我国政府公共危机管理问题研究——以天津塘沽爆炸事件为例

刘郁涵，王建文*，鲍 勇

(1.安徽大学社会与政治学院，安徽合肥 230601；2.安徽省农业科学院农业经济与信息研究所，安徽合肥 230031)

我国政府公共危机管理问题研究
——以天津塘沽爆炸事件为例

刘郁涵1，王建文1*，鲍 勇2*

(1.安徽大学社会与政治学院，安徽合肥 230601；2.安徽省农业科学院农业经济与信息研究所，安徽合肥 230031)

通过对天津塘沽爆炸事故的案例解析，分析了我国政府危机管理的成效及存在的问题，从政府公共危机管理的主要内容和体制机制建设等方面提出了完善我国公共危机管理的相关对策建议。

政府；公共危机管理；对策；天津塘沽爆炸事件

20世纪90 代以来，随着世界格局的变化和全球化形势的演进，国际局部战争危机、政治危机、金融危机、社会危机有所增多。公共危机事件给国家经济社会发展带来不稳定因素，增加了社会管理难度和应急处置要求。做好危机的监测、预警、处置，建立完善的危机应对机制，保障国家安定和民生进步，实现公共危机的有效管控，日益成为加强政府管理体制和能力建设的一项重要内容。进入21世纪，处于转型期的我国社会面临复杂多变的外部形势，加之自然灾害、环境问题、交通运输、安全生产、社会管理等方面突发事件增多，也进入危机多发期，需要进一步提高对政府危机管理重要性的认识。

公共危机是指在政府管理国家事务中，突发的对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。公共危机管理，是指政府针对公共危机事件的处置，应对解决对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的管理行为，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调、处置的过程[1]。政府通过提高危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力、处置能力与控制能力、危机发生后的救治能力、评估完善能力，及时全面有效地处理危机，维护社会和谐稳定，保障国家社会机制有序运行[2]。

随着全球化、信息化、科技化进程的加快，公共危机的发生愈加频繁。国家是否具备现代意义上的危机管理能力，关系到国家安全和社会稳定[3]。近年来，我国公共危机事件也呈现多发趋势，雪灾、地震、疫情、公共安全等公共危机事件考验着政府处理危机的能力，进一步加强研究，细化对策，完善措施，强化公共危机管理极具现实意义[4-5]。笔者以2015年发生的天津塘沽爆炸事件为例，分析了事故中我国政府危机管理的成效及存在的问题，并从树立危机意识、加强体制机制建设等方面提出了完善政府危机管理的对策建议。

1 天津塘沽爆炸事故中政府公共危机管理相关情况

2015年8月12日晚，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，事故造成一系列重大损失，给当地和区域生产生活带来严重影响，引起社会广泛关注。应急救援迅即展开，经过10 d左右的多方努力、协同配合、综合施策，事故得到有效控制和处置，稳定住了区域内的正常生产生活，相关善后工作也得到有序启动和展开。这是一起由天津瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故引起的突发公共危机事件，事后被认定为特别重大生产安全责任事故。

事故发生后，中央和地方政府极其重视，迅速启动应急处置，部署安排抢险救援，搜救被困人员，有序进行现场清理，加强环境监测，彻查事故原因，严肃进行追责，防范各类安全生产风险，落实安全生产责任，及时向社会发布信息。同时，督促各地落实责任，排查陷患，加强安全生产检查。根据中央指示精神和工作部署要求，各级领导多次赶赴现场指导救援处置工作，相关部门迅速启动应急管理措施，及时成立工作组、调查组，全面启动事故处理工作。全力救治伤员，清运事故核心区域现场，安置受灾小区群众，排查企业布局和安全生产状况，制定详细方案安排群众受损房屋善后处置等问题。截至8月24日，天津港主航道恢复通航正常，事故得到及时妥善处置。

