“简政放权”授权管控体系在海外油气业务中的应用——以CNODC为例

王天娇，王延华( 中国石油天然气勘探开发公司）

“简政放权”授权管控体系在海外油气业务中的应用
——以CNODC为例

王天娇，王延华
( 中国石油天然气勘探开发公司）

海外油气业务跨国经营“点多面广”的特征，要求企业必须统筹考虑不同投资区域、业务领域以及合同模式的特点，构建一套新的相对标准的适用于海外油气业务快速发展的管理机制，保障海外项目的高效、合规运作。中国石油天然气勘探开发公司（CNODC）海外油气业务充分借鉴国际先进的授权管理方法和实践，逐渐构建起了一套具有石油行业特色、遵循国际大石油公司管理惯例、符合海外油气业务管控需要的以“简政放权”为核心的海外油气业务授权管理体系。授权管理是海外油气业务管控海外项目的重要手段，以“简政放权”为核心的海外油气业务授权管理体系保障了海外项目的合规性，确保了海外油气项目有效受控运行。该管控体系既源于项目管理要求，又高于普通项目管理方法。通过实践，“简政放权”授权管理行之有效，是授权管理体系工作的一次重大突破。

简政放权；授权管理；海外油气业务；管控体系

在改革开放和经济全球化的大背景下，在充分利用国内国外两种资源、两个市场的重大决策指引下，能源企业扬帆出海，实施国际化经营。其中，中国石油天然气集团公司作为排头兵，经过20年的跨越式发展，面对复杂多变的全球政治经济态势、激烈的国际市场竞争和严苛的资源国环境，随着经营区域不断扩大，业务领域逐渐增加，集团企业的管理方向不清及管理难度加大等问题愈加突出，国内企业原有的经营管理方式往往不能很好地适应海外油气业务的高效管理，如何选择正确的管控模式便成为海外油气业务管控工作的重中之重。

1 “简政放权”授权管控体系建设的背景

海外油气业务跨国经营“点多面广”，要求集团公司必须统筹考虑不同投资区域、业务领域以及不同合同模式的特点，研究完善管控模式，构建一套适用于海外油气业务快速发展的管理机制。这对于不断提高海外油气业务运营管理的效率和效益，实现对高度不确定性投资与经营环境的快速反应，积极应对国际政治、社会安全风险，进一步保障海外项目的高效、合规运作有着重要意义。

首先，新的管理体系建设是适应企业发展战略的需要。2008年中国石油“二级行政、三级业务”体制调整以来，海外油气业务通过“分级授权”对项目（联合）公司的生产运营事务进行管理和控制。但随着海外市场规模的不断扩大，公司业务类型向复合型和多元化转变，海外项目的管理目标、管理内容和业务格局发生了很大变化，建立在原有海外市场基础上的管理方法和制度已经不能很好地适应海外市场的管理需求，对企业整体优化发展产生了一定的影响。

其次，新的管理体系建设是有效应对不断上升的国际政治、社会安全风险的需要。油气资源作为世界各国的战略性资源的特性，决定了油气资源存在之处必然存在争夺和冲突的风险。随着国际石油供求关系的日趋紧张，公司经营风险越来越大，给予地区公司适当权限，使其能够快速反应、及时应对、迅速决策，尤为重要。

第三，新的管理体系建设是进一步提升海外市场管理水平的需要。海外市场受国际油价、油气勘探开发投资规模等因素影响巨大，油气资源作为全球性商品，经济敏感度高，及时把握市场方向，调整市场策略，可以最大限度地规避公司经营风险，提升海外市场管理水平。

总之，在海外油气业务中，以“简政放权”为核心的授权管控体系建设是适应企业发展战略的需要，是有效应对不断上升的国际政治、社会安全风险的需要，是进一步提升海外市场管理水平的需要。

