论检察监督视野中的暂予监外执行制度困境及完善对策

●汪应武/文



论检察监督视野中的暂予监外执行制度困境及完善对策

●汪应武*/文

内容摘要：暂予监外执行作为我国一项重要的刑罚执行制度，对落实宽严相济刑事政策，尊重和保障人权，激励罪犯改过自新具有重大意义。长期以来，因实践中存在的重打击犯罪轻刑罚执行的惯性思维和工作理念，以及执法不规范和监督滞后等原因，致使该制度在运行中滋生诸多问题。本文通过对该制度的实践现状进行实证分析，提出粗浅的对策建议。

关键词：暂予监外执行实践现状对策建议

*新疆维吾尔自治区人民检察院［830002］

有学者曾言，在具体的社区矫正制度实施中，大部分规定仅对判处缓刑和假释等身体状况正常的监外服刑者适用，无法规制患有重大疾病特别是生活不能自理的监外服刑者。可以说暂予监外执行者实质上处于无人约束、无人管教的自由状态，暂予监外执行成为部分人逃避法律制裁的便捷通道。［1］2014年3月，最高人民检察院在全国部署开展了减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动。截至9月底，全国检察机关建议有关部门收监暂予监外执行罪犯800余名（包括80余名原厅局级以上职务犯罪罪犯），发现违法减假暂线索508余件，查办职务犯罪116件129人。［2］一系列数据说明，目前我国暂予监外执行的司法实践现状不容乐观。

一、当前暂予监外执行的实践现状

笔者以2011年～2013年新疆某市司法局在册的xxx名暂予监外执行（保外就医）罪犯为基础性分析依据，浅显分析该制度的运行现状及实践表现。

（一）从案件总量看，法院决定暂予监外执行人数比例较大

在册xxx名暂予监外罪犯中，法院决定人数约占总数69%；监狱机关审批人数占总数26%；公安机关审批人数约占总数5%。（见图表1）

图表1

图表2

（二）犯罪类型集中

毒品犯罪人数约占总数40%；危险驾驶犯罪人数约占总数19%；三类犯罪（职务犯罪、金融犯罪、黑社会性质犯罪）人数约占总数14%；其他犯罪人数约占总数27%。（见图表2）

（三）罪犯患病原因相对集中，慢性病罪犯保外的比率较高

高血压、心脏病、糖尿病等慢性病类罪犯人数，约占总数28%；艾滋病等传染病类罪犯人数约占总数16%；其他类疾病罪犯人数占总数的55%。（见图表3）

图表3

图表4

（四）病残类型繁多

在xxx名罪犯中，因怀孕或哺乳婴儿被暂予监外执行罪犯人数，约占到总数8%，且脱管、漏管现象突出。有约占总数52%的罪犯所患疾病在《罪犯保外就医疾病伤残范围》内；不在疾病伤残范围内的，约占总数40%，包括传染病或病因不明，被认定为不易收押而被决定暂予监外执行。如艾滋病患者，《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定的保外对象是“艾滋病毒反应阳性者”，但调研中发现，只要是被诊断为艾滋病，无论是病毒携带者还是反应阳性者，很多都被批准暂予监外执行。（见图表4）

（五）续期（或续保）案件比例过高

首次（或首保）人数占总数80%；续期（或续保）人数约占总数20%，且呈上升趋势。

（六）审批（决定）期限弹性较大

期限1年以上10年以下人数，约占总数13%；法院判决刑期在10年以上但暂予监外执行决定没有期限的人数，约占总数9%。

（七）暂予监外执行期限与刑期起止时间相同罪犯的比例高

此类罪犯人数，约占总数53%，存在“一决到底”或“以暂代放”现象，特别是法院决定暂予监外执行的案件，此类情况较为突出。

二、当前暂予监外执行实践中存在的主要问题

（一）认定病情诊断证明效力的标准不一

依据《刑事诉讼法》规定，省级人民政府指定医院是诊断罪犯病情的法定机构，有权确认罪犯是否患病，患什么病。但从效力上并不能说指定医院作出的病情诊断或证明文件，就是认定罪犯暂予监外执行的直接依据。而反观实践，法院、监狱或公安决定机关因普遍缺乏医学和病理学知识，受医学专业基本素能的制约，往往将医院病情诊断视为判定罪犯能否暂予监外执行的直接依据。受主客观认知因素制约，即便是对同一病情诊断结论，不同决定机关的认定标准和执法尺度都存在较大差异。

