国家审计推进国家公共财政透明化研究——基于国家治理的视角

田园（1.东北财经大学会计学院，辽宁大连116000；2.安徽财经大学会计学院安徽蚌埠233041）



国家审计推进国家公共财政透明化研究
——基于国家治理的视角

田园1，2
（1.东北财经大学会计学院，辽宁大连116000；2.安徽财经大学会计学院安徽蚌埠233041）

摘要：通过分析国家审计、国家治理以及公共财政透明三者之间的关系，提出可以通过强化审计独立性，拓展财政审计领域，完善审计结果公告制度以及追踪问责制度等路径向公众提供完整、可靠的国家公共财政信息，推动公共财政透明，促进国家治理实现“善治”目标。

关键词：国家审计；国家治理；公共财政；透明度

国家公共财政透明化是保障公民知情权的重要内容，是实现国家善治的根本。当前我国公共财政透明化程度与国际规范还存在较大的差距。因此，国家审计作为公共权力监督机制如何有效推进国家公共财政透明化是我们当前亟须解决的焦点问题。

一、国家审计与国家治理之间的关系

现代审计理论认为，由于信息不对称可能会造成的逆向选择和道德风险，会要求独立于委托者和受托者的第三方监督和评价受托人的责任履行情况，因此审计的产生应是源于公共受托责任的存在。历史和实践证明，现代国家审计随着公共受托责任产生而产生，也随其发展而发展。

国家治理则是针对国家层次的治理行为。英国审计学者Sherer和Kent（1983）认为，国家也是基于公民与政府之间的一种特殊的委托受托关系，即公共受托责任关系而存在的。为了解决公民与政府之间的委托代理关系，就需要建立相应的治理结构和运用恰当的治理机制，即国家治理结构。刘家义（2011）把国家治理定义为通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。国家治理应是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定政治理念，围绕特定秩序，对公共事务进行的调控、引导和支配，是实现善治的一个动态过程。

通过以上分析，我们发现公共受托责任是国家审计与国家治理共同的理论基础。公共受托责任的本质在于其权力的公共性，这也决定了国家审计与国家治理职能定位的公共性。所不同的在于国家审计产生于公共受托责任，其实现模式在于解除公共受托责任；而国家治理的实现模式则在于全面履行公共受托责任。

二、公共财政透明化与国家治理之间的关系

财政透明度问题是透明度问题在公共领域的延伸，它是一个综合概念。信息不对称及与其相关的委托代理理论是财政透明度的理论基础，财政透明度的体现实质上是考察财政部门、预算支出单位以及政治家等从事财政活动的“代理人”如何履行公民作为委托者委托的公共受托责任的过程。财政透明度已不仅是财政问题，透明是国家善治的核心要素，透明政府才是一个易于治理的政府，这样公众才会清楚地了解到政府发生了什么以及为什么会发生。

当前的中国已经迈入了财政黄金期，2014年我国五级政府全部开支超过了23万亿元，政府汲取、分配和使用的公共资金已经很充裕。一个富裕的政府对于有效治理而言是一把双刃剑，充足的资源与资源的充分利用能力显然是两个截然不同的概念，因此，当前的财政治理模式对于富裕政府来说尤为敏感和重要。中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中承诺要把权力关进制度笼子，实际上财政制度是把公共权力关进制度笼子的最佳安排（王雍君，2014）。政治权力固然高于一切，但只有当政治权力与财政权力相联系时才能有真正意义，所以公共权力的核心在于财政权力。把权力关进制度的笼子，实质上就是把汲取、分配和使用财政资源的权力关进制度的笼子里。

财政治理改革要想步入正轨，必须有一组清晰界定的公共价值的引导。至少在公共财政领域，正当性和合理性构成了公共价值的两个核心要素：合理性包含的维度有政府职能的合理化和专业化，正当性包含的维度则主要有法定授权、受托责任、透明度与公众参与等，其中透明度居于非常重要的地位。只有公共财政透明度高，我们才能够审查法定授权机制是否合理，有无存在缺陷；只有公共财政透明度高，才能如实评价公共受托责任，对公共权力进行制约，实现阳光财政、廉洁政府；同样也只有公共财政透明度高，才能让公民拥有充分的知情权，实现公民对政府的有效监督，进而才可以能动地参与国家治理建设。由此可见，公共财政透明度的提高是财政治理的重要核心，是完善国家治理体系和提升国家治理能力的关键环节。

三、国家审计推进国家公共财政透明化的路径研究

（一）国家审计、国家治理及公共财政透明化三者之间的关系

如前所述，国家审计产生于公共受托责任，国家治理的实现模式在于全面履行公共受托责任，公共财政透明则是公共受托责任的必然要求。综上，我们可以发现国家审计、国家治理以及公共财政透明三者的理论基础是一致的。

