成都市“四小”食品安全监管的现状与思考

包亚丽



成都市“四小”食品安全监管的现状与思考

包亚丽

（四川大学法学院，四川 成都，610065）

［摘要］食品生产加工小作坊、食品小摊贩、小食品店、小餐馆等生产经营的食品（以下简称“四小”食品）日常安全监管工作非常复杂困难。该文结合其他国家和地区对于小食品、小摊贩监管的经验及立法，对成都市“四小”食品安全监督提出建议。

［关键词］“四小”食品；食品安全；食品安全现状；食品安全监督管理

素有“天府之国”美誉的成都，是我国有名的美食之都，食品产业兴盛。据统计，截至2012年底成都市共有食品加工小作坊（加工经营品种主要为豆制品、糕点、米面制品、熟肉制品、食用油、炒货和酿酒）、小餐饮约6.3万家，约占全市餐饮总数的41%。这些食品生产经营主体生产的“四小”食品,是食品安全的“重灾区”。如何加强“四小”食品的安全监管,将其纳入法治化轨道,是解决食品安全问题的核心问题之一。

1　“四小”食品生产的特点

（1）生产个体规模小、群体分布广

从“四小”食品整体分布情况来看，其散见于各个街巷、广场、市场、景区等，具有点多面广，流动性较强的特点。

（2）销售种类多

从粮食加工品、食用油、调味料、肉制品、卤味、饼干、膨化食品、蔬菜制品、到炒货坚果、糕点、豆制品等，“四小”食品种类繁多，应有尽有。

（3）从业人员杂

“四小”食品的经营具有投资低、回报快、风险小等诸多优势，能够解决部分低收入人群和弱势群体的生计问题。故而其经营主力军多为下岗失业人员、农村剩余劳动力、失地农民、残疾人等弱势群体，从业人员情况较为复杂。

（4）存在较多安全隐患

由于“四小”食品生产设备简单，生产销售条件简陋，生产者没有经过专业培训、自身素质低下等因素， “四小”食品的食品质量不能保持统一质量标准，存在很多食品安全隐患。

2　成都市“四小”食品安全监管工作现状与问题

据媒体报道，截至2015年，成都市登记在册的食品生产经营主体约有11.2万家，其中小规模的个体加工生产经营者占70%左右［1］，还有大量无法取得证照的小餐饮、小摊贩客观存在。可见成都“四小”食品数量之庞大，食品安全监管负担也相当繁重。

2.1成都市“四小”食品监管工作现状

2.1.1食品药品监督体制改革，由食品药品监督管理局统一监管各类食品安全。

2013年之前，成都市政府总体负责食品药品安全监管责任，质监部门和食药监部门按照分段监管原则对食品经营者实施监管；工商部门按照《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）对无证无照食品经营者进行规范和查处。

2013年，成都食品药品监管体制实行改革——重组市食品药品监督管理局，加挂市食品安全委员会办公室的牌子，将市质监局生产环节食品安全和化妆品监管职责、市工商局流通环节食品安全监管职责、市商务局酒类流通食品安全监管职责，统一划归市食药监局。这就意味食药监局挑起了食品安全全程监管的大梁。

这次变革还进一步完善了问责机制：成都市纪检监察部门依法依规追究有关部门和负责人对食品安全监管不力的行政责任。

2.1.2鼓励市民举报投诉，实现属地监管机制。

2012年成都市人民政府修订了《成都市食品安全举报奖励办法（试行）》，此次修订简化举报程序，提高举报奖金，降低奖励条件，同时规定了匿名举报奖励。修订之后的《办法》，取消了“2万元货值”这一门槛，有助于鼓励市民对“四小”食品安全的监督。

同时，成都市正在逐步健全基层监管体系，实施属地监管机制，通过设立基层监管所、协管员队伍等，将监管触角延伸到乡镇、村社、真正建立起横向到边、纵向到底监管网络，将食品药品生产经营行为置于全覆盖监管之下。

2.1.3通过组织专项整治活动，综合打击食品安全问题。

2013年通过开展针对无证无照“四小”食品经营者的专项治理活动，成都市整治指导3840家小作坊、小餐饮生产经营单位获得行政许可，限期责令1890家“四小”食品生产经营单位达到行政许可条件，关停取缔2600家。截止2013年8月，全市共有无证无照小作坊、小餐饮近1.7万家，较2012年底下降35.3%，其中小作坊7123家、小餐饮9700家。全市公安机关共立案侦查小作坊制售假冒伪劣食品犯罪案件22起，其中破案18起，抓获犯罪嫌疑人50余人，打掉生产、加工、储存窝点22个。

