推动能源体制革命，促进绿色低碳发展＊——能源革命要从具体问题抓起

周大地( 国家发改委能源研究所；中国能源研究会）

推动能源体制革命，促进绿色低碳发展＊
——能源革命要从具体问题抓起

周大地
( 国家发改委能源研究所；中国能源研究会）

“十三五”期间是我国实施能源革命、推动经济转型升级的重要时期。能源革命需要真抓实干，推动转变，解决实际问题。环境治理和应对气候变化要求更高的节能目标和更快的能源结构调整速度。能源领域必须切实加强供给侧结构性改革，加强能源及电力系统优化，认真推行能源成本最小化原则。能源发展必须加强规划和监管能力，持续做好系统优化，同时管住准入，不能一放了之。应该强调集中规划的科学性、有效性和执行力度，不能放纵盲目投资，反对放松准入、通过末端市场竞争解决产能过剩问题。要为国企松绑，真正实现公平竞争，反垄断不是改革的目的。

能源革命；绿色发展；低碳发展；供给侧改革；系统优化；国企改革

1 能源革命明确了绿色低碳发展方向

2014年6月13日，习近平在中央财经领导小组第六次会议上提出推进能源革命的号召，包括能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命四个方面。能源消费革命，“要求抑制不合理能源消费”，“坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针”，也就是说，能源消费不是越多越好，消费要合理化。能源供给革命，核心是“建立多元供应体系”，我国能源供给体系要调整结构，减少煤炭比例是近期真正实现多元化的主要方向。能源技术革命，要“紧跟国际能源技术革命新趋势，以绿色低碳为方向”，符合绿色发展理念，即靠技术推动能源发展也要选定方向。能源体制革命，即“还原能源商品属性”，“形成主要由市场决定能源价格的机制”，“转变政府对能源的监管方式”，“建立健全能源法治体系”。能源管理能力不足是我们现在的最大短板。总之，能源革命的提出，明确了绿色低碳发展的方向，但在实际执行中仍然有很多不同认识，真革命不容易。

“十三五”期间是我国实施能源革命、推动经济转型升级的重要时期。我国经济发展已经进入新常态，将长期保持“L”型增长态势，需要摆脱过度依靠基建投资、外延式扩张的路径依赖，逐步实现经济结构调整和转型升级。中国经济发展模式将从之前依靠土地矿产能源资源投入的设施和产能扩张型发展阶段，转变到必须依靠提高质量、提高附加值率的发展阶段。具体到能源领域，就是要推进能源革命。我国能源供需形势已从之前的依靠煤炭扩张保障供应为主，转变成当前的煤炭和煤电产能过剩。能源的优质化、低碳化将成为主要发展方向，能源发展的重点需要尽快调整、避免盲目性。应该说，对这种重大的转变，各方面还不适应，思想准备不足，传统投资惯性较大。能源革命不能停留在口头上，需要真抓实干，推动转变，解决实际问题。

2 绿色低碳转型要求加快能源革命进程

2.1 环境治理需要加快步伐

人民群众对改善大气质量的要求日益迫切，大气污染治理仍然任重道远。北京2013年PM 2.5年均浓度为89.5微克/立方米，2015年下降到81微克/立方米，2017年目标是60微克/立方米，而新国标是35微克/立方米，世界卫生组织（WHO）建议的健康标准是10微克/立方米（PM 10是20微克/立方米）。中国各种本底排放已经接近15微克/立方米，空气质量要达到WHO的高标准，能源需要真正做到总量而不是浓度的近零排放。中国城市人口巨大，城市群集中，大气污染控制比西方许多城市更难。能源结构必须尽快优化——首先是减煤，控油，发展天然气和清洁电力。能源结构调整进展离环境治理的需要还差得太远，调整力度无论如何不会为过。

2.2 低碳发展的外部目标要求

根据《巴黎协定》，全球应对气候变化的目标是，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，努力争取低于1.5℃，全球温室气体排放2025年左右达峰，2050年下降40%～70%，2080年前后实现能源零碳排放。全国人大已经正式批准了《巴黎协议》，中国也需要加快低碳发展步伐。目前各国承诺的减排和限排行动计划还达不到2℃目标，必须进一步加强减排力度。我国的各阶段温室气体减限排目标有必要超额提前实现。

2.3 必须加快能源转型的时间进度

要真正实现治理大气污染和应对气侯变化的目标，2020年，我国工业、建筑、交通运输等终端用能部门以及电力、炼化等加工转换部门的能效技术应达到世界先进水平；2030年，我国能效技术水平及能源消费方式低碳化应达到世界领先，逐步引领世界低碳发展方向。煤炭消费总量今后要保持较快持续下降，2020-2025年期间，二氧化碳排放达到峰值，并开始持续稳定下降。2030年前，石油消费总量达峰，化石能源总量整体进入下降阶段。2040年前，天然气消费总量达峰，并开始进入下降阶段。2050年发达国家温室气体排放比2010年下降80%～95%，我国温室气体排放总量比目前也要有大幅度下降。

