社区参与下的旅游精准扶贫实现路径研究*——以海南省儋州市为例

刘 蓓

（1.海南大学旅游学院，海南 海口，570228；2.海南省儋州市人民检察院，海南 儋州，571727）

社区参与下的旅游精准扶贫实现路径研究*
——以海南省儋州市为例

刘 蓓1、2

（1.海南大学旅游学院，海南 海口，570228；2.海南省儋州市人民检察院，海南 儋州，571727）

该文以海南省儋州市为例，基于相关利益者视角，提出一个各利益主体共同认可并充分参与的旅游准确扶贫开发模式，并从制度、组织、资金投入、教育培训等方面提出保障模式实施的方法。

旅游；精准扶贫；社区参与；模式；保障

笔者在从事儋州市检察院雅星检察室服务辖区脱贫攻坚及保障村级组织换届选举系列工作中了解到，儋州市位于海南省西部，贫困人口主要集中在该市相对偏远地区，包括北部火山岩干旱地区（如光村镇、木棠镇）、中部黄泥沟贫瘠地区（如王五镇）及南部少数民族聚居地区（如南丰镇、和庆镇）和农垦退场队村庄等四个地区，2015年底贫困人口50976人，占全市人口比例的5.73%。能否在充分调研，结合各地区实际的基础上，发挥旅游业“绿色”、“阳光”优势，通过实施旅游精准扶贫促成贫困人口实现脱贫，对于儋州全市全面建成小康社会具有重要意义。

1 旅游精准扶贫及相关概念

旅游精准扶贫是精准扶贫理论在旅游扶贫中的具体运用，是根据贫困地区的旅游扶贫开发条件与基础，充分结合贫困人口的实际情况，依法依规，通过科学方法和程序对旅游扶贫对象进行精细识别，进而采取精准方式进行帮扶，同时对帮扶过程进行精准管理，以实现“真正帮扶该帮扶的人”（即“扶真贫”和“真扶贫”）的一种精准扶贫方式。旅游精准扶贫中的社区参与，则是在旅游精准扶贫计划、评估、实施、监督及验收等各环节中充分吸纳并保障被帮扶社区的参与，尤其是加强被帮扶社区贫困居民的旅游精准扶贫主体与被帮扶对象的双重地位，从而实现好、维护好、发展好旅游精准扶贫对象的利益，把旅游扶贫落到实处。

旅游精准扶贫有其特定的概念与内涵，如果把握不好，则影响其目标的实现，失去应有的方向，要注意以下几点：第一，旅游精准扶贫不同于PPT（Pro-Poor Tourism,有益于人口发展的旅游）。PPT是国际上通过促进旅游业的发展从而带动经济发展，摆脱贫困的主要原则和措施，其不同于我国旅游精准扶贫主要在于：PPT实施主体为非政府组织或专门机构，而旅游精准扶贫的实施主体主要是政府；PPT的目标受众主要在于贫困人口，而旅游精准扶贫的对象不仅包括贫困人口还包括贫困地区；PTT的参与方式是贫困人口参与，而旅游精准扶贫是社区和贫困人口参与，这一点尤为重要，直接关系到两者对实现目标的追求。从中也可以看出社区及贫困人口参与对旅游精准扶贫的重要作用及政府在其中应起到的主导作用。[1]第二，旅游精准扶贫不同于ST-EP（Sustainable Tourism and Eliminating Poverty，可持续旅游与消除贫困），ST-EP要旨在于主张可持续旅游能够成为消除贫困的有力手段，但实践来看，当前进行的ST-EP项目并非全部是为了贫困人口摆脱贫困而实施，例如有些在非洲实施的项目主要是为了推广社区旅游来保护野生动物，而不是把消除当地贫困作为主要目的。旅游精准扶贫则不仅是把帮助贫困人口脱贫作为首要目的，而且是以对贫困人口进行精准识别为前提，是扶真贫和真扶贫的，保护自然生态环境资源则是旅游产业这种“无烟产业”自然的题中之义。

2 旅游精准扶贫社区参与的内容及意义

社区参与下的旅游精准扶贫的核心和关键，是社区居民在旅游精准扶贫决策和实施过程中的参与，尤其是对各类旅游扶贫资源的配置及其利益的分配、实施方案的计划、监督管理等过程控制环节的参与。旅游精准扶贫中社区参与的主要内容包括：

第一，参与旅游精准扶贫的决策。包括赋予社区居民监督旅游精准扶贫对象户的识别及确认过程，充分尊重社区居民关于旅游精准扶贫项目发展的意见建议，甚至放权让社区居民及贫困人口共同民主决策，决定旅游精准扶贫产业发展的方向，并最终把这些决策纳入政府旅游扶贫政策之中。

