论《宪法》中的自然资源国家所有权

韩尚明

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

论《宪法》中的自然资源国家所有权

韩尚明

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

《宪法》第9条规定的自然资源国家所有权既不能解读为私人的所有权，也不能被解读为国家的财产性权利，加之《民法》《物权法》等私法并不能完全揭示其特殊性，因此《宪法》中的自然资源国家所有权有了存在的基础和必要。自然资源国家所有权是国家对自然资源的主权宣示，重在资格而非权利，在性质上属于公权。“全民所有”突出了自然资源国家所有权的公共属性，由此引出国家在自然资源领域的管理和保护职能。自然资源国家所有权的法律制度构建应当区分产权制度和监管制度，区分自然性自然资源和人为性自然资源，在此基础上严格界定公权的存在界限和介入领域，以保证国家自然资源管理和保护义务得以履行。

《宪法》；自然资源；国家所有权；公权；制度构建

在我国的法律体系中，有关自然资源的法律规范自上而下形成了一个完整的体系。上层是作为基本法、公法的《宪法》规范，中层是作为部门法、私法的《民法》和《物权法》规范，而下层则是作为管理法、特别法的《土地管理法》《矿产资源法》等各单行法。此三个层次的法律规范侧重点各不相同，《宪法》层次主要是基于主权赋予资格，《民法》和《物权法》层次则是侧重权利运作，单行法的重点则在于管控。这导致在《宪法》和单行法层面，涉及到公权力的运作，而在《民法》和《物权法》层面，则主要是私权利的保护。但又因为上述各层次法律所围绕的对象均是自然资源，因此它们在形式上具有外在的统一性，在逻辑上具有内在的关联性。寻找这些潜在的一致性或者共同点，打通三级法律规范之间的脉络就成为我们研究自然资源不可绕过的一步。而在上述关系的研究过程中，自然资源的所有权乃是其中最基础，也是最重要的问题。若不将其弄清楚，得出的结论只能是浮于表面，不能作深入推敲。本文的研究即围绕着自然资源的国家所有权展开，并结合专业知识，仅围绕着《宪法》第9条规定的自然资源国家所有权进行探讨。

一、《宪法》中规定自然资源国家所有权的必要性

本文所提到的自然资源国家所有权是指《宪法》第9条规定的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有”内容。之所以强调《宪法》上的是因为在《民法》和《物权法》均有类似的规定。其中包括《民法》第73条提到的国家所有权，《物权法》第46条提到的自然资源国家所有权。从大背景来看，20世纪之后的各国陆续通过《宪法》规定国家所有权的做法加速了国家所有权的复杂，也为今天的人们全面理解国家所有权这一概念带来了困难。从小的方面来看，《宪法》和《民法》不管是在属性，还是位阶都存在着本质的不同，这使得即使都称之为“国家所有权”，但其内涵却是大相径庭。综上，区分不同语境下的国家所有权显得格外重要。

(一)自然资源国家所有权的特殊性

自然资源国家所有权存在于《宪法》这一典型的公法规范中，这在一定程度上使其偏离了传统所有权注重的财产和私权特性。在《宪法》中，与《民法》的“所有权”概念最接近的应当是第13条规定的私人财产权，但自然资源的国家所有权显然不可能被解释成私人财产权。换句话说，国家所有权不是一种私权。除此之外，《宪法》中规定的只能是宏观、抽象的基本内容，包括政治制度、经济制度和法律制度。而除了基本权利以外的各项具体权利只能由《民法》和《物权法》等加以规定，因此《宪法》中规定的国家所有权无法被解读成国家所拥有的一项“财产性权利”。因为国家作为民事主体拥有对自然资源的占有、使用、收益和处分这一具体的财产性权利应当被规定在部门法而非基本法中。否则，就会使得《宪法》侵入私法领域，造成法律属性公私不分的混乱局面。综上，不能将《宪法》规定的自然资源国家所有权简单地归入传统的所有权制度中进行解读。因为其不能揭示出国家所有权的特殊性，而这些特殊性正是《宪法》中国家所有权得以独立存在的原因，否则我们无法理解具有相同内容的财产制度重复规定在两个法律之中。对于《宪法》自然资源国家所有权的特殊性，持“公法说”学者论及的比较多。他们论证的思路主要有二：一是言及自然资源的特殊性，二是详细分析《宪法》国家所有权较《民法》中国家所有权的不同。一般而言是分别从主体、客体、内容、行使、救济与责任方面一一展开。对于这些差异之处有些学者认为未免夸大，但只是所持观点(主要有“公权说”“物权说”“名义所有权说”“所有制说”“制度性保障+立法形成说”)不同而引发的看法不同[1]。需要注意的是，此处的看法不是指“物权说”的学者就不认为自然资源国家所有权有特殊之处，而是该种特殊之处能否被《民法》或者说《物权法》的现有规范体系所容纳和包含，如果不能就只能另辟蹊径。