2 天津塘沽爆炸事故处理中政府危机管理的成效与问题

天津塘沽爆炸事件处理中，由于政府高度重视和各方积极努力，事发地相关处置和后续工作迅速有序展开，加之成功借鉴国际国内突发重大事故处置经验教训，事故损失尽最大可能降低，社会秩序得到迅速恢复，受到一致肯定。此次爆炸事故处置取得的成效明显，突出体现在：部署有力，施策精准，措施到位，救援协调援助能力突出，援助机制启动迅速；信息公开透明，准确高效，发布及时全面；事件产生的负面影响被及时评估和防范；善后处理阶段对各方面情况充分考量，多项措施及时跟进，伤员救治、居民安置、事故赔偿、环境治理科学有效；责任追究严格落实，迅速部署安全生产检查督查，举一反三，深刻吸取经验教训，全面防范安全生产责任事故，并从体制机制等方面综合治理、强化监督，严格责任。但在取得成效的同时，事故的发生和处置也反映出一些方面存在不足。

2.1 意识观念缺位尚需补足 我国政府管理体系在完善和发展中，突发公共事件和灾害预防及应对意识不足，公共危机教育起步较晚，在长期计划体制下，社会公众对突发危机存在侥幸心理，公众危机意识趋于淡薄，缺乏防范自救互助经验常识，社会体系应对公共危机的意识和能力不足，有待从认识上强化危机防范。政府在公共危机管理经验积累方面不够成熟和完善，在行为构建意识观念方面存在差距，面对公共危机的一些失当和不足也反映出政府危机管理观念意识需要加强。

2.2 体制机制缺陷

2.2.1 缺乏强力救援协调联动。完善的公共危机管理体制应保证组织结构的科学规范、行为措施的高效有序、体制机制的快速精准、职责义务的明确规范；离不开管理机构、决策机构、执行机构、处置机构、社会组织等的有效联动，以保证机制健全、职责明确、分工高效、协作有力、处置科学，防止互相推诿、等待、浪费时间等现象。在“8·12天津塘沽爆炸”事故中，政府在此方面的表现有很大进步，事故处置总指挥部将之前松散的、联系较弱的各部门有效分配整合组成几个救援部门，但在内部分工协作配合等方面的整体联动效力上仍可做出更多优化，使各方面机制协作更加准确到位。

2.2.2 救援装备和技术培训不足。造成这些缺陷的原因是现有救援机制仍不完善，同时由于服役期限制，消防员队伍建设和培养方面，专业装备、应急能力和技术经验尚待提高。一些发达国家，如美国对危化事故处理的个人防护标准，包含全覆盖连体防护服、手套、抗化学品的鞋靴鞋套、护目镜和硬质帽子等，且这种防护水准仅被用于未发现与化学品接触的风险性情况。天津塘沽爆炸发生后，除军队防化部队以外，部分进入爆炸核心区的应急救援人员的防护水平有待提升。

2.2.3 公共危机预警和善后赔偿机制有待完善。此次事故中政府在危机防范预警和事前监督方面有缺失：第一，对肇事企业瑞海国际的生产监管不力，未能及时排查发现该企业生产过程中存在的隐患；第二，对类似企业的选址监督存在严重漏洞，缺少全面的科学论证和风险意识。公共危机处理中民众关注的政府在善后赔偿做出的努力方面，赔偿信息公布、业主赔偿方案等也考验着公众对政府危机处理能力的信任和理解。