第二，参与旅游精准扶贫项目发展带来的各种利益分配。这与上一项内容是相互促进的。社区只有充分参与了旅游精准扶贫项目的决策才有可能充分争取自己的利益，并熟知项目实施对自己可能带来的利益。社区居民通过参与项目决策获得相应利益后，才能提升自己的话语权，在新一轮的旅游扶贫产业推进或发展过程中，其意见和主张才能得到进一步的保障。

第三，参与旅游精准扶贫及项目实施的教育培训。通过接受专业的旅游相关知识培训，社区居民才能更好适应旅游扶贫项目这一较新的经济发展模式，由被动的客体变为主动的主体。[2]此外，作为旅游精准扶贫对象的贫困人口，是社区中重要而又特殊的群体，其主体地位除了作为项目直接受益对象加以落实外，也应当通过社区参与渠道加以保障，防止其遭到所在社区的嫉妒，进而排斥，这会影响旅游精准扶贫的综合预期利益的实现。

总体而言，旅游精准扶贫必须保障贫困人口在内的社区及其居民的利益，尤其是保障影响其可持续发展的长远利益、生态利益，建立并完善社区参与机制，要加强对旅游精准扶贫社区基础设施的投入，推动其城镇化发展，使其共享精准扶贫旅游项目成果。

3 旅游精准扶贫社区参与的现实不足

旅游精准扶贫社区参与由于受某些制约因素的影响，造成其现实不足。主要表现为：

第一，由于受数字化脱贫考核指标影响，导致急功近利式追求经济效益忽视了社区参与的重要性，再有，在片面追求经济利益的同时，往往忽视对生态环境资源利益的保护，甚至出现由于没有充分吸纳社区参与到旅游扶贫产业与生态环境保护的科学规划与协调，造成社区居民因不理解旅游扶贫项目是否对生态环境有威胁而阻挠项目实施，影响旅游精准扶贫目标实现的情况。[5]

第二，由于社区居民及贫困户自身的资源、技术和知识等有限，导致其参与旅游精准扶贫的范围较窄、程度较低，没有实现其应有的旅游产品开发主体地位，直接制约旅游扶贫项目及社区居民和贫困人口的长远利益及可持续发展。以社区居民及贫困人口参与相对较多的经济活动为例，儋州市旅游精准扶贫示范镇推广较多的是“公司+农民专业合作社+农户”或“公司+农户”等模式，社区及贫困户参与较多的是打工或者养殖酒店所需的食材等低层次经济活动，最多加盟村级经济合作社，这些参与活动较多依赖上游的旅游经济活动，受政策影响变化较大，其可持续发展利益的获得不够稳定。至于旅游精准扶贫环境影响评价、规划及民主决策过程，社区居民及贫困户参与较少，其主体作用更难发挥。

第三，受利益矛盾冲突及协调机制不健全等因素影响，社区参与过程中矛盾频发，甚至旅游精准扶贫对象户之间还会关系淡化。[6]旅游精准扶贫项目实施后，伴随着旅游经济活动的发展，精准扶贫户之间往往由于各自地理位置的优劣及农家乐、家庭旅馆等经营收入的差异而产生新的贫富不均的矛盾。再就是政府政策支持方面，以生态旅游中的养殖业为例，国家对大中型沼气项目的资金扶持优先倾向于禽畜存栏量及年出栏量大，生产经营能力持久的业主，这无疑剥夺了一些由于资金、技术及场地原因规模相对较少业主的幸福感，从而引发心理失衡，淡化关系。同样，社区普通居民由于在旅游精准项目实施过程中能够参与的仅为酒店迎宾、保安等收入较低的岗位，也容易产生心理失衡。

第四，旅游精准扶贫管理制度不完善，造成重复工作及不规范性，加之社区权力精英通过控制社区各类经济、政治、声誉等资源，并通过血缘、业缘、地缘等因素加以巩固，限制了社区普通居民甚至旅游精准扶贫对象户参与项目实施及表达意见的渠道。旅游精准扶贫日常管理主要依赖于镇（街道）包点干部及村委会干部，主观色彩厚重，尚未全面纳入法治化、制度化、规范化，难以起到保障旅游精准扶贫目标实现的作用。例如旅游精准扶贫对象户的初报，一般由村委会干部负责，且判断的标准往往不是客观物质条件，而是与村委会干部关系的亲疏，导致旅游精准扶贫工作偏离方向。社区权力精英统揽社区内的政务和党务大权，掌控社区内旅游精准扶贫对象户的初选、推荐等工作，还负责协助政府部门开展旅游精准扶贫项目的实施、驻点帮扶、验收评估等一系列工作。由于社区居民碍于“面子”及存在“搭便车”心理，加之自身民主法治意识与能力不足，且担心遭到强大社区权力精英的日后报复，则往往不敢对权力精英在旅游精准扶贫项目实施中存在的诸如谎报扶贫户名单、截留或者索要旅游精准扶贫款等违法违规行为进行举报或反抗。