2 “简政放权”授权管控体系的内涵和主要做法

以中国石油天然气勘探开发公司（China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation，简称CNODC，或海外油气业务①）为例，其“简政放权”为核心的授权管控体系建设分为三个阶段。第一阶段：2014－2015年，以哈萨克斯坦地区公司（以下简称“哈萨克斯坦公司”）为试点，在海外项目中启动“简政放权”授权管控体系建设。该体系建设完成后，完成融合、稳定、完善的过程，运行良好。第二阶段：2015－2016年，在哈萨克斯坦公司试点运行的基础上，开展拉美公司、尼罗河公司“简政放权”授权管控体系建设的推广工作，实现海外油气业务和地区公司划清界面、分工明确、高效发展。第三阶段：2016年，完成对剩余5家海外地区公司的“简政放权”体系建设，2016年底，海外油气业务“简政放权”体系建设全面完成。

2.1 海外地区公司管控模式的现状及问题

2.1.1 现行管理机制

海外地区公司是集团公司海外区域性行政管理机构（不进行注册），行政上由集团公司管理，业务上授权海外油气业务管理。根据授权，地区公司负责对集团公司在资源国的油气业务进行统一管理。

地区公司管理的各项目（联合）公司均为独立法人，受资源国法律监管，项目运作必须严格遵循资源国法律法规、石油合同、股东协议、合资公司章程以及公司内部管理程序，严格按照授权行使权力和义务，依法、依章程经营；法人治理结构健全，形成了股东会、董事会、监事会、联管会、管理层的决策体系与机制。因此，目前地区公司在资源国的项目管理实行中方行政管理与项目（联合）公司法人治理两条线相结合的管控模式。

中方行政管理线，主要包括中方党组织的领导以及集团公司和海外油气业务制定的各类管理规定、管理办法等文件。核心是管控政治方向以及中方干部的任免、投资、派出股东代表、管理层成员、维护中方核心利益等。通过中方行政管理线，将中方股东意志传递到联合公司的中方团队，再通过中方团队的工作，将中方股东战略意图落实到项目（联合）公司的工作中。

项目（联合）公司的法人治理线，主要包括联合公司运行所依据的股东协议、创建协议、公司章程、联管会章程等。核心是管控项目（联合）公司的实际运作，合作方各自向各自的股东负责，相互制衡，起到很好的自我约束和内控作用。

在各项目业务中，中方的控制力度因参股比例而不同，中方独资或控股则对项目业务的管理力度最强，等权管理次之，小股东参股管理最弱。

2.1.2 中方管理现状和主要问题

海外油气业务通过“分级授权”对项目（联合）公司的生产运营事务进行管理和控制，日常性、权限以下的事务交由海外地区公司负责，重大的、权限以上的事务由海外油气业务审议审定。

在当前集团公司管理体制框架下，海外油气业务对地区公司履行的业务管理主要包括项目（联合）公司的生产经营事务和法人治理（主要为股东管理）事务。对项目（联合）公司管理的监督检查方式有三种：一是集团公司党内监督巡视、纪检监察；二是内部审计、独立审计、股东联合审计；三是政府的合法性检查，例如税务、环保检查等。

因成立之初就没有合法身份，地区公司对所管理的各项目（联合）公司的董事及股东事务并没有实质性介入，由海外油气业务行使各项目（联合）公司股东管理职能并具体行权。地区公司主要负责纯中方事务及授权书所规定的事项，只在板块②板块即集团公司的海外板块，这里也是指CN O DC。-编者注的授权下，地区公司对所管理的各项目（联合）公司行使股东、董事管理职能，出席项目（联合）公司相关会议，并代表海外油气业务作为董事或股东发表意见。

因此，海外地区公司在国内外不具有独立的法人地位。例如，在哈萨克斯坦地区以中油国际哈萨克斯坦公司（CIK）为法律载体，开展工作；在法律上，地区公司与所属各项目（联合）公司之间不具有股权管理关系；地区公司对所属各项目（联合）公司的管理主要靠中方行政管理线，并在实际工作中创造性地落实海外油气业务“股东管理前移职能”，与海外油气业务一起共同管理海外项目（联合）公司。

