顶层设计与美国的后发先至

任剑涛

大国之成为大国，是因为它确立了大国建构之道。观察近500年大国兴衰的历史，在世界范围内崛起的国家，出现明显的命运分流：有的迅速沉沦，皆因立国之道晦暗不明；有的长久保持强大国力，均因立国之道彰显于国家进程之中。美国，无疑是一个强大的国家。这种强大，对外的表现不尽如人意，有“世界宪兵”的贬称。但其对内的治理，井然有序。美国建国历史不长，绝对是一个后起的现代国家。但其克制了后发的劣势，并且实现了后发先至的现代建国目标。究其原因，是因为美国的建国有效确立起了现代立国之道，从而有力地推动了国家的崛起。尽管其对外的扩张，道德上需要责备，不过美国对于国家软硬实力的巧妙运用，值得人们探幽索微。

美国何以能够迅速将国家做大做强呢？讲清楚这个故事，需要从历史、文化与传统，政治、经济与社会诸方面着手。不过，这样的讲法常常过于专业，听者也许会丧失倾听的兴致。一书在手，便可了然于心，准确了解美国迅速崛起的缘由。这恐怕是任何有兴趣倾听美国崛起故事的人都乐意去做的事情。近期，中国国家主席习近平访美，就着重指出“中国人民一向钦佩美国人民的进取精神和创造精神”，这样的钦佩心情，促使国人阅读美国。而习近平主席开出的阅读美国书单，第一本就是《联邦党人文集》（程逢如等译，商务印书馆1980年版），可见此书价值非同小可。衡诸美国历史，这本书堪称象征美国立国精神、预示美国后发先至的现代建国骄人成就的经典名作。

《联邦党人文集》何以能够发挥如此巨大的作用，足以让人将之视为理解美国的经典作品之不二之选？习近平主席的推荐，在引发国人热读此书的同时，也促人求解，这本书在美国建国史上如此重要的深沉理由。在具体分析之前，一言以蔽之：此书向人们展现了美国的立国之道。

《联邦党人文集》是一部解释美国宪法的著作。该书由美国三位重要政治家汉密尔顿、麦迪逊和杰伊，写于《美利坚合众国宪法》刚刚制定出来的时候。这本书的重要性由此得到保证。一者，三位作者并非普通的宪法学者对宪法进行的学究式阐释，而是直接参与制定宪法的重量级政治家对宪法的解释。这就使这本书的宪法阐释具有了相当的政治分量和政治深度。同时由于三人对现代建国中宪法内涵的深刻把握，因此足以根据美国建国的宪法需要，对宪法精神进行深刻而周到的揭示。对一部高度浓缩的国家基本法来说，确实需要既深知其对立国所具有的绝对重要性，又完全明白实行这部法律对立国成败所包含的重大政治意义的超然卓绝之士，对之进行深入阐释。这是避免宪法仅仅成为一部法律文献，而无法通向现实政治的必要工作。

二者，这部文集写于美国宪法制定之初，全书贯穿着几个重要的著述意图：一是阐释美国必须的政体选择，何以落在共和国上；二是针对反联邦党人强烈主张的直接民主理念，有破有立地申述共和建国的宪法精神；三是切中依宪执政、依宪治国必须遵循的基本方略，对国家结构、权力体系、行政方式和预期效果，进行简明扼要的解释。使美国人民明确刚刚制定出来的宪法，究竟对国家建构能够发挥怎样的作用，更加发挥出推动各州批准这部宪法的积极作用。一部宪法的制定与实施，是在需要包含立国所涉及的重大问题。一旦宪法条规对立国要义有所遗漏，这部宪法的实际命运就令人担忧。而现代宪法之作为体现政治共同体全体成员至上意志的基本法，需要将之交给人民审度。向人民负责地进行阐释宪法，也就成为人民对制定法之宪法是否赞同，也就是是否批准其实施的首要事务。可见，《联邦党人文集》的作者们之撰写该书，切中了制定宪法与批准宪法、制定基本法与阐释基本法、制定者与审批者的双关性要旨，从而为现代国家立国之初以成文宪法作为有力工具提供了典范。