4 旅游精准扶贫社区参与路径

旅游精准扶贫需要因地制宜、因人而异，旅游精准扶贫社区参与的路径同样也需要具备“天时”、“地利”和“人和”，要根据旅游精准扶贫项目实施地区基础条件、社区及居民需求、精准扶贫对象户实际状况及项目实施发展阶段等具体条件采取相应的参与路径，重点从强化民主法治思想及业务技能培训、完善制度及组织机构保障、探索矛盾纠纷多元化解及加强监督制约等方面着手，增强旅游精准扶贫的有效性、法治性、人性化及长久化，在“扶真贫”、“真扶贫”的同时，改造贫困地区及贫困人口发展旅游业的基础条件，增加当地旅游产业的综合竞争力，由“输血”变为“造血”，实现旅游精准扶贫对象户、社区居民及项目实施方共同可持续发展。

第一，保障社区及扶贫对象充分、有效参与旅游精准扶贫项目运作全程，增强旅游精准扶贫有效性。要采取个性化、针对性的措施，吸纳社区及贫困人口参与到旅游精准扶贫项目规划（包括生态资源环境影响分析等重点内容）、项目决策（包括项目的实施范围、实施步骤、征地补偿方案等）、过程管理（包括扶贫对象户的识别及动态管理监督）、经济活动（包括鼓励有条件的社区居民入股及应聘中高级管理人员）之中。在推进旅游精准扶贫项目实施的过程中，还要充分带动和加强社区的经济基础设施建设，如道路、园林绿化、医疗卫生、电信网络及教育设施等公共服务设施建设，改善贫困社区的生产和生活条件，提升社区居民在旅游精准扶贫中的获益面。在加强物质保障的同时，还要强化对社区居民及贫困人口的民主法治思想及旅游相关职业技能的培训。此外，还要以政府补助或引入企业公益援助等形式，对社区居民及贫困户进行旅游相关职业培训，包括但不限于农家乐餐饮制作、民俗艺术表演、禽畜养殖技术、驾驶及导游服务等方面的技能培训，提升社区居民及贫困人口参与项目运作的能力。

第二，加强社区参与旅游精准扶贫的制度及组织保障，实现旅游精准扶贫制度化，发挥社区居民旅游产品开发主体功能。确保社区居民的主体地位，就要从制度上和组织上克服社区居民和贫困户在资金、资源及结社集体行使权利上的不足。一是积极探索建立乡镇或县级扶贫互助社，通过镇、县扶贫担保基金提供担保，作为扶贫互助社社员的贫困户无需个人提供担保或抵押物，便可以从农村信用社得到贷款，可以用来购买禽畜或者经营家庭旅馆，参与或配套旅游精准扶贫项目的实施。二是以当前农村土地所有权、承包权、经营权分置办法完善为契机，鼓励社区居民采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，充分与旅游扶贫项目开发方进行高层次合作与交流。例如农民可以将承包经营的土地连同附属农产品以入股的形式加入旅游精准扶贫项目中的生态农业观光基地子项目，并参与门票及农产品销售等的利润分成。三是充分运用、完善农村经济合作社这一农民集体组织，加强社区居民及贫困户集体行使权利，保障自身利益。可以在旅游精准扶贫项目所需资源的基础上，成立村组织内部经济合作组织，选举经营管理及人脉资源等方面综合能力强的社员担任理事，提升社区居民在与旅游精准扶贫项目实施方谈判与合作的话语权，并有利于社员共享国家在旅游扶贫及相关项目等方面的资金补贴，加强信息沟通与交流，减少隔阂，实现旅游精准扶贫的制度化和组织化。

