对大庆面临的困局与挑战及解困方向与途径研究

滕延民

（大庆市政府法制办，黑龙江 大庆 163002）

对大庆面临的困局与挑战及解困方向与途径研究

滕延民

（大庆市政府法制办，黑龙江 大庆 163002）

大庆面临的经济下行压力，是由于经济发展严重依赖石油石化产业，城市包容性、对冲风险的能力严重不足，以及大企业对地方的反哺不足所导致，同时也有经济发展方向后天定位缺失、应对经济下行压力的思想和手段准备不足、有限资源公共信息相对垄断等方面的原因。所以需要研究探索矿区经济的补偿与保障机制，争取调整中央税中地方提留的比例，建立地方替代产业发展基金，与保险公司合作先行解决当前财政压力，将央属分公司性质的企业改组为母子公司的管理体制，积极争取国家老工业基地调整改造专项资金。同时开展哈大一体化建设，发展现代农业和现代畜牧业，谋划无差别产业，建立石油石化对冲机制，发现需求、满足需求、引导需求，量身打造公共服务，以营销方式吸引人才、实体企业落户。还要用非常规方式应对当前财政压力，同步规划经济发展与城市建设，培育有利于可持续发展的人文环境。

经济下行；原因；解决途径

大庆，一个曾几乎独立支撑起新中国能源血脉的地方，一个书写过石油工人英雄史诗的城市，近年来经济社会发展不平衡、不协调、不可持续问题却异常突出起来。作为同样是资源型城市转型成功和失败的两个典型，大庆的未来是美国的好莱坞，还是前苏联的顿巴斯，再次成为人们的猜想。如果说现在还仅仅是迹象，但驶向衰败的列车一旦启动，就会伴有加速度，给我们的机会唯有快速、正确并且准确地调整前进的方向。兴旺、还是衰败，再次成为一个问题。

一、大庆面临的困局与挑战

经济增速放缓是当前大多数城市面临的共同压力，而大庆由区域性的领头羊直线跌为经济负增长，与相伴生的结构调整、民生改善“三大压力”成为最迫切的现实考验；但同时我们也应当看到大庆在区域性、产业领域性的一些相对优势依然存在。

（一）原油量价双减引发多米诺效应

石油、石化是大庆传统的经济命脉，自大庆油田原油开采量年度递减，特别是国际原油价格持续下降以来，石油生产领域遭受严重冲击。中石油2015年实现归属于母公司股东净利润355.17亿元，同比下降66.9%，为上市以来的最低。作为中石油最大子公司所在地，这一结果直接影响了以大庆石油生产为核心的几乎所有企业，以及为石油生产提供服务的外包企业，继而带动以石油企业及其从业人员为对象的消费行业、投资领域整体下滑，形成连锁式的经济下滑趋势。但这种下滑目前还没有损害大庆的石油石化基础，产业规模仍在，产业工人仍在，产业技术仍在，赖以生存和发展的根基并没有动摇。

（二）房地产开发高峰过后经济出现下行压力

大庆虽然20年前就已开展二次创业，并把创建接续产业作为实质性内容，但有的接续产业或如过眼烟云，或仍处于培育阶段，远未形成规模效应，更与产业集群相去甚远，非石油、石化类的地方工业产值仍只占全市GDP很小的比重。特别是近年来重点扶持的房地产行业，开发高峰过后，对依赖房地产带动的各行业造成严重影响。与此同时，多年的积累也形成了城市功能的比较完善，交通相对发达，以及在初高中教育、高等教育等方面的成就，成为城市生存和发展的现实资本。

（三）多年来的政府投资进入到债务集中偿还期

惠誉评级指出，2013年6月到2014年底中国地方债增加了34%，增加原因之一就是2014年地方政府卖地收入下降，使得基础建设项目所需资金要靠借债来维持。原油量价双减和房地产行业不景气导致经济下行，使大庆市、县区本级国库收入大幅减少，但支出不降反增，各种债务特别是政府基础建设投资项目债务进入集中偿还期，此外还有不当担保债务、债务罚息、因违法行政导致的赔偿债务，以及其他的隐性债务等等，政府以投资拉动经济的能力严重受损，以刺激方式调控经济的能力严重不足。但从整个东北特别是黑龙江来看，大庆已完成的固定投资总量还是比较庞大的，城乡居民也相对富裕，具有一定的抗风险能力，并且有参与各类风险投资的欲望和积极性。

