行政决策的不可行性研究*——以三门峡水利枢纽工程的决策过程为例

刘茜雯



行政决策的不可行性研究*
——以三门峡水利枢纽工程的决策过程为例

刘茜雯

（广西师范大学，广西 桂林，541004）

［摘要］三门峡水利枢纽工程从修建到运行，经历了几十年的决策过程，期间由于某些决策的失误不仅造成了资源的浪费，也给黄河沿岸带来了不利的影响。造成行政决策失误的原因是多方面的，行政决策可行性论证的片面化和媚权化与行政决策不可行性论证的缺失是造成行政决策失误的最主要原因。因此，加强行政决策的不可行性研究是减少行政决策失误的重要手段。

［关键词］行政决策；不可行性；三门峡；决策论证

修建于黄河干流之上的三门峡水利枢纽工程，是中国水利史上第一座大型水利建设工程。这个巨大的工程，从20世纪50年代的决策、设计与建设，到运行、管理及全面发挥综合效益，经历了前所未有的曲折，期间不断重复着“问题出现——争论——修改——新问题出现——重新论争——修改”的过程，一度成为全国乃至全世界关注的焦点，时至今日，围绕它的争论也未中断过。三门峡工程建设和运行过程折射出行政决策失误造成的浪费是中国最大的浪费，加强行政决策的不可行性研究为我国公共政策愈趋科学化和民主化提供有价值的经验借鉴。

1　三门峡水利枢纽工程的决策过程

回顾三门峡水利枢纽工程的决策过程，从形式上看基本是完备的：由国家领导人牵头，水利部集合众多国内外水利界专家几番深入实地考察，为工程的决策多次召开专门会议，听取多方意见，反复论证，最后经国家最高权力机关审核批准。从“三上三下”的论证到决策的最终形成，历经五年时间。然而，决策时间上的充裕及形式上的完备并不足以说明一项工程的科学性和合理性。从当时清华大学水力学教授黄万里等人对建设三门峡大坝决策的“不可行性研究”被无情忽视，及后来又被现实一一验证的事实来看，三门峡水利枢纽工程在决策过程中确实存在着盲目迷信、片面分析、主观决策、偏听建议等问题，工程实施运行阶段朝令夕改时有发生，产生了诸多负面影响。

三门峡水利枢纽工程于1960年9月首次投入使用，至1962年3月仅一年半的时间，库中淤积泥沙高达15.3亿吨，远超预计，致使潼关高程抬高4.4米，渭河大淤成灾，两岸农田80万亩受淹没，土地盐碱化，严重威胁西安市。1972年开始，黄河每年平均断流100多天。2003年8月，渭河发罕见洪灾……国家耗资无数、库区百万亩良田被淹没以及60万移民流离失所的代价，并没有实现当初“中华第一坝”可将黄河下游洪水威胁全部解除以及“黄河水变清”的美好构想，更引发三门峡水利枢纽工程的存废之争。这与决策三门峡水利枢纽工程上马时，过分注重设计效果与可行性论证，轻视工程建设的不可行性论证有关，政府的决策行为直接关系国计民生，实现决策科学化与民主化，亟待加强行政决策的不可行性研究。

2　行政决策的可行性与不可行性论证

按照20世纪西蒙提出的决策最优标准：“决策时提出所有的可能方案；准确地预见所有方案的结果”，科学的决策必须在进行决策可行性研究的同时，强调不可行性研究，以确定最优决策方案。

2.1行政决策的可行性研究

可行性，顾名思义，是客观事物可以实行的性质，泛指对程序、计划或设计在所要求的时间或条件范围内完成情况的预计与确定。可行性研究就是对客观事物未来发展的预料、估计、分析、判断和推测。［1］是项目前期工作必不可少的部分，对项目的成功具有重要意义。20世纪30年代，美国首次将可行性研究运用于田纳西河流域的综合开发。改革开放后，中国也将可行性研究引入项目的投资与开发，1983年，国家计委颁布《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》,对建设项目决策的可行性研究相关编制程序、内容等作出规定。之后国家相关部门规范了本系统的可行性研究工作，化学工业部制订《化工建设项目可行性研究报告内容和深度的规定》［2］，为项目的决策和审批提供可靠的依据。