2.2.4 追踪回访机制的缺失。此次事故的责任追究做得比较成功，在短时间内对事故责任人及相关部门负责人员进行了调查处理，免除多位相关部门官员的职务，体现了法治在这次事故中的速度和力度，也体现了对死难者负责、对社会负责的态度。但赔偿方案发布后相关的追踪回访机制有待健全，信息时代的特点使重大事件受公众关注的时间越来越短，这对政府在追踪回访方面的工作提出了更高要求。2.3 法制保障仍需提升 对应公共危机管理的相关法律法规体系需加强，以利于各相关机构在危机状态下恪尽职守、依法依规、快速高效运行。这种用法律手段来处理危机的方法也是为世界各国共同认可并付诸实践的，如美国的《反恐怖主义法》《全国紧急状态法》，截至2005年日本指定的有关公共危机管理的法律法规也多达200多条。近年来，随着各类应急处置工作开展和经验的积累，我国政府各级部门制定了较为完善的应急管理办法，但各类各层级的预案体系需要保证在应急处置中的快速模块优化，法律规范和可操作性条例办法稍显滞后，完整的紧急状态规定、协同应对和公共应急管理执行不到位，仍缺乏公共危机管理的依法全面保障。

3 完善政府危机管理的对策建议

3.1 加强宣传教育，提高政府与公民的公共危机意识 加强宣传教育，开展社会公益活动，组织应急演练，大力提高公民危机防范意识和应对能力，加强应对危机的常识普及。危机发生时，及时公布群众关切的信息，发布科学的防范策略，提升公民自救互救和防范能力，集聚社会和公民力量，有序应对危机挑战，立足科学防范，有效降低危机带来的损失。政府也应当在一次次面对危机的过程中积累经验与教训，借鉴发达国家危机管理的方式方法，提高危机意识，走出相关误区。

在发达国家，公民的危机意识教育贯穿各个阶段，日本每个公民从幼儿园开始就要接受各种危机教育，例如地震危机教育以及大量频繁相关的演习活动。通过危机意识教育，不仅培训了公民在各类危机中的自救方法，而且无形中加强了公民的危机应对意识。

3.2 完善公共危机管理的体制机制建设

3.2.1 建立公共危机预警系统。政府进行危机管理的第一步便是预警工作，全面精准的信息使政府的危机预测更加准确，应对准备更加充分。政府在危机发生的紧急情境下，综合各种因素，充分考虑各种方案，运用权威，管理控制好危机预警信息的公共传播系统，第一时间通过政府公共关系手段把消息传播出去。譬如对地震余震和二次爆炸等类似事件的预警。快速决策技术支持则帮助政府选择最有利于问题解决的方案的行为，使政府在危机面前以最迅速的方式控制危机，树立迅速出击、专业精准的形象。

美国在公共危机预警方面除了有各类常设的应急管理机构负责，中央情报局、联邦调查局等组织也会发挥各自职权为公共危机预警出力，此外媒体也会发挥及时报道信息、提醒公众注意的责任，有效建立了一套包括专家咨询制度完善法律体系的公共危机管理指挥机制。

3.2.2 健全危机信息管理系统。构建完善的政府危机管理体制离不开快捷安全稳定的通讯信息系统，做好对危机事件的信息搜集、对危机信息准确度的衡量与考察、对社会公众的信息公布等。充分发挥微博、微信等媒体平台对危机预警和处置的作用。正如此次事故中微博起到了十分重要的作用，充当了寻找亲友的发布平台、粉碎谣言的阵地、组织志愿者的渠道等；电信渠道也迅速恢复通畅，为加快解决危机的负面影响起到了积极作用。所以，国家通信系统在满足平时最基本的通信要求外，还应加强公共危机中通信系统的建设与完善。

发达国家在信息管理系统方面最出色的就是可以做到联通各方，把政府的各个部门在危机管理中协调起来。比如日本的东京防灾中心，在危机面前，负责信息的收集处理和传递，进而对灾害进行评估审议，最后指挥联络与协调政府的各个部门，这使得政府在危机管理中可以有条不紊，高效省力，处变不惊。

3.2.3 提高救援专业化水平。建立一支专业过硬的应急救援队伍，强化队伍的专业技能培训，并进行定期模拟演练，加大对救援装备的投入，提高应急处理的能力和效率。扩大非专业救援队伍，扶持社会应急机构发展，组织动员社会各方力量参与，形成一定的社会救援力量储备。社会应急机构做好对志愿者的系统化、专业化培训，便于应对危机时人员的组织动员。另外政府要通过拨款、补贴等方式对救援队伍的装备进行及时的增添、更换与更新。对救援人员的生命安全负责，至少要先在物质上、装备上达到与国际接轨。