第三，积极探索旅游精准项目实施过程中的矛盾纠纷多元化解机制，营造旅游精准扶贫产业发展良好氛围。可以充分借助司法所指导下的村级人民调解委员、镇人民调解委员会、旅游行政部门及相关政府部门、派出所治安调解及人民法院庭前调解等不同渠道，化解社区在参与旅游精准扶贫项目运作过程中发生的各种矛盾纠纷。一是对社区居民之间和社区居民与贫困户之间的矛盾纠纷，要争取通过村人民调解委员会予以化解，可以联合司法行政部门探索引入一村一律师制度，作为独立第三方促成旅游精准扶贫实施过程中矛盾的化解。二是在旅游项目实施过程中，对社区居民参与的项目施工承揽合同等经济活动，可以在双方当事人自愿的基础上，采用仲裁方式解决争议。与民事诉讼相比，仲裁委员会实行“一裁终局制”，且一般不公开审理，既提高了争议解决效率，又顾及了社区居民的隐私及旅游扶贫项目开发商的商业秘密，更好地化解矛盾纠纷。三是可以借鉴三亚市旅游警察及旅游巡回法庭的经验，在旅游精准扶贫项目实施过程中，通过旅游警察加强法律宣传和行政执法及旅游巡回法庭依法快速解决旅游精准扶贫项目实施过程中的纠纷，提高社区居民及旅游扶贫项目开发商的法治意识与能力，自觉依法参与或开展旅游扶贫项目实施，为旅游精准扶贫提供法治保障。

第四，完善旅游扶贫管理制度，加强对旅游精准扶贫实施全程的监督管理，重点做实对社区权力精英的监督制约，畅通社区参与旅游精准扶贫的渠道。社区权力精英主要是基于政治或经济基础而产生，要么是基于兼任村级组织书记、主任获得“一肩挑”者的绝对权力，要么是由于经济基础雄厚，而垄断或操作社区经济资源。因此，需要充分借助村务监督委员会等组织，加强对旅游精准扶贫户识别、认定及帮扶资金发放、措施落实等关键环节的监督，畅通检察机关受理社区居民及村务监督委员等就旅游精准扶贫中发生的渎职和贪污贿赂违法违纪行为举报渠道，可以探索建立乡镇纪委或县级纪委定期听取旅游精准扶贫所在地社区村务监督委员会或社区居民监督委员会工作报告制度，对于社区居民反映的旅游精准扶贫中违纪违法行为，及时调查并回应，通过强化监督制约，为确保扶真贫、真扶贫提供保障。

5 结语

社区参与是旅游精准扶贫的关键，要做到“扶真贫”和“真扶贫”，就要在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指导下，充分了解旅游精准扶贫户现实需求的基础上，切实保障社区及扶贫对象户充分、有效参与旅游精准扶贫项目运作全程，加强社区参与旅游精准扶贫的制度及组织保障，积极探索旅游精准项目实施过程中的矛盾纠纷多元化解决，完善旅游扶贫管理制度，加强对旅游精准扶贫实施全程的监督管理，充分发挥社区居民及精准扶贫对象户的旅游产品开发主体功能，才能最终实现社区居民及扶贫对象户包括收入增长在内的各项经济、政治及生态需求，使其享受旅游精准扶贫产业经济发展成果，在打赢脱贫攻坚战的同时，夯实全面建成小康社会的物质和社会基础。

[1] 李梅，王铁.以贫困人口受益为核心：PPT的识别与启示[J].青海社会科学，2011(6): 38-42.

[2] 保继刚，孙九霞.社区参与旅游发展的中西部差异[J].地理学报，2006(4):401-403.

[3] 孙美璆.乡村旅游发展的精准扶贫机制探析[J].人间，2015（12）:24.

[4] 汪锦.贵州省西江千户苗寨旅游扶贫研究[J].衡水学院学报，2015（1）：76-77.

Approach to Targeted Tourism Poverty Alleviation with Community Participation——A case study of Danzhou city in HaiNan Province

Liu Bei1,2
(1. People's Procuratorate of Danzhou City , 2. Hainan Province, Danzhou Hainan 571700)

Taking Danzhou as an example and from the perspective of correlative profit operator, this paper proposes a model of exploring targeted tourism poverty alleviation which is recognized and participated by every correlative profit operator. And it puts forward the implementation methods of assurance mode from the perspective of regulations, organizations, funding and educational training.

Tourism; Targeted Poverty Alleviation ; Community Participation; mode; assurance

F592

A

1674-3083（2016）06-0081-05

2016-10-31

国家旅游局2016年度 “研究型英才培养项目”（WMYC20161162），此文为该项目阶段性研究成果。

刘蓓（1987—），男，汉族，山东省龙口市人。海南大学2015级旅游管理专业在读硕士研究生。海南省儋州市人民检察院科员，经济师、社会工作师。主要研究方向：旅游管理。