（二）认定病犯疾病伤残的范围较窄

实践中，对一些常见的急性恶性病，决定机关依据医院病情诊断证明，对照病残范围作出暂予监外执行决定，相对容易些。但对一些慢性病，如高血压、心脏病等除审查病情外还需结合病情严重程度以及短期内是否可能危及生命等标准认定，就存在一定难度，特别是对“其他”需要保外就医疾病的条件，把握难度大。一些患乙肝、肺结核病和贫血等疾病的罪犯，时常也被决定暂予监外执行，但一些对罪犯来说非常危险的疾病，决定机关却难以拿捏，瞻前顾后，甚至贻误救治。

（三）执法环节上的程序性缺陷，制约检察监督

1.多头提请、审批或决定，制约检察监督。目前法院、监狱和公安机关都有权提起暂予监外执行，且其自身或上级主管机关同时有权审批或决定。如审前未羁押或部分先行被羁押后在侦查、公诉和审判环节因身体原因被取保候审，开庭宣判时法院直接决定暂予监外执行的罪犯，因没有独立的提请机关，法院自提自审，将提请、审决合二为一，检察机关就很难掌握罪犯真实情况，存在监督空挡。另外，一些判决后投监时被监狱拒收的病残犯，看守所持监狱拒收证明，直接提交法院决定暂予监外执行，监督环节易被忽视或省略，造成监督缺位。

2.交付执行程序衔接不畅、不规范。暂予监外执行罪犯的交付执行，实践中通常做法是决定机关将《暂予监外执行决定书》或《告知书》寄送罪犯居住地的司法行政机关和人民检察院，让罪犯本人自行到执行地报到。特别是一些跨省区间的交付，因受地域、交通等条件的制约，将罪犯从决定地或监禁地移交罪犯居住地，决定和执行环节衔接很难做到合丝合缝。如新疆某市一名罪犯被浙江某法院决定暂予监外执行，法院让罪犯自行到新疆接受居住地社区矫正。因路途遥远，很难保证不发生罪犯脱管、逃跑情况，而一旦罪犯中途逃跑，由谁负责追逃，缺乏机制规范。

3.收监环节需待规范。《刑事诉讼法》条规定，暂予监外执行情形消失后，罪犯刑期未满的，应当收监。问题是怎么认定“情形消失”和病情基本好转，由那些机关负责组织鉴定和认定，对异地罪犯是由原决定机关还是由社区矫正机关负责认定，罪犯本人或家属自行到医院体检取得的诊断材料能否认定。特别是有些法院“一决到底”没有期限的罪犯，倘若暂予监外执行情形消失或病情基本好转，谁来认定和收监，实践中的问题颇多。

（四）法律规定的制度性缺陷，增加监督难度

1.案件管辖体制不顺。实践中，对一些跨区域确有重病需要办理续保或续期的罪犯，让他们到原决定机关应诉或办理续批手续，确实存在诸多不便，但仅靠审查书面材料又难免不出现偏差。若审决机关到执行地审查决定，则又存在司法资源支出问题，同时难以理顺法院、检察院和司法行政机关上下级间的对应关系。罪犯在异地矫正，是法院到异地去开庭，还是罪犯和异地司法行政机关人员、检察人员到法院开庭。［3］审决地与执行地检察机关如何做好衔接，弥补监督空挡，都亟待制度规定。

2.暂予监外执行期限、续期（续保）条件规定不严谨。因考虑到罪犯病情、医治及康复期限等原因，法律没有明确规定罪犯监外治疗或康复的期限，对续保条件规定更为模糊。实践中，审批机关一般将暂予监外期限限定在半年到一年，调研发现很多法院的决定没有限定期限，往往是“一决到底”。有的保外就医罪犯，办理续保只需到县级医院开一个病情尚未好转的证明，就可获得半年乃至一年续期。如新疆某市某监狱一名原厅级职务犯罪罪犯，二年内六次续保，每次期限不超过三个月，视续保为“请假放风”。