3 切实推动能源领域供给侧结构性改革

当前，我国能源领域投资过度，产能过剩现象普遍，但并没有引起足够重视。对电力领域已经出现比较严重的产能过剩仍然认识不统一。继续盲目增加产能投资必然导致危机性后果。供给侧结构性改革要解决投资越多效益越低、生产越多附加值越低的恶性循环。供给侧结构性改革是重大经济政策方向性调整，对我国经济发展具有重大意义。

3.1 能源生产领域要认真进行供给侧结构调整

不能继续寄希望于能源（包括电力）消费重新进入高速扩张，更不能盲目为过剩产能“制造”出路，特别是煤基下游技术的扩张。要认真纠正国家和地方政府把大型能源项目作为拉动投资的应急措施，继续扩大能源项目投资的盲目性。煤炭要去产能，电力要抑制火电盲目扩张，坚决叫停煤制烯烃、煤制天然气、煤制甲醇等待上项目，清理已开工项目。现有火电装机，即使“十三五”电力年增5%，也基本可以满足供应。除了极个别新技术示范项目外，应立刻叫停所有在建和拟建的煤电项目，包括燃煤的热电联供项目。因此，应尽快加强电力规划和监管能力，避免投资盲目性，破除不顾大局重复上项目的地方保护主义。此外，炼油和石化产能整体过剩也很明显了。

3.2 要加强能源及电力系统优化

需求预测和增量投资必须认真考虑节约优先。可以通过节能和引导消费解决的，要优先考虑推动节能，考虑消费的合理性，而不是尽量从供应方进行满足。电力需求预测和规划必须有综合资源规划、需求侧管理作为前提，尽可能减少不必要的需求增量。我们对新常态下能源需求出现的变化反应迟钝，预测和控制目标都过于保守、留有余量，担心需求增加得少，限制发展。供应方首先要考虑现有设备的潜力挖掘，能用现有设备满足的增量，就不要增加新的投资和设备。但是我们现在似乎是完全不考虑现有设备的大量闲置和负荷不足，好像只要有新增需求就要相应增加更多的装机和产能。

3.3 要认真实行能源成本最小化原则

在满足合理能源服务要求的前提下，能源系统成本最小应该成为优化的主要目标，而不是能源投资效益或资本扩张最大化。迄今为止，节能的投资经济效益仍然明显，少用能源本身就是能源成本最小化的优先选择。我们应充分发挥现有设备的潜力。减少新增供应能力投资就是成本最小化的基本原则。在现有产能没有充分利用，甚至已经过剩的条件下，任何多余产能的新投资整体看都是负效益。降低能源价格必须建立在系统成本下降的基础上，而投资过度是能源企业成本高的主要原因。不能一方面要求国企央企加大投资多上项目、增加无效成本，同时又要搞无米之炊的价格调整，对央企“榨干吃尽”。

3.4 对预测目标进行动态优化

长期市场预测不准确是正常现象，用来确定规划目标本身就有局限性。规划的定量目标应该是政策目标，是各种社会目标对市场进行约束和引导后的结果，而不是市场需求预测。要根据情况的变化，用动态规划方法滚动调整五年和长期规划定量目标。更不能把中远期的预测性目标当做现实投资的主要依据，甚至明知当前过剩，也要搞提前争相投资。所有项目必须基于现实的消费增长需求，项目评估准入、投资决策要特别注意近期的实际情况。

4 能源行业发展必须加强规划和监管

我国能源行业发展必须加强规划和监管能力，加强系统优化，管住准入，不能一放了之。当前应该强调集中规划的科学性、有效性和执行力度，不能放纵盲目投资，不能设想随便进入而通过末端市场竞争解决产能过剩问题。

4.1 能源革命和发展转型需要顶层设计和系统优化

现有的规划思路、方法程序已不能适应能源形势的变化。当前的主要问题是能源供应总体上出现供大于求，而能源投资规模、方向和结构的调整跟不上需求的变化。各种能源（包括电源）投资仍然各行其是，甚至激励冲撞；能源领域产能过剩日益突出，但投资冲动仍然得不到抑制；低碳能源的发展不但受到存量产能的制约，在增量上也出现恶性竞争；电力调度和运行，优化目标不清晰，成为吃饭调度。因此，能源革命和战略调整，必须进行一系列的顶层设计和系统优化。

4.2 系统优化需要真正的能源革命和相关政策的重大调整

当前能源系统优化基本没有得到重视，甚至没有备选方案和评估，谈不上是否优化。各个能源品种、环节各行其是的现象严重，行业、部门，企业之间、地方之间，中央和地方之间的利益冲突，缺乏系统优化的方法和必要程序，投资盲目性很大，经济损失巨大。自由市场经济思想泛滥成为市场幼稚病，认为只要搞竞争就会自然形成资源最优配置。因此，需要对社会和经济发展目标，系统优化的目标体系、方法，优化的决策程序和运行过程进行必要的理论创新和实践。改革要问题导向，不能搞唯市场论的形式主义和本本主义。