(二)《民法》《物权法》的无力

“所有权”概念源于罗马法，是对物的占有、使用、收益、处分的绝对权力，具有排他性与对世性。在现代社会中，财产权制度安排日益复杂，传统民法上的绝对国家所有权理念并非处处适用[2]。首先，传统民法国家所有权所指向的特定的物在自然资源方面具有一定的局限性。因为，除了目前已被发现的之外，大量的自然资源“处于特定性不明的‘盖然状态’，未被控制且变动不居，单一性、独立性、价值大小难以判断”[3]21。相比于每发现新的资源就要修法纳入的成本，通过《宪法》赋予国家拥有全部自然资源资格更加合理。其次，自然资源相比于传统的物，与国民的生活及经济生产有着更密切的联系。民众的高度依赖使得自然资源的公共价值不断扩大，为了保障全体国民不受限制地公平使用，只有通过作为保障人权和自由的至高无上的《宪法》加以规范始能够达到。也就是说，“某些利益对某个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对他们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会，而不是奴隶的社会”[4]。再次，国家所有权在《宪法》和《民法》层面背后的价值理念不同，《民法》中的国家所有权侧重私人利益的最大化，而《宪法》中国家所有权则将重点放在了公共利益的考量上。在自然资源层面，需要《宪法》以公法的身份维护其背后的公共职能，并且赋予实现公共职能过程中借助公权力的正当性。最后，在自然资源对应的国家义务方面，现实中的落实远远不够。正如2009年瑞士“人文主义者对话中心”基金会发布的《为了和平的自然资源谈判:国家所有权、控制和财富共享》报告强调：“国家所有权虽是整个自然资源法律制度中的重要因素，但并不当然能解决自然资源的管理、规划、管制、收益等实质问题。”而要实现后者，《民法》等私法性规范难以发挥作用。也正因为上述原因，李忠夏教授在其论文中强调:“在现有情况下，对‘国家所有’条款的宪法解读对于弥补部门法之不足、逻辑不畅，填补部门法之漏洞无疑具有相当重要的意义，由此，就有必要强调《宪法》中‘国家所有’条款对私法、行政法、经济法，甚至《刑法》中‘国家所有’相关规定的辐射效力。”[5]

二、对《宪法》自然资源国家所有权的“公权”解读

(一)《宪法》自然资源国家所有权的主权宣示

《宪法》第9条是关于自然资源国家所有权的法律依据，也是最高的依据。与《民法》上的国家所有权不同，《宪法》中规定的“国家所有”带有更多的主权意味，与主权相对应，这里所指的“自然资源”是整体性的。这一整体性面向的不仅是当下，而且包括未来。它是一个开放型的类概念，即在自然资源领域，若有新的种类发现，依旧逃不过国家所有。因为“自然界拥有无穷的宝藏，远不止于上述立法所规范的那些资源，而且，迄今为止还没有一个国家将所有的自然条件与自然因素全部纳入法律的规范范畴，更不用说纳入国家所有权的范畴了”[6]97。综上，主权意义上的“国家所有”体现的是国家拥有自然资源的资格，重在宣示，以将时限及于遥远的未来、对象及于未可知之物。《宪法》第9条的规定也体现了这一点，包括规定中所使用的“等”“都”“除外”等词语。上述解读无法从《民法》《物权法》等私法规范析出，因为它得益于《宪法》的崇高地位和效力，这也是《宪法》之于任何部门法所无可比拟的优势。《宪法》的高高在上使得它除了法律意义之外，还饱含一定的政治意味，这一政治意味是自然资源主权资格宣示的来源。在层次上，《宪法》对自然资源的资格宣示是处于最高点的，但并未被搁置，而是在各个部门法予以体现。这是《宪法》对部门法的辐射效力，也是法治统一的体现。在现实运作中，自然资源国家的公权色彩浓厚，包括国家利用间接手段从宏观方面对自然资源进行主导性的配置，以及后续性的监督管理。前者主要是通过政策、部门立法或单行立法予以体现，后者则是通过行政权的实际运作来满足，包括行政许可、行政处罚等。