食品安全监督专项治理活动是对日常食品安全监督管理的补充和强化，对食品生产经营者具有一定的威慑性和警示性，有利于食品安全的保障。

2.1.4集中整规小餐饮，建立小餐饮示范街。

2010年国家食品药品监督管理局办公室下发了《关于开展小餐饮食品安全整规试点工作的通知》［2］，要求在全国开展小餐饮食品安全整规试点工作，创新完善小食品安全监管机制。成都市积极开展了小餐饮集中整规行动，如2013年，武侯区投入近300万元，对辖区内12条街区约360户小餐饮店进行试点整治规范，并出台了本区《小餐饮提档升级整规示范实施方案》，完善了《武侯区小餐饮整规标准》等。2013年，武候区无名巷被命名为“四川省小餐饮示范街”。小餐饮食品安全整规工作本着“提升一批、规范一批、取缔一批”的原则，逐步实现疏堵结合，在实践中取得了不错的成果。

2.2成都市“四小”食品监管工作存在的问题

2.2.1缺乏地方立法的支持，没有建立起监管结合的体系

我国《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”可见规制小作坊小食品安全的立法权已经授予了省级地方政府。目前我国已经有多个省、自治区制定了相关法律，如2010年宁夏回族自治区颁布了《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》、内蒙古自治区颁布了《内蒙古自治区食品摊贩和城乡集市贸易食品卫生管理条例》、2012年河南省颁布了《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》、山西省颁布了《山西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法》、吉林省颁布了《吉林省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》、湖南省颁布了《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》等。四川省迟迟没有颁布相关地方性法规，仅成都市食品药品监督局在2015 年4月公布了《关于加大小餐饮、小食品、小摊贩的监管答复的函》，通过提出工作意见的方式指导“四小”食品监管工作，但这部政府内部文件并没有规定具体的执行标准。政府不及时通过立法进行规范，将会进一步导致地方食品安全执法陷入无法可循，监管标准不一致的尴尬境地。

2.2.2食品安全监督存在“运动式执法”现象，缺乏长效监管机制

“运动执法”是指执法机关为解决某一领域存在的突出问题，通过集中人力物力，进行的有规模、有目的执法活动。运动执法通常有专项治理、集中整治、清理打击等形式。运动执法之所以被人们诟病，是因为这种一阵风式的临时性行政执法行为，只能在运动来时产生强烈镇压的效果，运动过后相应的问题往往又会卷土重来，无法从根本上真正解决问题。食品安全监管领域也存在运动执法现象，这种流于形式且缺乏法律规范性和连续性的执法活动治标不治本，应当建立一种长效监管机制，从根本上找到问题之所在，彻底解决“四小”食品安全乱象。

2.2.3监督体系执法执行力有待优化

“天下之事,不难于法,而难于法之必行”,立法的目的在于对法的执行。一部好法能否产生预期效果,严格执法具有决定性的作用。严格执法要求执法人员必须以事实为依据、以法律为准绳，秉公执法、严肃执法，不搞“人情执法”、“关系执法”、“态度执法”等。在食品安全领域，食品安全问题不断凸显，往往不是因为无法可依，而在于一部分执法机构因为某些利益瓜葛，有法不依、有章不循、执法不严，欺报瞒报、最终导致更严重问题发生。

3　其他国家及地区的经验借鉴

3.1新加坡

新加坡对食品摊贩的监管在其食品安全监管体系中独具特色。

（1）采取“小贩中心”集中模式。小贩中心（Hawker Centre），又称“熟食中心”，于上世纪50年代至60年代开始兴起。小贩中心是新加坡政府为了加强食品摊贩管理,规范流动食品摊贩，而由政府兴建的室外开放式饮食集中地。小贩中心售卖食品物美价廉、种类繁多，以东南亚熟食和饮品为主，在新加坡人中广受欢迎。至1986年,政府投资建造了141间小贩中心,容纳2.07万个摊位,使流动食品摊贩纳入政府集中、有序、规范的统一管理之中。［3］

（2）统一主体实施监管。新加坡小贩中心由国家环境局、建屋发展局以及裕廊集团［4］共同管辖，但食品摊贩的规划和管理主要由国家环境发展部下属小贩局统一负责。其基本职能包括摊位的租赁和签发许可证,小贩日常管理,小贩中心的发展与规划以及制定、执行收购政策。［5］