财政透明是实现良好治理的基本条件，公共财政透明是国家善治的重要内容；国家审计内嵌于国家治理这一大系统中，是国家治理的“免疫系统”，是实现国家善治的关键要素之一。一方面，国家审计通过提高财政透明度，公正客观的评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标,帮助政府组织改善管理、实现公民赋予的责任,实现善治这一目标；另一方面，财政透明度的提高还有助于政府发现其在履行受托责任过程中存在的缺陷和问题，从而更好地履行公共受托责任，进一步发挥审计的作用，促进国家审计的发展和完善，增强其超然独立性、权威性，实现良性互动和循环，共同推动国家治理实现善治目标。

（二）我国公共财政透明度现状及存在问题

从全球范围来看，无论是发达国家还是国际性以及地方性组织，当前都对财政透明度倾注了极高的关注度，然而我国目前财政透明度程度与国际规范依然存在很大的差距，对照IMF专门为发展中国家和转轨国家制定的财政透明度最低标准及其实施要求，我国的很多项目都达不到相关标准和要求。

我国公共财政透明度存在的问题主要表现为：第一，忽视公众的信息需求。由于历史以及现实的一系列原因，政府对于公众的信息需要经常会用“有关方面”“其他支出”这一类模糊字眼一带而过，在很多重大问题的信息披露上往往避重就轻，而公开的政府信息常常又缺乏可靠性，这从国家审计署每年发布的审计报告掀起的“审计风暴”揪出的问题就可以发现。第二，我国当前制度层面的缺失。我国缺乏专门的法律保障使得财政透明化得以制度化和常态化。国家缺乏真正的政府会计，缺乏完善有效的政府财务报告制度。因此，我国的财政信息公开范围有限，公开内容粗糙，公开频率较弱，其真实性水平也较低，我国公共财政透明度水平亟须提高，我们亟须透明财政的到来。

（三）国家审计推进国家公共财政透明化路径分析

1.改革审计管理体制，强化审计独立性

国家审计要想充分发挥国家治理体系中“免疫系统”功能，应时刻保持其超然独立性，这样才能客观真实评价受托者的公共受托责任履行情况，提高公共财政透明度。目前我国最高国家审计机关是隶属于国务院的国家审计署，各级国家审计机构实行的是本级政府与上一级国家审计机构的双重管理体制。这种双重领导固然有其存在相对合理的一面，但是严重影响了国家审计的独立性，其实施的审计过程实质上变成了政府委托审计机关审计政府，因此无法客观评价与之平行的政府公共受托责任的履行情况，也无法实现真正的透明表达，故现行审计体制应进行相应改革。

我们可寻找在不改变现行体制大框架的前提下推动进一步财政公开透明的方法，使审计机构的审计工作在不受干扰的情况下有效客观地开展。建议实行垂直管理，由省级审计机构垂直管理到县级，省级审计机构层次还是由省级政府管理，但是地方审计机关的经费、人事安排以及业务则由审计署统一调配管理安排。由此来确保国家审计工作的独立和超然。

2.深化公共财政审计，拓展财政审计领域

公共财政是体现政府承担公共受托责任的具体载体，公共财政审计是国家审计的重要内容之一，也是促进公共受托责任切实履行，制衡公共权力的一项制度安排。我们应进一步深化公共财政审计，重点关注公共财政运行背后的公共权力及其掌握的公共资源，确保规范、安全、有效地使用财政资金。

首先，实施制度合规性审计。如前文所述，要把权力关进制度笼子最关键的即制度安排，而中国当前的“制度发展”比起经济发展来说是远远落后的，因此，我们应强调制度建设，实施制度合规性审计，从制度及其设计层面查找问题、分析问题，并提出相应完善意见和建议。其中，应尤为关注预算准备方面的制度合规性审计，审查预算决策，从源头上提高财政制度的法治水平与透明度，降低公共受托责任契约的不完整程度。

其次，进一步拓展“财政审计”大格局。在财政审计内容中，应树立“大财政”审计观念，实现审计内容由一般预算资金领域向政府性基金、转移支付资金、地方财政、国库管理、税收征管等方面扩展，真正打通各个子项目，形成一个整体，保持审计的完整性。

再次，深化经济责任审计和政府绩效审计。我们应深化经济责任审计，尽快建立客观统一的权威评价标准和评价指标体系，从而有利于进一步提高相关经济活动及人员的经济责任履行情况的透明度，减少权力滥用的空间，提高财政透明度。并应将财政审计领域拓展到政府绩效审计，审计内容由财政财务收支的真实合法，逐步扩展到审计政府活动的经济性、效率性和效果性，尽快构建绩效评价、监控和问责体系。