（四）对大庆石油还能采多久的担忧越来越重

如果说经济下行压力是暂时的困难，对大庆石油还能采多久的担忧则是越来越现实的，信心的丧失是可怕的。有数据表明，大庆近年来的外来人口数量大幅下降，孔雀东南飞既是经济下行的结果，也是影响未来发展的负面原因，招商难、人才外流、消费能力下降对于大庆的经济无疑是雪上加霜。另一方面，大庆一些得天独厚的因素依然未受影响，大平原大湿地下的自然环境宜耕宜牧宜渔，特别是优良的空气指数在当今中国尤为醒目。

二、导致当前困局的主要原因

从根本上来说，大庆当前的困局是结构性、资源性、体制性“三大矛盾”的延伸和变异，在旧的矛盾没有彻底解决的情况下又填织了新的矛盾，相互交错。

（一）大庆的城市自我调节功能先天有缺陷

一般认为，综合经济体量越庞大，其以市场为手段进行自我调节的功能越强大，只有这种自我调节机制无法正常运转时，才需要政府的干预，因此对于一个综合性的大城市来说，某个单一的领域出现了问题时，负面作用会得到其他领域成绩的冲抵，虽然对整体地方经济有影响但不会是致命性的。而大庆先有企业后有城市、大企业小社会，第二产业、第三产业项目的绝大多数都依赖石油石化产业的直接或间接拉动，城市的包容性、对冲风险的能力严重不足，从某种意义上来说，大庆整个城市就是中石油的一个大生产车间，严重缺乏自主性，自我造血功能差，石油经济好的时候大庆就一片繁荣，不景气时则会带动整个城市的萧条，继而引发一系列的经济社会问题。另一方面，大庆将服务石油石化企业作为经济社会发展的基石，但这些大企业税收的绝大部分都上缴中央，只有少部分能够反哺地方，形成非循环性的市场状态，因此一些本应由市场自主或政府主导的行业，如城市公交、医院、供水、供电、供热、燃气、物业服务等领域，因其与石油石化生产及其从业人员的生活密切相关，目前还不得不由石油石化企业提供一些保障。

（二）经济发展方向后天定位缺失

比亚迪公司2015年实现营业收入同比增长37.48%，净利润同比增长551.28%，在经济增速放缓的大环境下能够有这样的成绩，很大程度在于其瞄准了国家新能源政策的战略定位，其新能源汽车销售收入193.4亿元，同比增长约1.64倍，占据了全国插电式混合动力乘用车市场约80%的份额。相比之下，大庆把服务油田产能建设作为城市发展的主要目标，在经济社会发展规划上，对长远问题在实践上落实不到位。优秀的、有潜力的企业是稀缺资源，这种稀缺资源可能适应于某些地域、某些环境，在不能复制这些地域、环境的前提下，以耗费资源的方式争夺资源无异于低劣的价格战，导致政府背上沉重的财政负担、因违法承诺可能背负的违约责任，也导致招来的企业与政府关系的不对等，同时还导致企业间的不平等，难以形成集聚效应。因此在这种逻辑下成功引来的商家多为房地产开发项目，而这又进一步加剧了经济社会的矛盾。

（三）应对经济下行压力思想和手段准备不足

近年来对于经济过热的担忧很多，2010年美国著名投资公司GMO发表了一篇名为《中国的红色警报》，指出中国的经济体系已经从民营经济为主转为目前的政府主导为主，虽然政府能比私人部门更快的投入资源，但投资的质量却更低，过高的投资水平也造成了资本错配的风险。经济学人智库近日也发表报告，评选出了全世界十大可能事件会造成深远影响的危机，而排名第一的就是中国经济问题。经过长期的经济高速发展，曾经每个人都对未来赋予了过多的乐观，宏观上不设警戒线，微观上不考虑甚是不愿意听到风险因素，单一的以投资拉动经济增长，原始财政积累消耗殆尽直至举债，也导致生产、生活成本虚高，损害了人才、企业的培育环境和发展空间。另一方面，走出去、引进来的开放战略局限于行动上，缺乏理论支撑，几乎不考虑国内外的研究成果和自身实际需求、能力情况，项目考察时只要经验不考虑教训，甚至有闭门造车之嫌。

