关于推进大庆城市轻轨交通建设的思考

赵东昌，赵万双

（大庆市政协经济委员会，黑龙江 大庆 163311）

·多元综合经济·

关于推进大庆城市轻轨交通建设的思考

赵东昌，赵万双

（大庆市政协经济委员会，黑龙江 大庆 163311）

随着城市化进程加快，城市交通拥堵问题日渐突出。城市轨道交通以其载客量大、快捷、准时、安全、舒适、环保、能耗低且污染轻而成为解决交通拥挤的最有效手段。目前，国家鼓励发展轨道交通，陆续下放审批权限和出台政策，东北振兴规划中也明确提出，很多地级城市都在积极申报。大庆经济发展下行压力增大，轨道交通建设可成为促进经济发展的重要途径。根据大庆城市特点，综合建设运营成本、地质环境、融资模式等因素，对大庆发展城市轻轨进行了研究思考，提出了若干具体建议。

发展机遇；轨交趋势；大庆轻轨

城市轨道交通是指采用专用轨道导向运行，为城市辖区内提供客运服务的公共交通系统，简称“轨交”，包括地铁、轻轨、市域快轨、现代有轨电车、磁浮交通和自动导向轨道系统等制式。地铁、轻轨都可以建在地下、地面或高架桥上，两者的区别主要体现在“单向能力、适用车型、列车编组数量、城市城区人口规模”等方面。综合以上各因素特别是考虑投资问题，显然大庆市建设轻轨交通更为合适。为此我们进行了深入的调查研究和思考，同时提出若干具体建议。

一、推进大庆城市轨道交通建设的必要性和意义

目前全世界大城市比较流行的交通方式是轨道交通，它有运量大、速度快、安全准点、绿色环保、节约资源和用地等优势。据有关部门介绍，一条轨道交通线与一条16车道的公路具有大体相当的运输能力,是城市公共交通的主干线，客流运送的大动脉。轨道交通能有效增强城市的容纳和承载能力，是优化城市布局的有效途径，也是解决城市交通拥堵问题的必然选择。大庆要建设现代化城市必须有现代化交通，而城市公共交通的轨道化已成为现代化城市的重要标志之一。

（一）长远解决大庆市区交通拥堵问题

随着城市化进程的加快，大庆市人口不断增长，城市交通拥堵问题在大庆也日益严重。一是截至2015年5月，大庆市机动车保有量已达52万辆，平均每天有200左右辆机动车落户，最多时甚至达到300多辆；二是大庆市“职居分离、居住集中”情况突出，“朝夕交通”明显，造成部分路段单位时间内流量很大，超出了道路通行能力；三是交通拥堵区域集中，主要分布在萨尔图区、让胡路区和龙凤区的路段及交叉路口，共有12条道路、19个路口，有些路段拥堵已成常态化。城市交通拥堵严重影响城市的经济建设和运转效率，更给人们的日常工作生活带来诸多不便。近年来，随着公车改革的不断深入，私家车将持续快速增加，公共交通需求也将会大大增加，很可能主城区交通拥堵将进一步加剧。如何长远有效地解决大庆市的交通拥堵问题，对城市的公共交通建设是极大的挑战。改扩建城市道路及增加公交车辆等虽然有效，但会受到很多客观限制，因此必须考虑向地下或空中拓展。大庆城市轻轨交通建设无疑能有效解决城区的交通拥堵问题。

（二）推动大庆经济持续健康快速发展

城市轨道投资是推动经济发展的重要力量。在经济发展新常态下，基础设施投资是支撑投资增长的重要力量。2014年，全国城市在建轨道交通投资总额达2857亿元,日均超过7.8亿元，已成为在交通基础设施领域仅次于公路、铁路的第三大板块；2015年我国城市轨道交通领域投资更达3000亿元，事实证明城市轨道交通建设是推动经济发展的重要手段。据测算，轨道交通建设投资对GDP的直接贡献率为1∶2.63，加上带动沿线周边物业发展和商贸流通业的繁荣等，间接贡献更高。轨道交通建设对促进就业也效果明显，据了解，1亿元城市轨道交通投资能提供8000个就业岗位；1公里轨道交通大概能提供60个就业岗位；一个城市建成一条城轨线，能形成一个2000多人的大型企业。新形势下，大庆经济发展下行压力增大，发展城市轨道交通能够拉动固定资产投资,有效应对当前固定资产投资不足的问题，提高大庆市投资对经济增长的贡献率。