3.完善审计结果公告制度，提高公众知情权及参与权

政府和社会公众之间信息不对称的存在导致了公众对审计公告的需求。实行审计结果公告制度，有利于推动公共受托责任的履行，提高财政透明度，并能够加强与民众的交流与互动，同时也是督促被审计单位实施审计整改的主要手段。

近年来，随着我国审计公告的逐步公开，国家审计在反映财政资金安全以及揭示权力腐败等方面取得了一定的成效。然而，由于我国当前审计机关的双重领导机制、审计结果本身缺乏系统权威的制度，使得审计结果公告表现为“过滤”之后的选择性公开，导致了很多反映政府在履行公共受托责任方面存在问题的诸多信息被隐瞒，并没有得到公众的监督。

我们应进一步完善审计结果公告制度。首先，应对《审计法》《审计机关公布审计结果准则》等法律法规做出修改，要求审计机关必须向社会公众以及立法机关公开国家秘密以外的国家审计结果。其次，大力提高审计信息质量，完善审计结果公告质量控制制度。通过建立结果公告责任追究制度，确保公告内容的真实性和可靠性。再次，要注重信息反馈机制，鼓励社会公众与政府间的良性互动。要始终关注公众以及社会媒体对于政府公共预算、财政收支、政府绩效等审计结果信息的反馈情况，重视沟通，及时消除民众疑虑，真正提高公众的知情权与参与权。而公民知情权与参与权的提高，一方面是政府行政公开透明的体现，另一方面也会反过来促进国家治理实现善治目标。当然，值得一提的是，为了实现民众对审计结果公告结果的积极反馈，我们还应尝试推进相对大众化与通俗化的审计信息披露方式，增强其可理解性，唤起民众关注民生。

4.完善审计之后的问责机制，建立反腐倡廉制度体系

国家审计提高国家公共财政透明化的终极目标是希望建立一个民主、法治、透明和问责的政府。问责是国家审计发挥作用的关键环节，国家审计是国家治理问责机制的重要组成部分。一般而言，问责有三个步骤：第一，明确责任主体是谁；第二，审查其受托责任履行情况；第三，对未尽职责主体进行相应惩处。当前，国家审计在问责过程中主要执行前两个步骤，明确责任主体进而提供政府机关和相关官员是否尽责的信息，并不具备直接的处理和处罚权力，这是由我国现有的审计管理体制和法律框架所决定的。在我国，对政府机关真正拥有处理和处罚权力的机关主要是纪检、监察、司法等权力机关，国家审计只是在某些特定事项上取得处理处罚的授权。

当然，尽管国家审计拥有有限的处理处罚权力，但并不代表国家审计不能在问责机制中发挥更大的作用，当前的问责机制依然有着较大的改革和完善空间。

第一，应尽快制定专门适用于监督机构的问责法律法规，建立和健全对国家审计进行全面问责的法律规定。

第二，充分利用国家审计的信息权力，发挥其信息风险控制能力。问责的事由可以由之前的对严重违法乱纪问题问责，逐渐延伸到对在制度建设、预算执行、财政收支等重要领域乱作为、不作为、无作为、作为不力、决策失误、用人不当等难以量化定性的问题问责。不仅要对结果问责，且要对过程问责，杜绝低效率以及腐败的苗头。借此逐步实现财政透明、政府透明。

第三，建立完善与纪检、监察、司法等部门的协调配合机制，整合相关领域及资源，使得审计出来的问题能够得到依法查处。

四、结语

财政透明是政府公共受托责任的必然要求。当前我国公共财政透明度水平还有待进一步提

高。国家审计作为国家治理这一体系中的“免疫系统”，可以通过强化审计独立性，拓展财政审计领域，完善审计结果公告制度以及追踪问责制度，向公众提供完整、可靠的国家公共财政信息，进一步推动公共财政透明，深化改革，促进国家治理实现“善治”目标。

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（责任编辑：王念选）

The Mechanism of State Audit accelerating Public Financial Transparency
——Based on the vision of National Governance

TIAN Yuan
(1.School of Accountancy，Dongbei University of Finance & Economics, Dalian 116000,China; 2. School of Accountancy，Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233030,China)

Abstract:In this paper, the authors analyze the relationship among state audit, national governance and public financial transparency, and then explore the means of enhancing audit independence, expanding financial audit areas, improving the audit results' announcement institution and pursuing the implementation of the accountabili⁃ty system, by which we can provide both complete and reliable public finance information and help to advance and build up good governance.

Key words:state audit；national governance; public finance; transparency

作者简介:田园（1977-），女，安徽滁州人，安徽财经大学会计学院硕士生导师，副教授，东北财经大学会计学博士生，研究方向：会计、审计理论与方法。

收稿日期：2015-03-13

中图分类号：F810.2

文献标志码：A

文章编号：1673-2928（2016）01-0024-04