根据地区公司目前的管理现状，管理上主要存在的问题有：1）按照二级行政三级业务设置，在行政管理上将海外地区公司当成国内油田来管理，脱离了海外地区公司在资源国所面临的法律环境，也忽略了地区公司无法实质性介入所属各项目（联合）公司的经营管理；2）海外地区公司不具有相应的管理资源（机构与编制），导致职能定位与管理资源不匹配，疲于应付，分散了精力。

2.2 管理界面的梳理和优化

为进一步理顺海外油气业务的管理关系，提升海外油气业务的管理效率，2014年下半年起，海外油气业务在海外地区公司推行“简政放权”授权管控模式，通过厘清存在于海外油气业务现行管理过程中的“中方行政管理线”与“项目（联合）公司法人治理线”的管理流程，进一步明确海外油气业务、海外地区公司、项目（联合）公司的定位和管理界面，提高管理效率，实现海外油气业务优质高效发展。

通过梳理“项目（联合）公司法人治理线”和“中方行政管理线”，一方面，进一步细化对地区公司的业务授权事项，新增并明确了公司治理（股东事务管理）层面的授权事项，同时提高了部分授权事项的额度；另一方面，在现行体制和政策框架下，明确了海外油气业务和地区公司在中方行政事务和非项目（联合）公司事务管理上的分工。梳理后的“简政放权”授权管控体系以授权书的形式记载，并在每年海外工作会议期间，由海外油气业务总经理签字后颁发给地区公司总经理。

“简政放权”授权管控体系通过将生产经营管理业务适当下放给地区公司，提高了地区公司的管理权限。与此同时，重点围绕“法人治理（股东管理）”事务，结合地区公司各所属项目（联合）公司的股东协议、创建协议、公司章程、联管会章程等，本着“该放放到底、该收收到位”和“相互补台、不重不漏、共同管理好项目公司”的原则，新增并明确了海外油气业务和地区公司在项目（联合）公司法人治理事务上的管理事项和管理界面。

2.3 关于业务管理授权事项、授权额度的调整

具体授权事项、授权额度的调整包括股东事务、财务业务、投资与计划业务、主营业务、销售采办及法律事务、其他业务。

2.3.1 股东事务

海外油气业务侧重于项目公司“股东会”事务的管理，负责审定或批准的事项有：1）项目公司章程及修订，或其他基础合同和许可证；2）项目公司设立董事会、分委会、功能及议事方式；3）指派项目公司董事会成员及中方项目总经理；4）指派与更换所属项目公司治理机构中方代表提名；5）对外投资、设立分支机构；6）注销子公司，或转让参股公司的股份；7）宣布商业发现，批准勘探区块退出；8）石油合同和许可证的延期、中止或退出等。

地区公司侧重于项目公司（董事会）事务的管理，负责审定或批准的事项有：1）任命项目公司高级管理层成员（中方总经理除外）；2）项目（联合）公司组织机构、人员编制方案和薪酬、福利政策；3）设立项目公司内部审计机构，聘请外部审计机构；4）确定项目公司主要的内部规章制度。

2.3.2 财务业务

由海外油气业务负责审定或批准的事项有：1）开设、运作与撤销银行账户并指定账户授权签字人；2）大额资产处置；3）融资方案、资产抵押或提供担保或保证；4）发行新股或其他有价证券，行使期权，回购股份，或股票上市、退市等相关程序、议案或修订案等（板块负责审核，最终报集团公司审定）；5）年度分红或利润分配方案；6）年度项目公司财务预算及决算报告；7）年度“中方账”预算方案；8）重组或清算、变更注册资本。