（三）提高大庆城市竞争力的战略选择

城市轻轨交通项目建设，对于大庆构建多层次、立体化、协调发展的现代化公交体系，对进一步完善城市功能、优化城市结构、提升城市品质、改善城市生态环境、促进经济和社会发展都具有重要作用。大庆是“龙江陆海丝绸之路经济带”上的重要节点城市，发展轻轨交通，能发挥大庆对周边地区经济发展的辐射作用和影响力，提升大庆在全国经济格局中的地位和竞争力，是推进大庆城市转型的重要支撑，不仅对我市未来经济社会发展产生重大而深远的影响，同时也将进一步加快大庆走向世界经济舞台的步伐。

二、推进大庆城市轻轨交通建设的可行性

（一）国内城市轨道交通建设正在快速发展

目前国内原来只有一线城市才有的城市轨道交通，正逐渐向二线城市乃至三线城市普及。据了解，经国家批准，2014年全国已有39个城市建设了轨道交通，目前已建成3000公里；到今年7月底，获批的城市轨道交通总规划里程将超过7300公里，其中地级城市20座，非省会或首府的地级城市7座；全国有39座城市已建成和正在建设轨道交通。2013年5月，国家发改委将城市轨道交通项目审批权下放，门槛降低激发了一些三、四线城市建设轨道交通项目的热情，很多城市都正在积极规划或报批。预计到2020年，全国符合国家建设地铁标准的城市将达50多个，到2070年，国内50万人口以上的城市都将建设轨道交通。

（二）发展轻轨交通符合大庆城市特点

一是申报建地铁对城市人口数量、客流量规模标准高，要求城区人口在300万以上，而大庆市市区人口才将近150万，达不到建地铁的人口数量规定；建地铁要求客流规模在单项高峰小时达到3万人以上，根据我们预测分析，大庆市达不到这个标准。申报建地铁的四项条件大庆市有两项不达标，国家不能审批，因此也只能发展轻轨交通。另外大庆市区是组团布局，区与区及石油和石化基地之间距离大，油田井位和地下管网多，地下环境错综复杂，浅层地表水位高，也不适合建地铁。二是从城市规模、经济总量、城市人口、财政实力及交通需求等方面看，对照国家申报发展轻轨交通的条件，我市已经具备国家规定的发展轻轨交通的基本条件。国办发〔2003〕81号《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定：“申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。”《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》中规定：“拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0．4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。”大庆市2014年GDP4070亿元，市区常住人口150万人，地方财政收入254．8亿元，其中市本级财政收入133．8亿元，对照上述标准，已具备建设城市轻轨交通的基本条件。

（三）受益重大政策红利

国家“一带一路”战略是我国未来十年的重大政策红利，而交通基础设施互联互通是“一路一带”建设的优先领域。为此国家专门设立了“丝路建设基金”“亚投行”等，以加大对交通基础设施等方面的金融政策支持。黑龙江省对接国家“一带一路”战略，全力推进“中蒙俄经济走廊”龙江陆海丝绸之路经济带建设，为大庆经济发展带来了难得的历史性机遇。完全可以预见，随着国家版、地方版政策资源的整合，所有沿线地区和城市都将受益。

（四）国家推出重大工程包

近年来，国务院先后下发9个文件，支持城市轨道交通发展。2016年4月10日，李克强总理在东北三省经济工作座谈会上强调，“启动一批增强发展后劲的重大基础设施项目，加大对交通、水利、城市地下管网等公共产品项目投入，条件成熟的‘十三五’规划项目可提前开工。政策性金融机构要积极支持”。6月17日，李克强总理主持国务院常务会议，部署加大重点领域有效投资，推出城市轨道交通等4个重大工程包。6月30日，国家发改委再次推出“充实重大工程包”，强力推进城市轨道交通项目建设。