4.3 能源领域要学会如何管理市场和引导投资

世界各国都对能源领域的战略规划和规制（准入和监管）十分重视。能源项目规模大，投资集中，不能搞随意的竞争性上项目再自由淘汰。即使在发达的市场经济国家，对公用事业，特别是电力、燃气、供热等系统也有严格的规划和规制。带头搞电力“市场化”改革的美国加州也有过教训，结果是推动了规制体系的加强。

以加州的电力监管和运行机制为例。加州对电力等公用事业进行严格的准入审批和监管。加州电力监管有三个机构，即加州公共事业委员会（CPUC）、加州能源委员会（CEC）和加州独立系统运营中心（CAISO）。加州公共事业委员会每两年进行一次长期采购规划，评估电力投资需求、批准采购合同（包括相应的电价）；加州能源委员会负责每两年一次的电力需求预测，审批装机容量在5万千瓦及以上的火电厂和输电设施；加州独立系统运营中心代表所有本地公共事业公司，运营加州整个电力系统，包括调度、制定年度输电计划以及电力市场平衡。三个机构管理层还成立了联合机构指导委员会，协调政策，特别是电力预测和电力采购等关键政策条件；严格控制新增电力设备，确保新上项目的必要性，以及系统安全、环境影响等；经审批新建的项目可以获得相应的电力生产或运行采购。

每年秋季，三大机构的工作人员合作开发用于预测和规划的假设条件与研究情景，用于来年的长期采购规划流程和输电规划程序。加州公共事业委员会的工作人员会在第四季度公布假设条件草案，公开征求意见。在审议和采纳公众意见后，发布最终的假设和研究情景。加州能源委员会负责电力项目的许可证审批，审批过程将协调包括环保、国土等机构相关条款。开发商需提交《AFC证书申请》，申请费用为268709美元+537美元/兆瓦。所有获批项目以后还需交年费为26872美元。申请内容包括必要性、经济可行性、技术条件、环保条件、社会可接受条件，等等。审批时间一般至少要半年以上。目前加州电量中90%左右是按年度合同采购的，市场自由调节部分只有10%左右。

由于严管准入，又有比较合理的需求预测和运行管理，加州在降低能源成本、推动低碳能源发展方面在美国各个州中最有代表性。

5 要为国企松绑，真正公平竞争，反垄断不是改革的目的

我国能源总量大，系统规模大，单项工程和设备大，资本密度高，更需要有资本集中度高、技术能力强、具备系统集成能力，可以兼顾当前需求变化和长期战略调整需要的能源大企业作为能源发展的主体力量。要依靠现有能源企业，特别是大型央企国企，通过深入改革，做强做优做大，搞好能源战略调整。而不可能依靠几条鲇鱼，驱动大鲸鱼群。能源投资周期长，战略性调整需要有长期的技术储备、提前的研发投入、大规模和长周期的资金运作能力。大型能源企业的综合能力在世界能源发展中得到了不断的加强和提高，能源公司的战略发展能力、自律和综合管理能力，可以很好地弥补市场的短期逐利性和信息盲目性。我们不能回到计划经济那种一切靠政府解决优化协调，更不能指望现代能源产业可以重新打散靠大批小生产者竞争来解决系统优化和外部性主导的战略调整。世界各国的能源集中度也很高。除了像电力这样本身就有技术垄断特点以外，资金、技术、管理和研发能力的集中，规模发展形成的某种垄断是正常现象。

公平竞争需要承认并保护现有企业的原有优势，不能要求大企业用自己的设施免费或优惠为竞争对手提供公共服务平台，造成非公平准入和竞争。要求管网无条件开放随便准入并不合理，也没有什么理论和实践依据。包括热电联供的自备电厂，供应低成本不能建立在电网和其他电力设备提供低价甚至是免费的保障和支撑条件之上。在电力和燃气这样的具有公用事业性质的领域，更要强调系统成本最小化，防止劣币淘汰良币。

整理编辑：王立敏

编 审：萧 芦

Promoting energy system revolution to accelerate green low-carbon— Starting with specific issues

ZHOU Dadi
(Energy Research Institute National Development and Reform Commission; China Energy Research Society)

During the period of the 13thFive-Year Plan, China is in a very important time for implementing energy revolution and promoting economic transformation and upgrading. It needs a down-to-earth working style, promoting transformation and solving actual problems. Environmental management and dealing with climate change need higher energy-saving target and faster energy structure adjustment. Energy reform must strengthen the supply-side structural reform, enhance energy and power system optimization, and earnestly implement the energy cost minimization. Energy development must enhance planning and supervision, continually optimize its system and manage and control the market access without virtual management. Moreover, it should emphasize scientificity, effectiveness and enforcement of centralized planning, avoid haphazard investment, combat access slacken off and solve the problem of over capacity at the end market competition. It also should loose tie for state-owned enterprises, actually realize fair competition. Anti-monopoly is not the purpose of the reform.

energy revolution; green development; low carbon development; supply-side structural reform; system optimization; reform of state-owned enterprises

*根据周大地2016年11月25日在中国能源研究会主办的“2016能源革命与绿色低碳发展高层论坛”上的主旨发言整理，经过作者确认。