（3）升级改造小贩中心，推行食品摊贩分级管理。2001年2月，新加坡政府启动了为期十年的“小贩中心升级改造计划”，该计划旨在提高食品卫生水平、改善用餐环境、提高摊位租金，从而使得业绩及服务质量较差的小贩退出市场。同时，新加坡每年会对所有食品摊贩的清洁管理、食物卫生、个人卫生等进行评估,将其分为优、良、中、差四级。对获“优”者,颁发“清 洁与食物卫生优越表现”奖状。而获“中”、“差”的业主将成为下一年度卫生监督检查重点单位。［6］

3.2香港

香港特别行政区政府根据相关食品供应的特点，采用国际先进的监管模式，对街市与小贩的管理形成了较为完备的制度。香港《公众卫生及市政条例》第6部专门规定了“街市与小贩”的监管制度。

（1）实行分类监制。香港设点摆摊的形式分为街头贩卖（流动摊位小贩）和公共街市贩卖（固定摊位小贩）两种。香港政府对街头贩卖型小贩施行发牌制度以限制其经营行业及规模；公众街市中的小贩则用申请租用街市摊位的方式加以管制；对限制出售的食物，如冰冻甜点和牛奶等，则还需要领取许可证才得以销售。

（2）严格的日常检查制度。香港食物环境卫生署下设的环境卫生部共辖四个科室，其中小贩管理由第三行动科负责。目前第三行动科共有191支小贩管理队，均配备手提式无线电通讯器材和车辆，至2012年，小贩管理队有约2000名人员。小贩管理队的职责是在分区及总区两个层面管理贩卖活动，主要包括：确保持牌小贩按其所持牌照进行经营，并且督促其遵守《公众卫生及市政条例》、及其附属法例，香港特别行政区及其他有关法例的规定，以及管制持牌小贩所导致的街道阻塞和环境问题。在日常监督执法中，食物环境卫生署按风险种类将持牌食物业分为三类进行日常检查。第一类 （最低风险） 为至少每20个星期一次,第二类为至少每10个星期一次,第三类为至少每4个星期一次,对持牌熟食小贩摊档则每2个星期检查一次。在巡查过程中若发现违反条例者,可能处以行政处罚或刑事处罚。［7］

（3）重视信息公开。各类食品安全信息通过香港食物安全中心的网站、新闻公报、业界指导等及时发布。

3.3韩国

韩国政府对路边小摊的管理,主要采用区域管理法,将市区划分为绝对禁止区域、相对禁止区域和诱导区域三类：绝对禁止区域是指摆摊将造成通行不便、严重影响市容的地区，如火车站、汽车站、广场、人行道等区域。相对禁止区域是指摆摊会妨碍城市美观等危害程度较小的地区,政府对摆摊的时间，摊位的规模和经营范围有一定的限制,对申请在此处摆摊要严加管理。诱导区域一般包括与住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路等，政府允许在这些地方摆摊设点,但对营业时间和经营范围有限制。［8］

4　对成都市“四小”食品安全监管的建议

从其他国家和地区对食品摊贩法治化管理和成都市具体实际来看，对城都市“四小”食品安全监管提出如下建议。

4.1健全“四小”食品监督立法，建立“四小”食品安全长效监管机制

食品安全管理最本质的问题是处理的个体利益和公共利益之间的冲突。根据世界各国普遍经验，法治是破解个人利益和公共利益冲突最重要乃至根本的手段。所以，食品安全管理必须以法律为手段，在法律的框架内进行。依据我国《食品安全法》第三十六条的规定，成都市食品安全管理部门应当结合地方实际，积极建议与配合省级政府制定管理“四小”食品的地方性法规，建立科学的监督管理法律机制。

在“四小”食品的监管过程中， “四小”食品生产者、经营者流动性强这一特点给日常执法监督带来了较大困扰。解决这一问题，可以借鉴新加坡“小贩中心”的制度设计，多方面鼓励和支持“四小”食品生产者、经营者集中交易，让“四小”食品生产者、经营者从躲着政府到依靠政府，最终实现集中管理。2013年，成都市武侯区在对本辖区内的小餐饮点进行试点整治的行动中已有了类似经验，并且取得了不错的效果。这种经验可以予以立法规范并广泛推广施行。

4.2因地制宜，疏导结合，建立市场准入与负面清单相结合的管理模式

成都作为首批“国家历史文化名城”和“中国最佳旅游城市”，承载了三千多年的历史，在饮食方面也形成了鲜明的地方特色，因此“四小”食品的监管应当根据本地实际情况因地制宜地进行引导和规范。如分时段、分地段、分类别科学监管早餐摊点、校园周边食物摊点、夜市夜排档、景区周边食物摊点等。在“四小”食品摊贩密集的街道场所合理设置疏导点，兼顾便民利民与维护市容市貌相结合的原则，同时解决“四小”食品摊点造成的噪音扰民和交通拥堵问题。