需要强调的是，在主权层面，首先，国家在身份角色上是一个公法主体，或者说是一个主权意义上的主体，它所扮演的是一个“领导者”的角色，即只在至高点进行统筹规划。而非是一个参与者，像所有权主体对所有物行使完整的权利。也因此，就《宪法》的国家所有权来说，国家在自然资源上的意志体现显然不如《民法》中的民事主体对其客体的意志连接紧密、有效。其次，《宪法》上的国家所有权是国家权力的体现，它是国家在自然资源领域立法和管理的权力来源。这一理解对于国家积极干预自然资源的开发、利用有着极其重要的意义，因为它赋予了国家在自然资源行使权力的必要性和正当性。同时，对于国家或者政府等公职部门来说，权力在一定程度上也意味着职责和义务。特别是我国的自然资源领域义务极度缺乏的现实情况下，突出国家、政府等在自然资源管理和利用方面的责任和义务更显得尤为重要。

(二)“全民所有”所凸显的公共性

自然资源并非个人创造的结晶，而是自然界赐予人类的“礼物”。既然具有天然性，也就排除了任何个人将其占为己有的企图。换句话说，“这类财产本质上是属于国家范围内的全体人民的财富，是人类生存所必须依赖的物质财富，因此，它理应属于全民”[7]。正因为这个原因，《宪法》在第9条作出自然资源都属于国家所有，即全民所有的规定。这里的全民所有并非是一个严格的法律概念，因此国家就成了它在法律上的代表。但是，此处的代表权，即国家对自然资源所享有的所有权，并不是要剥夺民众对自然资源享有的共用财产使用权，而是为了更好地确保民众平等、自由地享有这种权利[8]。反方面而言，为了警惕国家或政府偏离公共利益，滑向追逐自利的轨道，全民所有反过来又对国家构成了限制。首先，它指明了自然资源的最终利益主体，国家应当保证任何有关自然资源的行为都是以全民利益为出发点的。其次，它使得国家在自然资源方面的权力行为有了一定的限制。即只有在有利于全民利益甚至是增进全民利益时，国家有关自然资源的制度安排才能获得行为正当性，否则就有违背宪法之嫌。最后，如果自然资源在公共利益与私人利益之间产生冲突时，公共性理应取得优先地位，这也是全民所有的必然要求。因为全民所有对应的是社会利益，具有公共特性；私人所有对应的才是个人利益，具有自利特征。当下，在自然资源领域，各地政府为了政绩和地方、部门私利，全然不顾公共利益。在这种情况下，突出明确自然资源国家所有权的全民所有本质以及其背后承载的公共性有着重大意义。除此之外，《宪法》上自然资源国家所有权还肩负着公平原则的贯彻和保障基本权利实现的现实使命，这也是物权化的自然资源国家所有权所不具备的并无法实现的。

(三)国家在自然资源上的管理和保护职能

基于自然资源上的公共性，《宪法》上规定的自然资源国家所有与《民法》中体现为财产性权利的所有权大不相同。在《宪法》语境下，国家并非财产权的行使主体，因此它所拥有的不是权利，而是更多的体现为一种责任和义务。《宪法》第9条第2款规定的“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”是对该职责的明确阐述。通过法律上创设为国家所有明确赋予国家对全民所有资源的管理与保护职责，也是按照“全民意志”进行“干预之权”的确认，其实质是国家积极干预资源利用的立法权及管理权[3]26。

在社会经济领域，我国目前最大的问题是对自然资源的过度利用和破坏，只看重自然资源的经济价值，不顾及社会的长远利益，忽视和淡化了对自然资源的资源性管理。因此，通过自然资源国家所有权对国家管理和保护自然资源予以法律确认，并由最高法的《宪法》予以确认能够起到一定的积极作用。与国家在《宪法》中保障私人基本权利的消极地位不同，自然资源国家所有权中的“国家”则扮演一种更加积极、自主的角色。根据自然资源类型的不同，国家所担负职责的侧重点也有所不同。例如：自然性自然资源由于与民众生活的天然紧密性，公共性较人为性自然资源更强，国家在此方面的职责应当侧重于提供并维护公民个体在使用自然资源机会方面的平等，简称“公平保障职责”。而人为性自然资源商业性更强，相比于自然性自然资源的公平，其更注重效率和商业利益。虽然是私权优先，仍要顾及公共性，因此国家职责的重点应在于监管，以防自然资源在开发利用中的大肆浪费和严重破坏，从而损害全体人民的共同利益，简称“公共利益的维护职责”。