由地区公司负责审定或批准的事项有：1）石油作业保险计划；2）xx万美元以下的单项工程费用审定（AFE）；3）税收筹划、返还。

2.3.3 投资与计划业务

除了年度投资计划及调整方案仍由海外油气业务审定外，其他事项上，对地区公司进一步放权，具体包括：1）项目新建、改（扩）建投资可行性研究，授权额度XX万美元；2）单项预算变更，额度为不超过XX万美元。

2.3.4 主营业务（含新项目开发、勘探开发、管道炼化）

1）在新项目开发业务上，地区公司负责审定机会捕捉、跟踪评价并形成报告，其他由海外油气业务负责。

2）在勘探开发业务上，海外油气业务主要负责审定年度勘探部署及调整方案和重点井位及试油方案等，过程性事务下放地区公司执行。

3）在管道炼化业务上，海外油气业务主要负责项目总体规划方案、年度运输/加工计划及限额以下的改扩建可行性研究等，过程性事务由地区公司负责。

2.3.5 销售采办及法律事务

1）XX美元及以下的油气产品销售策略、（月）年度销售方案及成交报告均由地区公司全权负责。2）工程技术服务、物资采办合同策略及招标结果，授权额度XX美元。3）法律纠纷处理，授权额度XX美元，即XX美元以下的项目公司法律纠纷诉讼额由地区公司全权负责。

2.3.6 其他业务

以下事务由地区公司全权负责：1）向股东通报公司经营活动信息及向大众媒体公布相关信息；2）决定追究联合公司高级管理人员的经济责任；3）确定联合公司属于受法律保护的商业秘密的公司信息。

2.4 关于在中方行政事务和非项目（联合）公司事务管理上的分工

近几年，地区公司在中方行政事务和非项目（联合）公司事务管理方面所牵掣的精力较大。以2014年为例，哈萨克斯坦公司共收到来自集团公司和海外油气业务涉及中方事务的公文、通知近2000份。地区公司机关仅有50人左右，主要业务部门仅有1～3人，难以处理大量的中方事务和非项目（联合）公司事务，导致地区公司难以抽出应有精力实施对项目公司的靠前管理、支持和服务。

考虑到地区公司纯中方人员难以获得资源国的劳务许可，大量的中方行政事务可以在海外油气业务层面加以解决，不必延展至地区公司。由此，在现行体制和政策框架下，可以就以下事务进行分工，各有侧重，各司其职。

2.4.1 战略与规划方面

海外油气业务统筹制定海外油气业务发展战略、中长期发展规划及重大且共性的经营策略；地区公司研究制定地区公司及所属项目经营策略。

2.4.2 人力资源管理方面

海外油气业务负责：1）确定地区公司及所属中方项目的机构和人员编制，确定项目的中方总经理，批准地区公司总经理助理、副总师及以上人员（副局级及以上人员由集团公司负责）；2）统一制定海外人员薪酬、福利政策；3）按照地区公司需求计划组织中方人员招聘、劳动合同签订、人事管理、轮换交流、学习培训、退休等人事管理工作。

地区公司负责：1）编制地区公司及所属项目的机构和人员编制方案建议；2）提出所属项目的中方总经理、地区公司总经理助理、副总师及以上人员任命建议，任免中方副处级及以下干部、中方项目部门经理及副经理；3）编制地区公司中方人员需求计划、培训计划；4）根据集团公司安排，负责本地区正、副高级及以下的职称评审。

2.4.3 HSE管理方面

海外油气业务负责：1）海外油气业务HSE管理体系总体建设；2）制定海外油气业务重大突发事故应急预案；3）组织对海外项目HSE体系审计、HSE工作监督检查；4）按集团公司规定组织安全环保事故事件调查。

地区公司负责：1）制定地区公司重大突发事件应急预案；2）联合公司HSE管理体系的审核和完善；3）负责地区公司及所属项目的HSE监督、检查及管理。

2.4.4 科技创新管理方面

海外油气业务负责海外油气业务科技发展规划制定、重大技术攻关组织、科技成果评审及技术支持机构管理；地区公司负责地区公司新技术新产品应用推广、技术攻关、科研成果评审。