（四）有限资源、公共信息相对垄断

如果经济中没有任何一个人可以在不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好，那么这种状态就达到了资源配置的最优化，这样定义的效率被称为帕累托最优，是公平与效率的“理想王国”。但事实上为了简单的追求上规模、利管理，我们会人为地抬高经营资质和经营规模要求、设定区域数额限制、设置招投标入网资格等等，设定不合理的市场准入门槛；不及时公布决策信息或公布时遮遮掩掩，规避社会监督以至暗箱操作，导致一些领域的有限资源、公共信息相对垄断，招标、拍卖、挂牌法定程序流于形式，无形中为垄断群体建立价格同盟、瓜分市场提供了便利条件，甚至不考虑市场竞争因素直接为特定企业打造优惠政策。垄断的形成，必定导致竞争不足、市场缺乏活力，导致供需脱节、中间商暴利，也距离市场导向功能渐行渐远。

三、解决困局的方向和途径

大庆要生存，还要与全国、全省同步全面建成小康社会，就需要紧紧把握国家产业发展方向，特别是全面振兴东北地区等老工业基地的政策导向，以及哈长城市群发展规划中对大庆的功能定位，扩大优势、弥补短板，长远规划、梯次实施。

（一）用非常规方式应对当前财政压力

充分利用好国家允许政府债务可以适当延长偿还期限的规定，与相关银行开展谈判，就偿还期次、期限及当期额度等方面取得支持。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。出售可用于经营的资产，包括出售所有权、使用权、经营权、债权、股权、期权、冠名权、工具媒体广告发布权、事业单位可以采用企业化方式经营的资产，以及其他应个人或组织申请可以出售的有限公共资源和自然资源。通过招标、拍卖、挂牌等方式出售资产、资源过程中，需尽可能的将标的小型化，保证充分的市场竞争。对必须由财政投资的公益项目或工程，也可以市场竞争方式吸收社会资金参与建设，政府部门另行分期付款。

（二）探索矿区经济的补偿与保障机制

优胜劣汰是市场竞争不二法则，但对于有些领域不应该简单适用，事关国计民生或国家战略意图的产业不容遭受严重伤害，否则“运十”大飞机停飞的悲剧难免会重复上演。为国家长久能源安全，保证油田产能，可以考虑争取调整中央税中地方提留的比例，包括将石油石化企业的土地使用税依法交由地方征收。考虑争取从驻庆石油石化中直大企业的利润中做少量提留，建立地方替代产业发展基金。研究与保险公司探讨合作，参照商业保险模式先行解决当前财政压力，保费另行按年度缴纳。建议将石化总厂等央属分公司性质的企业改组为母子公司的管理体制，并适当吸收部分社会资本，充分发挥其在精细化工、化肥制造等方面的优势，积极培育品牌、扩大市场份额和利润空间。开展专项课题研究论证，积极争取国家老工业基地调整改造专项资金，将大庆建设成为国家原油储备基地，太阳能、油页岩、风能、生物质能等新能源和节能环保项目的研发、试验和产业化基地。

（三）建立石油石化对冲机制

将哈大高铁适度延伸为城市轨道交通线，开展哈大一体化建设，与石油开采相关联的产业尽可能的转移到哈尔滨，用以交换电子电力、新型元器件等光电信息产业，以及部分化学药品产业、金属材料、无机非金属材料、高分子材料、新型建筑材料等新材料产业、新能源产业项目。引进荷兰、丹麦、以色列等国家的技术和管理经验，发展现代农业和现代畜牧业，合理规划、稳步引导，实现秸秆、餐厨垃圾、粪便的资源化处理，并适时发展生物农业、生物制造业。充分利用好自身条件，谋划无差别产业，与长影合作开发东北游乐业，作为哈尔滨冰雪文化旅游的延伸；与国内外著名教育机构联合办学、远程办学特别是技工学校办学，与国内外著名医疗机构合作开展远程诊疗服务、建立国际合作的医疗机构。