解决消防员管理问题，通过理顺人员编制关系管理，达到专业和高质量的素质要求，严格救援队伍的选拔、聘用、组织、培训、考核标准，有效根治救援队伍专业化水平不高的问题。

3.2.4 扶持社会应急机构发展，强调多方合作。具有破坏性的危机发生后，政府在处理危机时的一些缺陷会使公众有参与进来的意愿和想法，同时社会应急机构应变灵活、自主选择、及时协调等特点也弥补了政府在危机管理中的某些弊端。首先，政府需摆正对社会应急机构的态度，与其建立长期的合作模式；制定相关的政策法规，确定社会应急机构的合法地位。其次，社会应急机构自身应规范管理，提高救助能力，发挥专业优势，争取与政府高效合作。

发达国家已经有比较完善的危机管理社会应急机构系统。许多西方发达国家由于政府权力受到较多制衡，所以在此方面更多的倾向于与社会组织合作以应对危机。美国的社会应急机构就已经形成体系，从基层社区、社区救援组织到街区守护者以及相关的大量义工组织、志愿服务，构成了社会应急机构在危机应急面前的全方位网络，民众可以在很大程度上实行自救，甚至协助政府处理相关事务。

3.2.5 建立心理援助机制。危机恢复和重建除去物质上的损失外，还有受害人的心理和精神抚慰。政府要发挥职能，主动干预疏导受灾群众心理，进行有效的心理援助。应加强针对不同类型的公共危机心理卫生进行专项研究，进行短期心理援助的同时，建立长期连续性跟踪调查。建立健全公共危机心理卫生救援制度，以法律法规的形式与救灾计划相结合。媒体在心理引导过程中也要发挥积极作用，及时全面客观进行报道，让广大公众了解危机的真实情况，在公众心理引导中起到一种积极的心理暗示作用，让受众清楚了解事态正向着民心稳定、社会秩序良好运转的方向发展。

对比世界其他国家和地区的灾后心理援助机制，我国在此方面还存在一些不足。从2001年美国“9·11”事件可以看出美国在心理援助方面的经验能力。危机发生后，纽约卫生局立即启动紧急情况运作中心，并通过邮件和媒体向公众提供灾后精神方面障碍的专家咨询和护理服务；媒体方面也积极加强政策宣传，塑造政府在危机管理中的良好形象，稳定公众心理；政府部门和一些社会组织在危机发生很久后也仍然关注心理援助的持续跟进。

3.2.6 落实责任追究机制。建立行之有效的法律问责制度体系，对所有危机管理涉入部门明确管理职责和问责程序，以科学的问责奖惩机制促进公共危机管理目标措施的落实。同时，强化监督约束机制，促进媒体、社会组织、社会公众等对公共危机管理的有效参与监督。对部门、机构和人员的权责进行明确界定，此次事故处理中政府加大了对相关责任人员的问责，不仅控制了肇事企业的负责人，相关违纪官员也迅速被执纪查处，体现了在反腐的大背景下，政府对责任界定和问责较为关注，但是要想形成长效机制，必须进一步建立健全相关严密的责任追究机制，每次危机发生后快速启动一系列有效的程序、办法迅速确定事故责任人，用最快的速度给公众交代，警示教育相关部门和官员。

3.2.7 完善危机结束后的追踪回访和评估机制。完善追踪回访相关法律法规，建立起一套政府、媒体、公民合作监督的追踪回访机制。对危机处置进行科学评估，促进完善危机管理能力建设。对危机管理机构进行监督检查，深入走访调研，杜绝机构设置的不合理性和执行中的敷衍塞责行为，提高救助资源的使用效率，统筹推进事前预防、事中应对和事后修正，全面提高应急管理水平。