三、《宪法》中自然资源国家所有权的重新构建

多数学者在谈论自然资源国家所有权问题的最后，都会提到对自然资源管理制度的改革或者产权制度的改革。不管学者们论证的方式如何，也不管他们使用的名称为何，它们的共同目的都是对自然资源进行分类构造，并通过立法予以确认。借用谭宗宪的观点：“即根据现阶段中国社会主义市场经济的特点，中国的自然资源产权制度应该是‘一个体系，两个层次，多种形式’的模式。”[9]17这一模式也与本文的行文思路相契合。首先，按照作者的解释，一个体系是指“中国的自然资源产权制度必须是一个完整的、有机的、动态的体系”[9]17，对应到本文即是指国家作为主权主体对整体自然资源进行的资格性宣示。这里的“完整、有机”体现在国家运用公权力对自然资源进行统一的管理和保护，“动态”则体现在自然资源概念的开放性上。两个层次是指区分自然资源的天然性和商品性，对应到本文体现在两个方面，一方面在宏观层面，这也是国家管理体制的构建层面，应当区分产权制度和管理制度，这也是王克稳在论文中提到的经营性管理职能和综合管理型职能的另一种说法[6]87-100。另一方面，在微观层面，也是自然资源的产权制度构建层面，应当对自然资源进行分类适用，比如上文提到的“自然性自然资源”和“人为性自然资源”的二分。

(一)产权制度与监管制度分立

现实中自然资源产权和管理制度中的混乱，源于我国用计划经济的方式落实了马克思列宁在民法或财产权意义上使用的国家所有权。究其原因，是对国家所有权的认识不清以及使用上的混乱。十八届三中全会提出要对自然资源产权制度和监管体制进行改革，并进一步提出改革要本着“自然资源产权所有者与自然资源监管者分离”的原则进行。在对自然资源国家所有权的研究中，上述思路应当得到体现。特别是在市场经济取代计划经济的情形下，区分公权属性的监管权和私权属性的财产权，对于重构国家所有权制度至关重要。鉴于《宪法》中的自然资源国家所有权的公权属性特征，其功能主要在于对自然资源的监管。而又根据监管体制改革中提出的“一件事由一个部门管理”的原则，因此，《宪法》中的国家所有权可集中至一个机构行使，而至于在形式上究竟是选择中央政府还是另立监管机构，则可以再行思考。

《民法》《物权法》中规定的国家所有权是典型的财产权，确切的说是与私人所有权相对的法人所有权，是国家作为民事主体具体参与自然资源开发利用。与《宪法》中国家所有权的优先地位不同，《民法》中的国家所有权与集体所有权、个人所有权应当处于同等地位，并受到《商法》《公司法》《民法》《物权法》等私法规范的一体保护。在职能上，《民法》上的自然资源国家所有权主要是在明确产权的基础上促进和保障自然资源的交易，而在此过程中必然遵循市场原则。正是因为《宪法》和《民法》的不同定位，所以公权力的行使界限得到严格控制成为了必要之举。

(二)明确公权行使界限

毫无疑问，不管是自然资源公共性的实现，还是国家管理和保护职责的贯彻执行都必然牵涉到公权的运行，但此种公权的行使只是源于国家的公权主体地位，而不涉及国家作为民事主体进行自然资源的开发利用。否则，国家既作为监管者，又作为经营者，在现有监管制度尚发挥有效作用的情况下，将全然忘却《宪法》规定的管理和保护职责，一味地追逐利益。借用程雪阳的话说，当“革命高潮退却之后，留在自然资源领域的权力则会无可避免地带来大量的贪污、腐败和浪费”，而“发生在中国的涉及石油、土地等自然资源管理和产权出让的周永康案、谷俊山案就是最好的注脚”[10]。因此，在自然资源国家所有权的实际运行中，首先应当确定国家所扮演的角色，其次，应当明确界定公权行使的领域。在这两方面皆完备的情况下，还要对自然资源进行分类，其意义在于针对不同种类的自然资源，国家权力的运作是不同的。例如，按照王克稳的说法，应当对资源的经营性管理与综合性管理进行分离，因为它们无论是在性质和功能方面皆有不同。主要体现在：“经营性管理职能侧重于资源的开发利用，而综合性管理职能侧重于资源的保护；经营性职能是一种微观的、直接的管理，而综合性职能是一种间接的、宏观的管理。”[6]97