（四）以营销方式吸引人才、实体企业落户

个人和企业的发展需要大量的市场信息，需要称职合作的团队，需要企业内部之间、企业对社会的信用体系，需要规范的运行管理模式，需要高回报率的投资项目，因此我们可以瞄准具有发展潜力的群体，以及符合产业规划的高端人才和大企业，建立信息情报搜集、分析机构，来发现需求、满足需求、引导需求，量身打造公共服务，必要时可以设立特定企业、特定行业的专项研究、跟进组织，推进免费wifi、降低固定资产投入成本等与经济发展密切相关领域的公益化。以有限公共资源、自然资源的优先匹配为前提，充分挖掘潜力，以市场换项目、以市场换市场为目标，还可以多市联保为手段增加谈判筹码、扩大竞争优势，吸引上下游关联产业落户。结合众筹、天使基金、全民创业等模式和政策优势组建专门机构，负责将社会资金、技术、管理等市场各要素特别是高等院校和科研机构的自主创新成果优化整合为若干实体企业，甚至可以考虑用来解决烂尾工程、处理闲置资产项目，必要时政府部门还可以受委托负责监管新设企业的资金和产品质量，并承担相应责任。建立由政府机构负责的具有核实真伪、确定信用等级的网络平台，专门处理涉及大庆区域的采购信息、招拍挂信息、众筹信息、企业发起信息、项目发起信息、企业非公开募股信息、基金私募信息等各类与投资创业、重大经营有关的市场信息，政府机构还可以为订单式种植、订单式生产的商品品质和区间价格提供担保。

（五）同步规划经济社会发展与城市建设

经济社会发展规划以城市总体规划和现实布局为基础，城市总体规划和控制性详细规划为经济社会发展规划服务。规划过程中应当充分考虑对未来发展的引导、示范作用，考虑财政投资的杠杆撬动作用，充分吸收社会资本和市场主体参与建设和实施。以尼尔基水库下游灌溉项目为切入，以加大水量储备、减少水量蒸发为目标，区分并连通主要饮用水体、观赏水体、娱乐水体、灌溉水体，兼具防洪、抗旱、引导生态良性循环功能，用水为城市增添灵气。区分饮用水与非饮用水系统、垃圾分类回收利用系统、会议文体等场馆共享系统、交通高峰期公共运力的弥补系统，推进有限资源的高效利用。在人流密集区域建立机动车辆地下通行、停放系统，为区域繁荣提供更广阔的发展空间，同时提高市民的安全、便捷指数。

（六）培育有利于可持续发展的人文环境

将义务教育与社会化选择结合起来，实现义务教育与幼儿教育、艺体教育、临时看护、用餐用车需求同步规划、兼容开展。免费提供最低生活条件的住房、饮食、衣物，同时有偿提供若干梯次改进生活条件的住房、饮食、衣物，供有需求的人员自主选择，变货币低保为实物低保将会为社会提供更多的安全、安心保障。以受经营者委托为基础，整合一些具有区域性垄断性质的经营性收费，如供水、供电、燃气、供热等费用，由政府机构代收代缴，以降低经营成本和经营风险。建立紧急意外伤害政府先行垫付救治、费用另行追偿的体系，合理布局宗教活动场所，城市的各种文字标识附注英文、政府文件同时发布英文版，开通中英文互译电话，体现出开放性城市的人文色彩。

〔责任编辑：李敬晶〕

本刊声明

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《大庆社会科学》编辑部

F407.22

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1002-2341（2016）03-0056-04

2016-04-28

滕延民（1973-），男，黑龙江大庆人，副调研员，主要从事法律与行政理论及实践研究。