3.续期（续保）的审批方式不够规范。在续期或续保的审批中，特别是决定机关与执行地分处不同省区的罪犯，凭罪犯本人自行诊断的病情材料做出批准延期决定，有的竟成为决定续期或续保的常态模式。如某市的一名职务犯罪罪犯，2005年被北京某司法机关批准保外就医，期满后便自行到医院诊断，待取得医院出具的病情尚未好转证明后，将材料邮寄北京办理续保手续。该犯通过此种形式连续七次被批准续保，群众反映该犯经常出没高档消费场所，检察发现该犯的日常监管处于漏管状态。

4.缺失罪犯权利保障机制。在办理暂予监外执行程序中，罪犯具有哪些诉讼权利，法律没有明确规定。［4］特别是在办理续期（续保）环节，缺失对罪犯陈述、申辩等权益的程序保障救济，对罪犯表现认定还不够全面、准确。

（五）检察监督机制不够科学，同步监督难以发挥

1.检察监督规定存在制度性漏洞。依据刑诉法规定，提请时检察机关可以向提请机关提出书面意见，决定后检察机关认为不当的应当提出书面意见。提请前是“可以”而非“必须”的规定，导致实践中经常出现提请机关不主动征求检察意见，造成监督渠道不畅通。且决定程序是在决定机关系统内部或上下级机关之间运转，检察机关不参与决策过程，有时检察机关收到决定文书时，文书已经生效，罪犯已出监或被交付执行，即便发现问题提出纠正，要想将罪犯收监也是困难重重，监督滞后制约监督效果。

2.检察监督缺乏刚性保障。目前，法律没有规定检察机关对不当暂予监外执行决定，提出检察建议或纠正违法意见后，被监督单位拒绝接受或拒不纠正违法行为时应当承担的法律后果。检察建议和纠正违法意见缺乏刚性保障，实践中，如若被监督者不予理睬或采纳，监督往往无法继续进行。

三、暂予监外执行实践中问题产生的主要原因

（一）现实利益诱惑：暂予监外执行期间计入刑罚执行刑期

以非监禁执行方式代替监禁执行，同样取得刑期消灭的目的，可以说将暂予监外执行时间计入刑期，是该制度出现问题的原因之一。

（二）制度安排困境：法律规定的粗疏

1.法律规定的系统性缺陷。暂予监外执行制度主要规定在《刑事诉讼法》、《监狱法》及相关司法解释中，因制定机关、颁布时间不同，条文之间存在冲突，缺乏系统性和统一性。

2.法律规定的技术性缺陷。特别是对暂予监外执行适用条件、期限、次数以及认定条件消失考察收监等方面规定还很粗疏。

（三）审决程序缺陷：行政化审决方式制约监督

目前，暂予监外执行的决定程序，从程序上看属于行政审批模式。因提请与审决机关之间是上下级或自身关系，具有封闭性和排他性，缺乏论辩机制，极易出现自家说了算的结果，同时制约了做为案件当事人的被害人对决定过程和结果的知情权、参与权，忽视社会公众对不当决定的监督、控告和检举。

（四）执法不严现实：司法腐败现象大量存在

当前，我国正处于社会转型期，利益需求和思想多元问题，司法人员素质和执法水平整体不高的现实，以及制度自身存在的设计漏洞和技术缺陷，导致短时间内很难消除徇情谋私等司法腐败现象的滋生。

四、完善暂予监外执行制度构建的对策建议

（一）建立科学的医学界定依据，确立医疗诊断和医学鉴定双重认定标准

1.科学规范罪犯暂予监外执行疾病伤残范围，细化疾病种类，增强可操作性。

2.规范疾病诊断程序，确立医疗诊断与医学鉴定互补的双重认定标准。设立省级人民政府指定医院备选库，采取诊断前从库内随机抽取一个医院作为诊断医院进行诊断的方式，待取得医院诊断证明后，再行组织专业医疗鉴定机构对诊断材料进行鉴定。鉴定机构依据医院诊断证明、罪犯日常就医的病历等材料，出具罪犯病情是否符合暂予监外执行的专业意见。审批机关参考医学鉴定意见，结合罪犯现实表现等依据，依法作出是否暂予监外执行决定。

（二）规范和完善审批或决定程序

1.规范提请机关。对初次办理暂予监外执行的，罪犯处在被羁押状态由羁押机关提请；未被羁押或虽被羁押，但在侦查、起诉或审判环节被取保候审的，一律由向一审法院提请公诉的检察机关公诉部门提请；对被决定暂予监外执行的罪犯，期满后需续期或续保的，统一由负责社区矫正的司法行政机关向人民法院提请。