2.2行政决策的不可行性研究

行政决策的不可行性研究，作为政府决策可行性研究相对的一方，是指在正确理论的指导下，通过各种手段推演和论证政府决策中存在的不可行因素，证明和发现政府决策的问题与缺陷，力图预测和化解政策实施可能存在的风险，使决策进一步完善、可行或者是使不可行的决策不再行，尽可能降低和消除政府决策失误。不可行性研究是在自觉认识客观规律的基础上，通过科学的预测技术体系对大量信息资料进行系统分析，从而揭示客观过程的本质联系和必然趋势的科学预测。决策的不可行性研究源于西方，在我国1995年就有学者对决策的不可行性论证进行研究，但由于传统认识的障碍、决策体制的不完善等问题，决策的不可行性研究的推广与普及一直相对落后。

2.3行政决策的不可行性研究与可行性研究的辩证关系

行政决策的不可行性研究与可行性研究是既对立又统一的关系。对立指的是，两者相差一个“不”字，“不”用在动词、形容词前表示否定，因此不可行性研究与可行性研究是相对的。统一指的是，两者都是依据对客观过程及其运动规律的认识去预测未来。二者相辅相成，缺一不可。

可行性研究是对项目可能出现的有利与不利情况、成功与失败的原因等进行全面系统的分析和预测，从而避免行政决策的局限性与片面性，规避风险。其实，项目的“不可行性”本是可行性研究中的一部分，然而在中国，政府决策大都注重研究决策的“可行性”，而忽视决策的“不可行性”；片面收集决策实施的有利因素，放大可行部分，刻意忽略不可行部分，对决策进行选择性论证；“可行性研究”变成了论证领导决策可行，最终蜕化成了“可批性研究”，其后果是决策失误不断。因此，本文认为可行性研究的重点应该是“不可行性研究”，关键是提高“不可行性研究”实际论证的独立性，加强不可行性研究更加利于决策者全面评价项目。

3　“三门峡”工程决策中的致偏因素亟待“不可行性研究”明确预警

三门峡水利枢纽工程的失误，很大程度上反映出决策思维误区上辩证唯物主义理论的失位，“大跃进”的社会环境使以主观意愿为导向促成的三门峡水利枢纽工程草率通过全国人大决议，可行性论证的片面化和媚权化与行政决策不可行性论证的缺失是造成三门峡大坝行政决策失误的最主要原因。

3.1决策过程共性和个性的冲突

1953—1957年，苏联对新中国建设援助156个项目，三门峡水利枢纽工程就是其一。当时，苏联派出水利界精英团队指导三门峡水利枢纽工程的设计和施工，对于当时中国水利技术的落后水平和水利人才屈指可数的智力库现状，苏联专家的权威性是不容置疑的。但是苏联境内没有如黄河一般高度含沙量的河流，因此即使苏联专家在缺乏治理高度含沙量河流的情况下，提出“有坝万事足，无泥一河清”的设计思想时，仍得到了绝大多数国内专家的过于乐观的拥护。但历史实践证明，苏联的建坝模式在黄河治理上并不适用，这表明在正确认识工程技术及中国特殊国情的情况下，要考虑共性和个性的辩证关系，如果忽略水利工程自身的特点，将普通的工程技术生拉硬套只会适得其反。在1955年召开的黄河治理规划第一次讨论会上，清华大学的黄万里教授就不同意苏联专家的规划，并以黄河泥沙量特殊性的论据提出建坝的不可行性论证。可惜当年决策时对黄万里教授的意见未予以采纳，结果令人惋惜，同时也进一步证明不可行性研究在决策中的重要性，用共性指导个性，以个性丰富普遍性才是决策时应有的态度。

3.2决策过程中同一性和斗争性的冲突

《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》提交全国人民代表大会通过，被赋予了最高的法律权威，然而这并不能完全说明兴建三门峡水利枢纽工程的决策过程是科学的，这样的决策过程使不科学的决策合法化和权威化，使全国人大替不做科学决策者承担责任。这主要体现为在三门峡水利枢纽工程的决策过程中，有些环节体现出同一性和斗争性的关系冲突。第一，1955 年7月，邓子恢副总理代表中央政府向人民代表大会提交《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》时，激情洋溢地提出三门峡水库建成六年后“圣人出，黄河清”的千古梦想就会实现，人大代表们为这种美好的前景振奋，一致赞成这个规划。这种用富有感情色彩的语言去说服代表的方式，是将感情代替理性，将空想代替科学的，彻底将同一性扩大化，忽视斗争性因素的。［3］第二，参会的人大代表中，多数人并非水利界内人士，并不真正了解三门峡水利枢纽工程兴建的利弊；人大代表在表决前得到的相关信息并不完全，当时中国的通信技术现状，缺乏直接有效的获取相关信息的渠道，因而人大代表们的表决主要的信息来源于《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》，而报告是完全按照主张通过决策者的想法写的，反对者没有陈述反对意见的机会，因此人大代表们在会上接受的是“一言堂”，较为片面。第三，中国的体制没有反对党，决策过程中也没有固定吸纳持不同意见代表的规定，这就意味着决策在某种程度上会少很多反对的声音。决策又往往缺乏不可行性研究，在进行可行性论证时，也主要是论证决策是可行的，或者做选择性论证，只论证、放大决策可行的部分，刻意忽略不可行部分，这样是放大同一性，忽略了对立性。