阅读此书可知，作者们撰写这本书的宗旨非常明确：他们以自己对美国宪法的晓畅解释，让美国社会、尤其是美国精英阶层，理解宪法精神，辨析建国难题，形成宪法共识，认同联邦理念，从而在邦联与联邦、民主与共和之间，提供给有识之士以政体选择的理性参考，有力地捍卫了美国建国必须确立的联邦制度。借此，避免美国革命后建立的邦联制度让国家陷入分崩离析境地的危险。并进一步指出了让国家维持繁荣的政体基础。

由于《联邦党人文集》不仅需要反驳反联邦党人主张的邦联制这种近乎直接民主政治的政体，而且还要向准备审批联邦宪法的各州议会议员提供更为可行的联邦替代方案，以此保证新制定出来的联邦宪法为美国公民所接受，这就注定了这部文集是一部既具有挑战性、更具有说服性与聚合性的著作。其挑战性体现在，国家运行在既定的邦联制度轨道上，已经呈现出令人极度忧虑的低效率、离心力。国家的有效治理，已经无法依赖邦联制度了。美国面临一个国家发展的重大考验：国家必须应对政体决断问题，当机立断重新寻求立国之道。

但恰当此时，主张维持小规模共同体直接民主的反联邦党人，却坚决拒斥将美国引上联邦制度的轨道。双方对美国应当建成一个什么样的国家，都有自圆其说的理由：联邦党人当然认定，唯有建构强有力中央政权的联邦制，美国才有望解决已经暴露无遗的治国弊端。这些弊端，恰恰就是邦联制度造成的：邦联是一个松散联盟，没有统一而强大的中央政府机构。邦联大会没有独立的行政和司法机关。因此在政治、经济、外交、军事上都显得软弱无能，没有中央征税机制、没有统一武装力量、没有专门执行机构、无权调节贸易争端。邦联与各州的权力有效性都得不到保证。对内已经呈现这些弱点，对外也就难以抵御强大外敌的侵扰。但邦联是美国革命后确立起来的制度体制，不仅人们习以为常，而且还有像反联邦党人那样的人士对之进行政治理论的论证。这种论证，不仅基于小规模共同体最有利于维持民主政体，而且深深扎根在美国人不信任国家权力的政治心理沃土中。

《联邦党人文集》的三位作者，借助自己说服力极强的笔触，为新通过的联邦宪法辩护：现代大国必须建立共和政体，并以此突破民主的规模限制，开辟西方政治史上的崭新政体形式。这样的政体形式，在国家权力来源上承接传统的民主制，确认人民主权原则；在国家行政权的安排上，突出了国家行政首脑的重要地位与作用，引入了一种近乎君主制的要素；在国家治理的依托对象上，强调了精英群体的重要作用，保留一种接近贵族制的因素。这是一种巧妙的混合政体建构。它把国家的规模、授权的机制、权力的结构、权力的运用加以综合考虑，得到适宜的安顿。从而有助于解决现代国家建构中遭遇的权力腐败、人民堕落、国家瘫痪等难题。这是一种典型的混合政体。这种混合政体，在政治精神上秉承了西方源远流长的政体思维与主流设计，并不追求反联邦党人推崇邦联所潜含的那种较为纯粹的民主政体。这样的选择，意味着联邦党人意识到现代民主政体，不再可能建立在小规模的共同体基础上，因此必须回应大型国家的政体创新挑战，建构符合国家发展需要的联邦政体形式。大国的政体选择问题，大国适于联邦制度的主张，首次极为清晰地展示给人们。

历史证明，《联邦党人文集》在应对这些挑战上，是非常成功的。它在各种建国意见的冲击下，以一种高度综合、巧妙协调的方式，将不同的建国主张有效整合起来，使美国承受住了处在十字路口的严峻建国考验。如果说美国立国之初确立的邦联制，乃是脱离英国殖民统治的十三州适宜的政体决断，那么，在联邦党人的笔下，美国已经游走到了与立国紧迫需求内在嵌合的政体选择关头。应对这一挑战所展现出来的使命感与责任心，便成为他们足以帮助国家克服立国困境的主观条件。

仅仅是通过论战性的宪法理论阐释，还不足以达到确立宪法共识、维护国家根基的目的。《联邦党人文集》最值得肯定的价值，还在于它的说服力和聚合性。说这部书明显有助于美国人接受新宪法的建国原则，正是基于它的强大说服力。之所以它明显有助于美国人接受新宪法原则，是因为三位作者采取的晓之以理、动之以情的宪法阐释方式，足以打动人心。尤其是足以打动那些对宪法是否被广为接受发挥着关键作用的社会中坚阶层的人心。