（五）大庆已有前期工作基础

大庆市近年来开始超前谋划城市轻轨交通的前期准备工作，已先后组织完成了《大庆市主城区轻轨交通方案规划》和《大庆市轨道交通线网布局规划（2008-2050）》等准备工作，已经将城市轻轨建设项目列入了《大庆市综合交通运输体系“十二五”规划》《大庆市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》和《黑龙江省综合交通运输“十二五”规划》，同时还委托相关院校和单位对城市轨道建设进行了可行性研究。相信在新形势下的发展规划中仍将延续这个思路。

（六）可优先建设客流量大的东西两大主城区轻轨

城市轨道交通建设由于投资大、周期长，因此大庆市的轻轨交通建设应贯彻“量力而行、有序发展”的方针，确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和管理能力相适应。在建设阶段，要有先有后，分轻重缓急。大庆可优先建设连接东西两大主城区的轨道交通线，即《大庆市区综合交通体系规划》（2010年-2020年）中的中央线。东西两大城区是大庆的主城区、城市核心区，2014年底，两大主城区人口135.3万人，占市区总人口85%左右，其中户籍人口100.9万人；从2010年第六次人口普查到2014年底，主城区人口不断增加，净增10.8万人；两大主城区是市级行政机关、高校、大企业集中区，大庆西站、东站、机场、长途客运枢纽站等重要基础设施大都在这两大主城区，是大庆经济发展最发达区域；两大主城区机动车保有量占市区的82%，日均客流量有70万人次。优先建设客流量大的东西两大主城区轻轨无疑是最佳选择。

（七）轻轨建设投资比地铁少

轻轨交通相对地铁投资少、建设周期短、技术要求低，能量消耗少、维修更方便，是目前国家鼓励发展的轨道制式。其建设成本仅为地铁造价的1/3左右，每公里成本在2亿元左右，而地铁每公里造价则在5亿元至8亿元左右。

（八）拆迁成本相对较低

外地轨道交通建设经验表明，征地、拆迁、地下管网改迁占轨道交通建设成本的1/3左右。特别是大城市、老城市，征地拆迁量大，有些地方征地拆迁费用很高，所以工程造价比较高。大庆市建市晚，是新兴城市，征地大都是国有土地，拆迁量相对小，建轻轨很少涉及地下管网改迁，所以相对而言建设成本要低。

三、加快大庆城市轻轨交通建设的若干建议

（一）高度重视，摆上日程，全方位推进

1.加强组织领导。一是成立由市委、市政府主管领导挂帅的轻轨交通建设领导小组或指挥部，负责统筹、协调交通规划和建设中的重大事项，承担起组织、指挥、协调、监督等重大职能，决策制定全市轨道交通项目建设管理的相关重要政策，解决轨道交通建设中的重要问题，确保建设项目的进度、安全、质量等各项目标的实现。交通建设领导小组或指挥部应下设办公室（简称市轨道办），具体推进贯彻落实领导小组或指挥部的各项决策、在短时间内完成相关前置要件及报批工作、具体协调推进轨道交通建设各方面的工作等。二是要同步筹建轨道交通运营公司，以解决轻轨建设融资问题和实施运营管理等问题。

2.加强战略谋划。一是做好战略研究和规划。城市轨道建设是一项具有全局性、战略性、基础性的系统工程，投资大、体量大、带动性强、关联度广。建议首先对项目建设的必要性、可行性和工程技术方案、资金筹措方案、建设时序等重大问题再进行更深入的研究，还要开展社会稳定风险分析、环境影响评价、客流预测、交通一体化、地质灾害、网络化运营、资源共享等相关专题的研究。二是进一步完善规划。积极争取《大庆市城市总体规划》（2011年-2020年）尽快批复。城市总体规划是轨道交通规划报批的前提条件，而至目前大庆市城市总体发展规划还没有获得国务院批准，应加快对城市发展总体规划的修改和完善。城市总体规划要为轨道交通建设做好预留线位和用地等前期准备工作，争取国务院早日批准。进一步修改完善《大庆市区综合交通体系规划》（2010年-2020年），对轨道交通的线网规模、线网构架、线网布局规划、线路铺设方式、线路控制保护地界、车辆基地规划、轨道交通建设时序等关键问题进行深入研究和论证，为大庆轻轨交通建设奠定更加厚实的基础。