(三)自然性自然资源和人为性自然资源分离

前苏联学者克利申认为：“国家只是作为人民群众的代表监督全民财产的合理利用和增值。”[11]此处暂且不讨论国家所有权中国家的具体含义或者国家和人民的具体关系，只取国家在自然资源领域保值、增值的目的借以说明其对分类后自然资源的影响。首先，保值是针对自然性资源来说，而增值则是针对人为性资源来说。对于前者国家只需要保证其不浪费，在此基础上实现有限资源的合理利用就算是履行了职责。对于后者，国家要保证只在需要的时候进行最小的权力干涉，即整体上是要遵循市场原则，保障企业或者个人在自然资源上形成的财产权，从而激发自然资源的增值。其次，上述保值、增值的不同定位还决定了自然性资源作为公共性的资源，不得在使用上设限，即民众不经许可即可使用。而人为性资源为了实现其增值目的要进入市场进行交易，在交易中需要取得许可并进行行政收费，这也意味着人为性资源并不是每个人都能持有，因为它需要一定的权力运作和资本支持。自然资源的分类适用能够理顺国家在自然资源领域的角色，从而为管理和保护好自然资源的开发利用奠定良好的基础。除此之外，自然资源的分类适用也能够划清市场与权力界限，相信对于现实中在自然资源领域存在的有权不用、有权滥用等现象会有一定的遏制作用。

[1] 程雪阳.中国宪法上“国家所有”的规范含义[J].法学研究，2015,37(4)：105-126.

[2] 王涌.自然资源国家国家所有权三层结构说[J].法学研究，2013,35(4)：48-61.

[3] 巩固.自然资源国家所有权公权说[J].法学研究，2013(4)：19-34.

[4] JOSEPH L S. The public trust doctrine in natural resources law：Effective judicial intervention[J].Michigan Law Review，1970，68(3)：471-566.

[5] 李忠夏.“国家所有”的宪法规范分析：以“国有财产”和“自然资源国家所有”的类型分析为例[J].交大法学,2015(4)：5-23.

[6] 王克稳.论自然资源国家所有权的法律创设[J].苏州大学学报(法学版),2014，1(3)：87-100.

[7] 高富平.中国物权法:制度设计和创新[M].北京:中国人民大学出版社,2005:89.

[8] 马俊驹.国家所有权的基本理论和立法结构探讨[J].中国法学,2011(4)：89-102.

[9] 谭宗宪.论自然资源管理制度创新[J].国土资源科技管理,2015，22(1)：16-21.

[10] 程雪阳.国家所有权概念史的考察和反思[J].交大法学,2015(2)：74-89.

[11] 王利明.国家所有权研究[M].北京：中国人民大学出版社,1991:81.

On State Ownership of Natural Resources Stipulated in Constitution of the People’s Republic of China

HAN Shangming

(Law School, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

State ownership of natural resources stipulated in Article 9 ofConstitutionofthePeople’sRepublicofChinacan neither be interpreted as a private ownership, nor as a property right owned by state. Moreover, private laws, such asCivilLawandRealRightLaw, cannot fully reveal uniqueness of state ownership of natural resources. Therefore, it is fundamental and essential to stipulate state ownership of natural resources in the constitution. It is a declaration of sovereignty over natural resources, which focuses on qualification rather than right and is a kind of pubic power in legal quality. “Owned by whole people” stipulated in Article 9 of the constitution highlights the public attribute of state ownership of natural resources, which means state has the duty to manage and protect natural resources. Construction of legal system of state ownership of natural resources should distinguish between property right system and supervision system, between natural resources created by nature and those man-made. Only in this way can we strictly definite the boundary and scope of application of such public power in order to ensure the management of natural resources and fulfill the protection obligation.

ConstitutionofthePeople’sRepublicofChina; natural resources; state ownership; public power; system construction

2016-04-30

韩尚明(1991-)，男，安徽合肥人，安徽财经大学法学院硕士研究生。

D911．01

A

1009-2463(2016)05-0029-05