这不仅是一种有效的论述策略，也是一种将成文宪法激活，使之成为人们心中的国家根本大法的论述归宿。无疑，阐释宪法，如果脱离了宪法实施的目的性要求，它就一定会变成宪法条文的智性疏解活动，甚至陷入书呆子气的知识堆积。这就完全与推进宪法实施的释宪目的背道而驰了。这不是联邦党人撰写这部著作的指向。三位作者对此是有自觉意识的：从全书的谋篇布局来看，作者从维持联邦繁荣的目的性入手，渐次将国家有效拒斥外敌，在国家范围内发现更为有利的治理方式开诚布公地告知读者。接着阐述联邦在商业、海军、征税、薪资、国家维续、拒斥专制、防止无政府状态等方面显示出的优势，而这些优势在邦联那里是不明显的。然后对共和政体相比于民主政体所具有的优势，即维持大国规模、有效促进国民认同、发现大国善治模式进行了比较论述。这让人们在一种说理性的宪法阐释中，乐于接受新的宪法规则。事后看，他们对央地关系的宪法解释、对议会两院制的说明、对行政权机制的梳理、对司法部门的分析等，都发挥出极为重要的引导作用，对促成美国的宪法认同，其实也就是国家共识有着显著的推进作用。

作为一部国家基本法，新制定的联邦宪法，因为缺乏推行后成效的支持，人们对之将信将疑，也在情理之中。试图使人们、尤其是各州负责审批宪法的人们信从新法，一种比较化的宪法阐释，就是一种说服人们接受这部法律的必须进路。三位作者对新宪法的阐释，处处都是在邦联制与联邦制的对比中进行的。尽管两种制度的表述常常是在共用federal这个词汇的时候得到呈现的，因此给人们留下一个两种制度的理论边界模糊的印象。其实，三位作者在两种政体的辨认上，是非常清楚的：此消彼长的立国绩效，正是他们促使人们认同新宪法确立的联邦制度，拒斥维护国家繁荣成效明显衰变的邦联制度的政体选择界限所在。

阐释宪法的政治策略是重要的，而阐释宪法的论述策略选择也相当关键。据说汉密尔顿在撰写《联邦党人文集》之前，已经以笔名发表过释宪的文章，但美国社会反应甚是冷淡。在撰写此书时，作者不仅以罗马著名执政官普布利乌斯为笔名，以引起读者关注，而且对文章的篇幅、用语、表述都相当讲究。人们熟知，《联邦党人文集》是一系列解释宪法的短文汇编，每一篇短文，可以针对一个具体的问题，让人们在深入浅出的宪法阐释、也就是普及宪法的启蒙中，知晓宪法的精神，领会宪法所蕴含的权利宗旨与权力目的，了解国家的结构与功能。从而形成人民参与国家事务的理性观念，介入国家事务的理性能力。进而深刻理解，依宪执政、依宪治国的现代国家，乃是建立在宪法法条的基础上，有条不紊地运转的制度化体系。因此，每一篇短小的解释文本，一旦汇编成一个文本，也就足以体现出宪法之作为根本法的丰富含义。加之三位作者有着审慎对待依宪建国诸问题的相当明确的政治意识，它能够综合联邦制与单一制优势、协调中央与地方权限、规范三种主要权力形式、激发公民理性参与积极性的传播优势，就完全在情理之中。这样的阐释，不是排斥性的，而是聚合性的。一国人民面对宪法，“人人均需根据本人的良知与理解做出回答，并根据本人真实、清醒的判断行事，此乃每人责无旁贷的义务。凡我公民均被召唤，不，均受社会义务的约束，以严肃和诚实态度履行之”。“权为民所赋”，民得有如何赋权的责任心；“权为民所用”，当政者得有审慎用权的制度规范。如此，国家幸甚：向美国革命后散漫连接起来的邦联式国家，才能强化认同，以促成国家发展的宪法共识，真正成为紧密联系起来、并具有内聚力的中央权力机制有力维系的美利坚合众国。