公共危机结束后必要的追踪回访机制是我国在危机面前一直缺乏并且常常被忽略的，不仅政府没有挑起这一块的重担，媒体在此方面似乎也不关切，往往过于看重新闻的时效性和看点，公益意识缺乏，人文关怀不足。因此建立起一套政府、媒体、公民共同努力、合作，互相监督的追踪回访机制至关重要，这不仅关系到受灾群众的恢复状况，对于政府树立威信也有很大影响。

3.3 健全公共危机管理的法律保障 从完善立法、严格执法、强化监督、责任落实、依法救济等环节入手，确保公共危机管理法律体系的健全。完善危机管理的权利救济机制，强化危机管理法律规范的执行力度，健全包括国家安全、经济规划、交通运输、福利保障、新闻舆论等领域的立法，制定完善突发事件应对的配套法规[6]。

3.4 促进国际交流与合作 学习借鉴国际公共危机管理的先进经验，从坚持立足国情出发，开展广泛的国际间合作，促进危机管理水平提升。面对公共危机，在动员国内资源的同时，寻求开展多方面的合作交流，争取国际间的理解支持，增强化解危机的能力，以有效应对和消除危机，提高政府的危机处理效能。

4 结语

我国正处于社会转型期，各类危机事件影响着社会安定与和谐发展。虽然我国已经形成一定的危机管理机制，但还不甚成熟，我国政府必须要从一次次的危机处理中汲取经验与教训，不断提升自身的危机管理能力，加强危机预警系统和信息传递处理系统建设，培养迅速高效的救援力量，建立与社会各方的联动机制，同时加快相关法律的制定与完善。公共危机事件的有效处理对于我国社会和谐稳定有着重要作用，科学高效的公共危机管理对保障公民权益、提升政府公信力、全面建成小康社会有着深远的现实意义。参考文献

[1] 王亚云.我国政府危机公关问题研究：以7.23 温州动车事件为例[D].昆明：云南财经大学，2012.

[2] 王静.我国政府危机管理中的协调联动机制研究：以“7.23温州动车追尾事故”为例[D].青岛：青岛大学，2014.

[3] 崔超.公共危机管理背景下我国政府形象塑造研究[D].济南：山东师范大学，2014.

[4] 董素洁.论突发性公共事件中的政府应急处理机制：以温州动车组事件为考察对象[J].新一代，2012(6)：212-213.

[5] 刘效姬.中国政府公共危机管理善后处理阶段问题研究：以“7．23”温州动车追尾事故为例[D].哈尔滨：黑龙江大学，2013.

[6] 王仁富.我国公共危机管理法制现状及完善[J].淮海工学院学报(社会科学版)，2006，4(2)：30-33.

Study on Public Crisis Management Problems of Chinese Government—A Case of Explosion Event in Tanggu of Tianjin

LIU Yu-han1，WANG Jian-wen1*，BAO Yong2*

(1.School of Social and Political Sciences，Anhui University，Hefei，Anhui 230601；2. Institute of Agricultural Economy and Information，Anhui Academy of Agricultural Sciences，Hefei，Anhui 230031)

Based on the case study of explosion event in Tanggu of Tianjin，the achievements and problems of crisis management of Chinese government were analyzed. The relevant countermeasures and suggestions of perfecting public crisis management of Chinese government were put forward from the main content and mechanism system construction of government public crisis management.

Government；Public crisis management；Countermeasure；Explosion event in Tanggu of Tianjin

安徽大学2016年大学生科研训练计划项目(KYXL2016089)。

刘郁涵(1996- )，女，安徽合肥人，本科生，专业：政治学与行政学。*通讯作者，王建文，副教授，博士，硕士生导师，从事政治学研究；鲍勇，副研究员，硕士，从事农业信息化、宏观农业研究。

2016-09-06

S-9

A

0517-6611(2016)35-0224-04