2.规范审决机关。依据提请权与决定权相分离原则，建立中级以上人民法院审判监督部门统一审理裁决制度。对法院判决后投监时被监狱拒收或在看守所、监狱服刑罪犯，执行机关可直接提请所在地的中级人民法院审判监督庭审理裁定。对判决生效时未被羁押的罪犯，需暂予监外执行的，一审法院受理检察机关提请后，应当提交上一级法院审判监督庭审理裁定。对法院作出的裁决，执行机关和被害人不服的，可以向人民检察院申请监督。

（三）消除多头监管，实行属地管辖与就近、就地相结合执行余刑的原则

针对跨省区或距离住所地路途较远且刑期较长的罪犯，原决定机关在作出暂予监外执行决定并移交异地矫正机关执行后，在执行期间可依据属地管辖和就近就地原则，由罪犯矫正地司法机关办理续保或续期审批的手续。

（四）建立和完善公示（公告）和听证机制

1.建立完善提请阶段的公示（公告）程序。在检察监督下，执行机关要在罪犯服刑点、居所地或互联网等平台上，将拟提请的理由、条件及罪犯基本情况（包括病情、日常表现）等事项向外公示公告，接受犯群及社会监督。公示公告期满后，如果没有接到反映罪犯问题的举报或意见，在征得检察机关意见后，制作提请建议书，并将建议书、公示情况和检察意见等材料，一并报送审决机关审查决定。

2.完善审决阶段的听证（开庭）机制。决定机关主持听证（开庭），不仅要听取罪犯或代理人的陈述，还要听取监管干警、社区矫正机关代表、医院诊断及鉴定方等多方意见。听证程序要注重罪犯的诉权保护，保障罪犯享有委托诉讼代理人、申请回避、提供证据和陈述等权利。

（五）加强对提请、审决与监管环节的法律监督机制建设

1.加强对医院诊断过程的检察监督。明确提请机关对拟提请罪犯进行病情检查时，从医疗机构的选择到诊断过程及内容，直至出具诊断文件，检察机关都有权全程介入，同步监督并签署意见。

2.加强对提请环节的检察监督。对检察机关提请法院决定暂予监外执行的，公诉部门应当提前征求刑事执行检察部门意见。其他机关提请的，检察机关应同步监督，并在报请前提出书面检察意见。

3.加强对公示、听证（开庭）环节的检察监督。重点监督公示听证方式或开庭程序是否合法，罪犯的合法权益是否得到保障，有无徇私舞弊等情形。

4.加强交付执行环节的检察监督。明确检察机关收到决定机关作出的决定文书后，审查期间罪犯不得交付执行或出监。检察机关经审查认为决定适当的，可通知提请机关将罪犯交付执行。审查发现并提出问题的，决定机关应当立即组织复查，在查清问题并得到检察机关同意后，方可将罪犯交付执行。

（六）探索建立暂缓、中止或推迟刑罚执行制度

目前，有人提出“建立刑罚中止执行制度”。［5］意思是对被判处监禁刑的罪犯，遇有不宜在监狱内服刑的情形时，可以暂时中止执行，待情形消失后，依旧要收监执行原判刑罚，且在监狱外的时间不计入实际执行刑期。也有人提出建立“刑罚推迟执行制度”，［6］以取代现行的暂予监外执行制度。笔者认为，无论是暂缓、中止或推迟执行，都强调罪犯在监外的期限不计入刑期，采取此类做法无异于釜底抽薪，对弥补法律漏洞，遏制权力寻租和司法腐败，化解实践中诸多弊端有一定的借鉴意义。

注释：

［1］史洪举：《堵住监外执行漏洞》，载《人民法院报》2014年7月14日。

［2］《2014年度十大检察新闻》，载《检察日报》2015 年1月26日。

［3］崔杨、李天民等：《严格规范暂予监外执行切实防止司法腐败》，载《人民法院报》2014年6月19日。

［4］同注［3］。

［5］朱毅敏、卢雪华：《暂予监外执行期间不宜计入刑期》，载《检察日报》2008年12月26日。

［6］彭海青：《以刑罚推迟执行替代暂予监外执行》，载《检察日报》2007年1月8日。