《联邦党人文集》诸篇的撰述目的，就是试图促成宪法共识。宪法共识是国家层面的共识，是保证国家稳定、持续发展的决定性法制条件。一个缺乏强有力宪法共识的国家，很难成为稳定、有序和持续发展的国家。因为国家运转中缺乏长效的内聚力量，缺乏兜住国家分离的机制，缺乏各个阶层和集团认可的底线规则，缺乏限制权力和保护权利的准则，这个国家的发展是绝对说不上了，而且其国家的维持也一定会成为悬疑的问题。

为了更多的人士接受新宪法，必须将宪法阐释做成有利于法律程序的判准，更做成有利于公众认同与乐于维护的政治动员。这里“更多的人士”，无论是针对美国政治精英，还是针对美国普通民众，都有一个数量上明显增加的意涵；这里的“政治动员”，意味着它不是一项知识普及工作，尽管文集篇篇文章有效发挥了普及新宪法的功能，但更为重要的是动员其各州的政治势力、进而动员了全国公众对宪法的政治认知，不仅有利于宪法的程序批准，更有力奠立了美国走向联邦政体的政治基础。基于此，《联邦党人文集》的作者还必定选择一种调和性的论述策略。对这样的论述的策略，一些不明白宪法阐释应有取向的人士，将之引入一种列奥·施特劳斯所说的显白教诲与隐微言说的解释框架中，认为文集作者使用的明白晓畅的修辞方式，其实着意在诱引公众不去深究宪法条文的隐微内涵，而满足于表面条款的规定。因此不仅有可能无法理解宪法深层含义，而且失去政治上争取自己权利的契机。这样的分析，也许在分析者那里只是其依据价值趣味做出的诠释。但显然体现出故弄玄虚的政治神秘主义倾向，而且忽略了宪法阐释的聚集性必要。这种旨在让各方拒斥宪法的离心解释，显然忽视了向心阐释宪法的政治意义。如果不采取抓大放小的原则性阐释策略，不采取多方能够认同的共识性表述，不采取放下分歧的合作性解释而取挑唆性解释的进路，一个大国，试图达成一部有利于维护国家统一、有力运转的宪法，那简直就是痴人说梦。在这里，宪法的纯粹学理性解释与宪法的政治聚合性阐释之间的差异，需要人们高度重视。换言之，旨在实施一部规范国家的宪法的政治聚合性解释，不能不以它的政治动员、国家整合为阐释目的。至于学理上对宪法的玩味，那只是一种知识人的书斋趣味表现而已。后者秉持的反政治以理解政治的宪法理解进路，是不可能有效推进国家规范进程的。

回观美国200余年的治国历史，可以发现，依宪执政、依宪治国，果然强有力地推动美国成为世界公认的强大国家。固然，美国的强大，不能简单归之于一部宪法，更不能粗率归功于《联邦党人文集》对宪法的阐释。一个国家，建立起现代化国家治理体系、具备现代化国家治理能力，自然需要聚集方方面面资源，并加以精巧有效的配置，而且主动抓住各种历史机运。但不能不看到的是，让所有成员形成强有力的宪法认同，促成一个国家的共识，是一个国家长治久安的前提条件之一。制定一部好的宪法、向公众有效解释清楚这部宪法，是形成宪法认同、促成国家共识的重要动力。美国的经验验证了这一点。《联邦党人文集》在其中发挥了功不可没的推进作用。在制定联邦宪法的时候，政治家们一起为新生的美利坚合众国进行顶层设计，考虑了建国的诸重要原则，为国立宪的目的达到了；在阐释宪法，并将之作为批准与实施宪法的重要步骤的时候，政治家兼思想家的文集作者，帮助人们理解建国处境、大国政体选择的比较进路，厘定相关宪法条规的缘由，从而有力推动顶层设计成为国家层面的运行规则。这就是美国足以在比较现代化进程中取得后发先至伟大成就的两种重要动力。

中国正处在国家发展的关键时期。依宪执政、依宪治国，已经成为国家共识。一般而言，人们同意1982年公布实施的《中华人民共和国宪法》是一部好的宪法。但如何深入理解这部宪法，让宪法真正成为治国的总纲，成为国家的共识，还是一个需要花大力气解决的政治要务。诚如现任中国国家主席习近平指出的，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动”。可见，阐释宪法，使宪法深入人心，让国家形成强大共识，有力推动中国的未来发展，具有极为重要的政治意义。这正是习主席访美时提及《联邦党人文集》，在帮助人们熟知美国发达史的依宪执政动能之外，对中国公众所具有的独具功效的启发。