3.制定相关政策。尽快出台关于大庆市加快推进城市轨道交通建设的若干意见，明确城市轨道交通建设发展的目标、模式、原则和时序，同时对轨道交通建设的领导体制、服务机制和保障机制、用地与规划管理、资金筹措、征地拆迁和安置、人才引进培养、运营管理和资源综合开发等方面做出相应部署，使轻轨建设发展有章可循、有规可依。

4.争取主动，积极对接。城市轨道交通项目，从提出建设构想到正式启动申报，从全力协调争取到步入立项实施，需要一个相当长的过程，工作量大、程序多、环节多，有关部门要明确职责分工，积极与国家和省有关部门对接。

5.精心组织，遵守程序。轻轨交通工程前期立项工作主要有线网规划、建设规划、工程可行性研究报告、初步设计等关键环节。按照目前国家、省简政放权后的有关审批规定，线网规划由市规划和国土部门组织编制，并报省政府批准；建设规划由市发改委组织编制，报省政府初审，再上报国家发改委，国务院批准；工程可行性研究报告由省发改委委托市发改委审批，并报省发改委备案；初步设计由市发改委审批。

6.把握关键，顺利报批。轻轨交通近期建设规划报批是项目前期工作中第一个阶段，也是报批难度最大、耗时最长的环节。因为最终需国务院审批，前置要件和涉及部门多。在审批程序上，共需五大环节，分别为：省发改委初审上报国家发改委、国家发改委委托中国国际咨询公司评估、中国国际咨询公司出具评估报告、国家发改委根据中咨公司意见会签住建部后上报国务院、国务院批复。在前置要件上，共需要城市轨道交通线网规划、客流预测报告及专家审查意见、居民出行调查分析报告等27项前置要件，其中建设规划环境影响评价报告、沿线文物保护方案、穿（跨）越铁路方案等三项需国家环保部、省文保局和哈尔滨铁路局审批。在涉及部门上，共涉及市直部门19个、省直部门4个、国家部委4个。时间上，全部审批过程约历时2年。因此，要积极主动与国家、省发改委和中国国际咨询公司的汇报衔接，确保报批工作顺利进行。

（二）系统思考，多元努力，破解建设资金难题

城市轻轨交通项目建设的关键是资金筹措。大庆轻轨交通要建得起、养得住，必须有充足的建设和运营管理资金。调研中，大家公认建设城市轻轨交通是一件利民惠民的大事、实事和好事，但如何筹措轻轨建设和运营资金确实有相当的难度，在当前经济下行压力加大，特别是自去年以来大庆固定资产投入增速回落、财政收入减少、偿债进入高峰期，都对基础设施建设投入造成较大的负面影响。其实国内很多城市也面临与大庆相似的境况，甚至有一些城市各方面条件还不如大庆，财政比大庆还困难，但一些城市还是在开展城市轨道交通建设，说明他们还是有科学的判断和战略考量的。各地十分重视城市轨道建设资金筹措，创造了很多方法，积累了很多经验，对我们很有借鉴意义。各地城市轨道交通建设的投融资模式主要有：以政府为主导的投融资模式、以企业为主体的投融资模式、项目式的投融资模式（BOT即建设-经营-移交模式，也叫“特许权投融资方式”）、公私合营投融资模式（PPP）等。这些投融资模式各有优势。从我们考察的大连、西安等城市看，轨道交通运营后收入和运营费用能够基本达到平衡。为此我们建议，大庆可以通过学习借鉴大连、常州和西安等城市筹集建设资金的理念和经验，加上自己的创新，以多元化方法破解大庆市轻轨建设投融资的问题。