在“四小”食品的监管过程中，政府应当严格依法监管食品摊贩的生产经营活动，重点打击生产销售有毒有害食品的违法行为，守住食品安全底线。可以借鉴香港政通过许可的方式对小贩经营范围进行限制，对其中一些制作工艺复杂、生产储存条件要求高的食物经营设定市场准入，同时设立负面清单，明确“四小”食品制销者禁止生产经营的食品范围。市场准入制度是食品监管部门进行事前监督的重要手段，有助于食品安全风险控制。设立“负面清单”制度在我国“四小”食品监管领域已经有相应的经验，甘肃、宁夏、湖南等出台的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》都涉及了禁止食品小作坊生产经营的食品种类，该制度有助于指导“四小”食品制销者的日常生产经营，同时也是监管人员重要的执法依据。

4.3加强食品安全治理公众参与机制，加强信息公开

食品安全具有公共性，食品安全问题多元化监管还要依靠公众的力量。理性的公众参与是对食品生产经营者最为直接有效的制衡，是政府监管的合理补充。在“四小”食品监管过程中，公众参与分为事前参与、事中参与和事后参与三个环节。

（1）事前参与：公众参与食品安全立法、决策，完善食品安全的预防工作。公众参与的一般程序为：公开立法规则和制定流程；举行立法听证会；公开法律草案、征求公众意见。在立法过程中应当通过多种渠道充分听取有关利益团体和各方人士的意见，根据《立法法》的精神，真正做到开门立法和民主立法。

（2）事中参与：公众参与食品安全监督举报。公众参与食品安全监督使“四小”食品安全监管更趋向民主，同时还能降低执法成本。举报应当是多途径、便利群众的，成都市食药监局目前开通了食品安全监督举报热线、开放了微信公众平台和公众微博，能够及时处理市民举报，颇有成效，应当加大这些举报途径的宣传，加强公民法治观念，鼓励基层组织、行业协会、媒体、食品生产经营者及员工、志愿者和消费者提供安全隐患和违法线索。同时，公民的监督权不仅是指对食品安全违法行为的监督，对执法人员的执法行为一样可以行使监督权。

（3）事后参与：公众参与食品安全事故的处理。单一的“四小”食品安全问题与其他食品安全问题相比，往往违法行为不严重，涉及范围不广泛、出现重大安全事故的风险要低一些，对这些“小情况”、“小问题”的监管往往只是采取限期整改或者处以没收罚款等方式。加强“四小”食品事故处理信息公开，让公众参与到食品安全事故处理的过程之中，整合政府力量、民众力量和法律的力量对违法违规行为予以打击，可以增强公众食品安全意识、提高执法公信力。

参考文献

［1］［EB/OL］.www.cdrb.com.cn/html/2015-10/30/content_2251771.htm.

［2］国家食品药品监督管理局办公室（食药监办食〔2010〕143号）［Z］.

［3］苏蒲霞.中外食品安全监管体制比较研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2014：140.

［4］裕廊集团是新加坡贸工部（Ministry of Trade and Industry Singapore）下属的官方机构，成立于1968年，是新加坡最大的工业地产发展商。裕廊集团开发并管理着38个各类园区，拥有超过7000家本地和跨国公司的客户群等。

［5］俞璐刚.新加坡食品摊贩卫生管理特点［J］.江苏省预防医学，2007.3（18-1）:80.

［6］杨洋.新加坡小贩中心对中国摊贩食品卫生管理模式的启示［J］.中国卫生监督.2008（15-5）.

［7］何蔚云.香港食品安全监管工作考察［J］.中国卫生法制,2006.7（14-4）:28.

［8］国外：管理摊贩也要讲人情［J］.招商周刊,2006（23）：34.

On the Current Situation and Safety Supervision System of “Four-Small” Food in Chengdu

Bao Ya-li
（School of Law, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610065）

Abstract:The daily safety supervision of small food processing workshops, small food stall-keepers, small food stores, and small restaurants （“Four-Small” for short） is very complicated and difficult. This paper puts forward some suggestions for the food safety supervision of “Four-Small” in Chengdu by referring to the experience of this field from other regions and countries.

Keywords:“Four-Small” food; food safety; current situation of food safety; food safety supervision and management

中图分类号：D419.9

文献标识码：A

文章编号：1674-3083（2016）02-0058-05

收稿日期：2015-12-11

作者简介：包亚丽（1991-），女，甘肃玉门人，在读硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。