3.3决策过程中权力与科学的冲突

《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》是经过国家计划委员会审查，得到国务院、中共中央和毛主席的认可，并经过第一届全国人民代表大会第二次会议全体通过的政府决议，具有法律权威性。作为政府治理黄河的指导性文件，不仅对三门峡水利枢纽工程的设计和实施过程发挥决定性影响，还在三门峡水利枢纽工程相关技术问题存在争论的时候，左右着工程技术人员的判断。在建造三门峡水库时，工程技术人员之间存在高坝派、低坝派与反坝派三种争论，由于《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》的指导性作用，高坝派取得了绝对的话语权；也是1957年讨论会上专家学者在建造三门峡工程的问题上出现一边倒，赞同高坝派的意见的重要原因之一，也因此粗暴地隐蔽了反对的意见，回避不可行因素。这种解决工程技术问题上争论的方式，是由决策过程中权力与科学的冲突造成的，是媚权化的表现，不利于工程决策的科学化和民主化。

3.4决策过程中专断性与民主性的冲突

1957年6月，周恩来总理和水利部召开“三门峡水利枢纽工程讨论会”，给苏联专家的方案提意见。据相关资料记载，与会的70余名专家学者中，大部分人不发表意见，其余的人异口同声表示支持方案的实施，只有黄万里一人反对修坝，温善章则提出修改低坝水库和滞洪排沙的方案。但由于当时的决策者过分偏听苏联专家的意见，争辩七日后，这些建坝不可行的声音没有引起足够的重视和采纳。坚决反对修建三门峡水库的黄万里自感人微言轻，在反对无望的情况下提出“一定要修，请别将河底的施工排水洞堵死，以便他年觉悟到需要冲刷泥沙时，也好重新在这里开洞。”此观点经全体同意通过，也得到国务院批准，但施工时，还是坚持按苏联专家的原设计将6个排水洞全部堵死。而70年代，这些排水洞又以每个1000万元的代价打开。这些为国家造成巨大的资源浪费，给库区人们带来难以估量的损失都是由决策的专断性与民主性的冲突造成的。

3.5决策过程中存在“走过场”与“对话”的冲突

词源学中“辩证法”在古希腊时期意思与“对话”基本一致，起初指论辩的艺术，后来在柏拉图那里，辩证法是认识事物真实存在的手段。［4］科学的决策过程应该是符合辩证法逻辑的，是“对话”的，然而决策的可行性论证很多时候是在“走过场”，是形式主义，与辩证法“对话”相悖。深入分析，“走过场”等形式主义源于1949年以后“政教合一”与“颂圣文化”在中国的新发展，只生产“听话、出活”之“士”，尤其是1957年“反右”之后，中国社会上说真话的人已是少数。三门峡水利枢纽工程的决策过程恰在此时，又承“大跃进”之风，为确保项目的顺利实施，决策的可行性研究在一定程度上也只是论证领导作出的决策是英明的、正确的。1958年，周恩来总理在召开三门峡工程现场会时，王华云在会上发表观点赞同“大坝正常高水位为360m”，听不进不同意见。他当时“心里很着急，因为当时的设计已经赶不上施工需要，如果再改变设计，工地势必要停工，损失将很大”［5］。这样的心态不是偶然的，水利电力部党组一班在1965年1月呈报中央的《水利电力部党组关于黄河治理和三门峡问题的报告》中写道：“1955 年，我国人民代表大会通过了这个规划。在这以后虽然有人提出不同意见，也组织了全国专家展开鸣放讨论，但是我们急于想把三门峡定案，听不进不同意见，鸣放讨论只是走过场。对苏联提出的三门峡设计虽然作了一些修改，还是基本上通过了。”［6］在如此思想的支配下，多次倾听不同意见的机会都被当作“走过场”，导致三门峡水利枢纽工程设计中存在的错误思想始终没有得到纠正，也正是这种为快出政绩而寻找佐证的可行性研究，使原本达不到要求、可行性有待考证的项目通过了评审。