2.4.5 企业文化、党群及纪检监察工作方面

海外油气业务统筹：1）宣传海外油气业务企业文化；2）负责工会、共青团、计划生育等工作；3）负责管理协调海外地区公司、项目公司的纪检监察。

2.4.6 共享服务平台建设方面

海外油气业务负责技术支持、商务、人事、财务、法律、后勤等共享服务中心建设，审批“中方账”预算、负责员工“五险一金”管理，负责海外中方人员出国事务管理；地区公司负责“中方账”财务的预算编制、核算及日常管理。

2.4.7 业绩管理与考核方面

海外油气业务负责：1）地区公司业务类指标的设置、目标值确定及考核；2）地区公司所属项目的分类分级及难度系数确定。地区公司负责所属项目年度业绩合同制定及监督、考核。

3 结 语

海外油气业务充分借鉴国际先进的授权管理方法和实践，通过调研对标分析并加以归纳总结应用，逐渐构建起具有石油行业特色、遵循国际大石油公司管理惯例、符合海外油气业务管控需要的以“简政放权”为核心的海外油气业务授权管理体系。

截至目前，“简政放权”授权管控体系已经全部推广应用于海外油气业务实际运营中。从该管控体系应用效果来看，以“简政放权”为核心的管控体系建设，有效提高了海外项目管控及风险管理能力，适度的放权也激活了项目公司的管理活力，切实提升了能源企业的国际化经营管理水平。授权管理是海外油气业务管控海外项目的重要手段，以“简政放权”为核心的海外油气业务授权管理体系保障了海外项目的合规性，确保了海外油气项目的有效受控运行。该管控体系既源于项目管理要求，又高于普通项目管理方法。通过实践，“简政放权”授权管理行之有效，是授权管理体系工作的一次重大突破。

以“简政放权”为核心的海外油气业务授权管理体系的实践有效地保障了海外油气投资业务有质量、有效益可持续发展。

[1] 格兰恩·M·斯伯莱茨（Gretchen M. Spreitzer），罗伯特·E·奎因（Robert E. Quinn）. 授权奇迹——如何发挥员工领导能力的五项原则[M]. 许静芬，译. 上海：交通大学出版社，2002.

[2] 唐纳·珍内特（Donna M. Genett, Ph.D）. 有效授权的力量[M].刘祥亚，译. 重庆出版社，2011.

[3] 胡大平. 总经理授权经营一本通[M]. 广州：广东经济出版社，2012. [4] 王仲才，陆如泉. 创新海外油气业务分级授权管理体系[J]. 中国石油企业，2013(10).

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改回日期：2016-11-07

编 辑：庞孟昌

编 审：王立敏

Streamline administration and delegating of authorization management & control system in overseas oil and gas business—A case study of CNODC

WAGN Tianjiao, WANG Yanhua
(China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation)

Complicated features of overseas oil and gas multinational business requires enterprises must consider different investment areas, business fields, and the characteristics of the contract models and build a new set of relative standard applicable to overseas investment management mechanism, to ensure overseas projects efficiency and compliance. By fully taking the international advanced management methods and practices as reference, China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation gradually builds an authorization management & control system with the industry characteristics, which follows the international oil company’s management practice and meets the needs of overseas oil and gas business controls. Authorization management is an important measure of overseas business controls. As the core, streamline administration and delegating ensure the compliance of overseas project and makes the overseas oil and gas projects operating efficiently controlled. Streamline administration and delegating authorization management & control system is from the project management requirements but higher than the common project management method. By summarizing practices, effective streamline administration and delegating can be a major breakthrough of authorization management.

streamline administration and delegating; authorization management; overseas oil and gas business; management & control system

2016-10-14

①代表集团公司海外油气业务的投资主体和投资平台，由于中国石油天然气集团公司的海外油气业务主要由CN O DC负责，因此本文指CN O DC。编者注。