1．首先公共财政预算保证5%的投入。

2．出台优惠政策筹措资本金。财政拿一块，沿线各区分摊一块，土地出让收入出一块、城市配套费挤一块，还有发行地方债券。西安的主要做法：地铁沿线两边500米、两端1000米范围内土地纳入地铁储备开发用地；由沿线各区、开发区按每亩31万元上缴地铁项目资本金，并将地铁车站周边部分用地交由地铁公司储备开发，受益用于弥补运营亏损；将全市土地出让收入10%和市政设施配套费每平方米调增的90元全部用于地铁建设。常州市从2012年9月1日起，市区经营性土地出让收入每亩筹集50万元，控制轨道交通1、2号线一期工程站点周边部分可开发土地不少于5000亩，其出让收益用于运营管路补贴；从2013年开始，市区每年筹集15%的新增财力投入城轨。杭州市设立轨道交通建设专项资金的资金来源：市本级财政预算安排资金；市区土地出让收入中新增6%专项计提；市地铁集团在土地商业开发中取得的土地出让金收入中专项用于轨道交通建设的部分；城市市政基础设施配套费的50%；升级专项补助和地方政府债券等其他资金。杭州市还发行企业债券50亿元。武汉市把每年新增财力优先投入轨道交通建设，每年筹集不少于30亿元的资金用于充实轨道交通项目资本金。

3．加大财税政策支持力度，减免相关税费。各地还强化财税政策支持，对轨道交通建设减免10余种税费，加大轨道交通衍生资源经营扶持力度，鼓励和支持轨道交通衍生品的开发利用，实现轨道交通运营社会效益和经济效益的有机结合。对轨道交通运营收入实行税收减免政策，轨道交通运营亏损部分由市政府补贴，同时通过轨道交通多种经营开发弥补其运营亏损，逐步实现收支平衡。

4.通过银行贷款解决资金问题。一是最大限度利用内资。包括国内银团贷款、商业银行贷款、信托贷款。银团贷款以国家开发银行为主。二是充分利用外资。充分利用国际金融组织贷款和外国政府贷款。

5.通过社会融资解决资金问题。轻轨交通建设项目向社会资本开放，撬动社会和民间资本投资。政府通过购买服务、股权合作、共同投资来加强与社会资本的合作，利益共享、风险共担。

6.实施PPP模式。社会资本参与地铁的投资、建设、运营，并从中取得回报。轻轨交通项目投资规模大，对资金实力要求高，社会资本既可独立进入，也可和有资本实力的社会投资人组成联合体。杭州、南京、北京等地积极引进社会资本建设轨道交通项目。杭州地铁1号线采用PPP模式，引进香港铁路公司实施特许经营，引进外资22亿元。南京地铁5号线由绿地集团采取“项目投融资建设+施工总承包+物业综合开发”的PPP模式合作建设。项目前期由绿地投资开发，政府后期对项目股权进行回购。绿地参与地铁沿线区域的综合功能开发，发挥公司的优势特长，打造集商业、办公、酒店等功能于一体的地铁城市综合体及配套服务设施。北京地铁14号线、16号线、7号线、燕房线等都是引入社会资本参与建设。大庆市轻轨交通建设项目也要借鉴这些经验，鼓励和引导社会资本参与重大工程建设，包括实施PPP（政府和社会资本合作）模式和特许经营方式。

7.加强与政策金融机构合作，拓宽投资来源。加强与政策金融机构如基金、社保、保险、信贷等机构以及社会上的各种投资基金和投资公司合作，共同扩大投资以解决轻轨交通项目投资问题。

8.加大向上争取力度。西安、兰州等省会城市建设城市轨道交通得到了省级财政的支持和投入。呼和浩特、乌鲁木齐两市拿到了国家民族地区专项补贴，南京得到了青奥会的支持。大庆作为东北老工业基地、资源型城市、龙江陆海丝路经济带节点城市，也应积极争取国家、部委和省的支持。

总之，在城市轨道交通项目建设上，应有新的理念。城市基础设施主要体现社会效益，当然也要同时考虑经济效益。投资成本回报可能需要一个较长的时间。轻轨交通提供的服务关系到人们的生活质量，如同通信、自来水、燃气等其他关系国计民生的城市公共基础设施建设一样，具有同等重要的地位。需要进一步考虑的问题是轻轨建成后的运营和维护费用，主要包括人工成本、电力成本、日常维护费等。这需要不断地探索和实践。

〔责任编辑：卫宇坤〕

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1002-2341（2016）03-0051-05

2016-03-18

赵东昌（1957-），男，河北邯郸人，主任，主要从事经济发展研究。