4　加强不可行性研究，促进决策科学化

为了决策的科学和为了科学的决策相互塑造，是“共生”的，加强不可行性研究，促进决策科学化就需要从这两方面着手。

4.1塑造不可行性研究的科学性

科学是政府决策最诚实的代理人，当参与决策者（各利益主体）将科学看做推进决策的策略工具时，在具有价值共识和低程度不确定性的情况下，科学最有可能在决策者发挥有效作用。首先，建设新型智库，辅助不可行性研究。从超脱的第三方角度独立看待问题，不受利益集团的影响。其次，进行不可行性研究，减少科学上的不确定性。科学上的不确定性使得决策者在决策制定过程中的角色复杂化，增进科学，尤其是增进参与决策者的关于决策项目方面的专业知识最为重要。在决策论证过程中，增加不可行性研究环节，能解决信息不对称的问题，找寻潜在的问题与风险，使决策信息趋于平衡，使参与决策者作出科学的表决。

4.2塑造科学的不可行性研究

水利工程的决策科学化需要专业的制度化和程序化保障，要将“不可行性研究”机制引入中国决策体制中，扎扎实实做好调查论证，切忌走过场、搞形式，并搭建表达关于决策不同意见的平台，正确把握可行性研究与不可行性研究两者的辩证关系。第一，保证不可行性研究的独立性。在“审批经济”投资体制下，可以在政府部门内部设置决策咨询评估机构，这类机构不直接管理项目，在经济上较为超脱，或在社会上寻找“代理人”，委托专业性强、相对稳定的社会咨询评估机构承担项目的评估论证工作，以保证独立性，减少决策失误造成的国家投资的浪费。第二，增加不可行性研究的社会参与度。不可行性研究的决策主体应当包含受水利工程影响的各成分，包括总设计师、专家学者团队（智库）、各级施工单位、当地政府、群众代表和利益相关者，尤其是吸收持反对意见的代表，兼顾各方面利益。第三，决策不能简单地少数服从多数。三门峡工程的实践证明，凡涉及科学决策，必须以科学事实为依据，面对复杂的问题，“异见”或许能提供更广阔的视角与预见，促进决策的科学化。

参考文献：

［1］马向东.可行性研究在项目决策中的应用与完善［D］.天津大学.2006,7.

［2］化学工业部.化工建设项目可行性研究报告内容和深度的规定［S］.1997.

［3］谢家泽.三门峡工程在宏观决策上的基本经验教训［A］.黄河三门峡工程泥沙问题研讨会论文集［C］.2006.

［4］策勒尔,E.翁绍军译.古希腊哲学史纲［M］.山东：山东人民出版社,1992:139.

［5］龚时旸.李赋都治水文集［M］.郑州：中州古籍出版社,1988.

［6］河南省科学院地理研究所等.三门峡水库水资源综合分析评价与水环境监测预警信息系统研究［Z］.内2003.

On the Non-feasibility of Administrative Decision-making — A Case Study of Sanmenxia Water Control Project

Liu Qian-wen
（Guangxi Normal University, Guilin, Guangxi 541004）

Abstract:From the construction period to the operation, Sanmenxia Water Control Project has gone through decades of years on decision-making. And owing to some mistakes in decision making, it not only results to the waste of resources, but also brings some disadvantages on both sides of Yellow River. The reasons that lead in the wrong administrative decision-making are various, and among all the reasons, the one-sided and flaw on power of the feasibility demonstration are the most serious on administrative decision-making. So, strengthening the study of non-feasibility demonstration is the important approach to avoid the fault in administrative decision-making.

Keywords:administrative decision-making; non-feasibility; Sanmenxia; policy demonstration

中图分类号：C934

文献标识码：A

文章编号：1674-3083（2016）02-0053-05

收稿日期：2015-12-17

基金项目：本课题为2011年度广西“十二五”哲学社会科学规划研究课题《构筑广西社会稳定的堡垒——广西安全城市构建研究》（项目批准号11BSH009），广西人文社会科学中心2012年度课题《社会主义和谐社会建设背景下的广西农村安全社区构建研究》（项目批准号YB2012006），广西师范学院马克思主义与民族地区社会管理创新研究中心开放课题《和谐社会语境下的广西农村安全社区构建研究》（立项号：2014MSB002），广西人文社会科学发展研究中心“‘人文强桂’社会服务行动工程”2014年度第三期项目：城市空间正义实现的路径研究——基于桂林市的考察（立项号：FW2014024）阶段性成果。

作者简介：刘茜雯（1990-），女，广西桂林人，硕士研究生。研究方向：民族地区公共政策研究。