棚厦，就是要还街路本来面目，在居民社区内“拆棚建绿”，但因哈尔滨市城市违章建筑整改工作中，没有形成制度化、法制化，旧的违章建筑还未拆完，又在原地建起一批新的违章建筑，房产管理部门又无可奈何，这种现象必须尽快加以制止和规范。

四、违章建筑形成的原因

1.政策诱发。改革开放以来，随着城市个体私营经济的发展，社会对经营场地需求的骤增，而城市管理对此又没有足够的准备，致使违章建筑的现象不断涌现。

2.违章积累。由于种种因素的影响，违章建筑没有得到及时处理，积少成多，有的居民看到别人私搭乱建没被处理，继而效仿。例如，哈尔滨市城区一幢高层建筑一楼窗改门后，进行经营活动，并无人管理，致使一些相邻的经营商户纷纷效仿，几天之内就有多处经营商户搭建违章建筑，扩大经营面积。这种“示范作用”，促使违章建筑现象蔓延。

3.管理混乱。城市建设与管理的关键在于集中统一，如果各行其是则无法使城市建设与管理和谐统一。一栋楼房的建设是经过规划设计的，其使用功能及结构的设计都经过有关部门的审批，但有些楼房在进户不久就会出现改变使用功能及结构的现象，吞占人行道及居民庭院，有的还持有相关部门的批准手续，只要交钱就能办，这种交叉管理各行其事的现象造成了违章建筑无法根治的混乱局面。

五、违章建筑整改工作制度化法制化的对策建议

（一）提高各级政府对违章建筑整改的能力

建议成立专门的违章建筑整改办公室，也可以是临时机构，由市领导牵头，相关部门参加，摸清全市违章建筑的成因及情况，建立违章建筑档案，制定政策，统一指导违章建筑的整改。这个部门虽然对违章建筑没有强制执行权，但不能说明其不能依法强制执法，对于违章建筑应发现一处、查处一处，否则就会促使违章建筑蔓延。要充分发挥社区居委会、街道办事处、物业公司的作用，这几个部门在违章建筑的萌生阶段就应进行有效管理，绝不可以推脱责任，形成全社会广泛参与违章建筑整改的意识。

（二）加强法制建设，提高执法力

一是尽快完善违章建筑整改的法规体系。对违章建筑的整改，应在法律的约束下进行整改，对在城市违章建筑整改工作中遇到法规空缺及有些法规已不适应的部分，要抓紧立法和修订，尽快形成违章建筑整改的法规框架，在有法可依的情况下，实行综合执法和专业执法的有机结合。

二是理顺违章建筑整改的法规制度。按照城市建设要求，理顺有关职能部门的关系［4］，要把城市建设与违章建筑整改有机地结合起来，从城市设计、施工建设到日常管理，全部由一个职能部门负责协调，强化其权威性，杜绝政出多门、相互推诿的状况。形成市、区、街道三级违章建筑整改的管理网络，遇到问题，实行统一受理，分级处理。

三是增强对违章建筑的执法能力。对于发现的违章建筑应采取果断措施，依法强制拆除，发现一处拆除一处，不能留死角，不能拆一半留一半，要执法到位，拆除后还要去检查是否还有重建的可能，并恢复其原规划的使用功能，对于拆完后过段时间又重建的违章建筑要加重处罚，追究违建者及执法者的双重责任，并接受百姓的监督检查。

（三）加大对“窗改门”进行经营活动的重点整治

“窗改门”是违章建筑的主要特征之一，加大对“窗改门”进行经营活动的经营者严加管理有重要意义。在管理过程中，应首先征得房产局、城建、环卫、市政、市场等部门的同意，对所开“门市房”及以后的经营活动应不影响房屋的使用寿命、房屋结构安全、市容、环境、绿化、交通等，对达不到这些要求的“窗改门”的经营者应一律取缔，并限期恢复原状。

要对现有的“门市房”进行统一规划。所修“门脸”要尽量做到美观，与周围环境相协调，台阶的长度及宽度要有所限制，不能无限度地占用人行道。对违章建筑整改中拆除占道设施后遗留下来的房基及台阶要限期进行整改，达到全面治理违章建筑的要求。

（四）保持违章建筑整改的持续性

坚持处罚和教育相结合的原则，各级管理部门要经常性地做好检查工作。对于摸清的违章建筑要进行合理的划分，对于房产部门、社区居委会、街道办事处、物业公司能够整改的违章建筑就先行整改，这些部门整改不了的就要通知城市执法部门来整改，这两个层次对违章建筑的整改要相互配合，各部门都要敢于担当责任，重大的违章建筑整改也可以走法律程序，使对违章建筑的整改具有可持续性。通过集中整治，标本兼治，实现市区违章搭建基本拆除，建立健全查处违章搭建的长效机制。

对违章建筑的处置是城市化发展的必然结果，建筑物、构筑物和设施都关系着人们的生产生活且往往涉及到广泛的群体利益，对违章建筑进行处置不仅关系到公民的权利，也关系到个人利益与公共利益的平衡问题。违章建筑由来已久，目前仍属顽疾，并且有新增的可能，要想达到长效治理的目的，全社会要形成遵守城市规范要求的共识，杜绝违章建筑。因此，把违章建筑整改的宣传纳入市民公德教育体系，开展形式多样、面向社会、面向公众的对违章建筑整改宣传教育活动，提高市民素质。通过执法检查，整章建制、严管严罚，进行广泛的宣传教育，以此来提高公众参与对违章建筑整改的意识，使违章建筑整改的宣传趋向社会化、制度化、法制化，共同为城市的国际化、现代化建设做出努力。

［1］叶青.违章建筑的否定与肯定［D］.重庆：西南政法大学，2008.

［2］李梦琳.违章建筑处置的行政法规制［J］.法制与社会，2014（11）：249-250.

［3］熊子虚.拆违控违有法可依 整治市区违章搭建［N］.内江日报，2016-01-04（002）.

［4］顾敏芳.违章建筑治理研究［D］.咸阳：西北农林科技大学，2013.

［责任编辑：何丽娟 吴易泽］

Research on the Institutionalization and Legalization of the Rectification of Illegal Construction in Cities——A Case Study of Harbin

ZENG Yan-nan
（Economic Research Institute，Harbin Academy of Social Sciences，Harbin，Heilongjiang，150010）

Illegal construction is the inevitable result of the development of urbanization，but it is extremely unfavorable for the city development.Illegal construction has endangered the health of the city and the interests of the people，especially in the context of internationalmodernization.Illegal construction has become the illness of cities for a long time.In the process of economic development，illegal construction prevails in cities，due to the lack of social governance.Therefore，apart from centralized management，the construction of institutionalization and legalization should be strengthened，and the responsibilities of various departments of the government should be specified，so as to improve the abilities of governments at all levels to rectify illegal construction，maintain the continuity of the rectification of illegal construction，and achieve the effect of governance.

illegal construction；institutionalization；legalization

DF3

A

1009-5446（2016）03-0078-04

2016-06-07

曾燕南（1960-），男，广东兴宁人，哈尔滨市社会科学院经济研究所所长、研究员，主要从事城市经济、区域经济研究。