住宅建设用地“自动续期”：观点、问题与建议

2016-03-17余贵林

改革与开放 2016年15期

关键词：住宅建设续期有偿

余贵林

余贵林

有关《物权法》第149条所规定的“自动续期”，存在有偿续期和无偿续期两种主要观点。无偿续期论呼应老百姓关切，但缺乏充分的理论支持。有偿续期论虽然理论周延，并且有改革成果佐证，但欠缺人文关怀，老百姓安居乐业的愿望必须转化为立法上的权益。

物权法；住宅用地；无偿续期；有偿续期

《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”围绕住宅用地期满“自动续期”，学界主要有无偿续期说与有偿续期说两种观点，本文拟对此介绍评价。

一、“自动续期”无偿使用论

“自动续期”无偿使用论有许多理论基础或技术方法，选取其中两种代表予以评价。

1.民生保障论

“自动续期”，含义就是无条件地续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。有偿续期的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础。［1］住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利，以满足住房人权的基本要求，使国民安居乐业。［2］

民生保障论，实际是中国社会公众对国家立法最大的期待，即如何充分保障私人财产权，使老百姓能够安居乐业。但这种观点存在的问题是：第一，在治理理念上，民生保障论忽略了最为重要的一点：全民所有或国家所有不同于集体所有，更不等于共有，公民个人并不当然地对全民所有的土地享有权利。第二，违反民法的公平原则。无论以何种价格购买的住宅，也不论其用地年限长短，期限届满，一律无条件无偿续期，在实践中将造成更大的不公平。第三，违反民法的基本原理，有私有化的嫌疑。土地出让并非土地的所有权出让，建设用地使用权是派生于土地所有权的一种有期用益物权，期限届满权利消灭，土地的使用收益权能回归土地所有人，这是所有权弹力性的表现。如果建设用地自动无偿续期，将使所有权的弹力性丧失，土地所有权将成为“虚有权”或者空壳化。土地出让金也非土地所有权的价格。《土地基本术语》：“土地出让金，在中国，政府将一定年期国有土地使用权出让土地使用者时，土地使用者一次或分次向国家支付的一定数量的货币金额；或以划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者在转让、出租或转换为批租土地使用权时，向国家补交的一定数量的货币金额。其实质是一定年期国有土地使用权的出让价格。”如果建设用地自动无偿续期，土地出让金实质转变为土地所有权的价格。学界对这种自动无偿续期最大的批评，就在于其有私有化的嫌疑。［3，4，5］

2.法条解释论

自动无偿续期的解释方法如下：首先，该法条没有增设“但书”条款，也就是立法表述中没有“但”或“但是”以下的部分，自动续期的情形没有附加任何条件。第二，为了与住宅建设用地区别，该法条第二款设有“但书”条款，规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。非住宅用地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”这与该法条第一款的“住宅建设用地期满自动续期”的表述有明显的不同。如果自动续期还要附加条件也就不能称其为“自动”了。［6］

关于《物权法》第149条两款的规定，立法机关的有关文献已经讲得非常清楚。《物权法草案》三审稿第156条规定：“建设用地使用权的期限届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期限届满前一年申请续期，除因社会公共利益需要收回该土地的，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”这里并没有区分住宅用地与非住宅用地。2005年7月10日，全国人大办公厅公布《物权法草案》（即修订后的三审稿）。在用地续期问题上，公开的《物权法草案》与三审稿并无不同，但也因此引起社会巨大反响。有专家提出，居民住房的土地使用权期限届满后应当自动顺延，以安民心。有部门建议，商业用地适用草案的规定，住宅用地该为自然续期，直至住房不能使用；有的地方和单位建议，对续期后的出让金做出规定；有的地方提出，应考虑不同用途的房屋所有人的实际支付能力对出让金做出原则性规定；有的地方建议，取消支付出让金的规定……［7］2005年10 月19日十届全国人大常委会第十八次会议《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国物权法（草案）>修改情况的汇报》指出：“法律委员会研究认为，建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”［7］因此草案四审稿155条规定：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”在《物权法草案》五审稿第149条中依然保留。2006年10月27日《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法（草案）〉修改情况的汇报》指出：“住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费的问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。”［7］从上述历史文献看，立法机关并无无偿续期或有偿续期的确定结论，而是“等等看”。

除上述有关无偿续期的观点以外，还有所谓的以房养老需求论、房地产市场震荡论等等。限于篇幅，本文不作评论。

二、“自动续期”有偿使用论

1.改革需求论

一种姑且称为“改革需求论”的观点认为，从我国土地制度改革的实践来看，实物福利分配逐步向货币工资分配转变的住房制度改革共同奠定了我国房地产市场起步和发展的基石。如果实行不再缴纳土地出让金无限期使用的自动续期，则意味着土地使用制度又回到了计划经济时期“无限期无偿”使用土地的状况。这可能导致人们土地商品意识的灭失，进而失去拥有土地资产的价值，无疑与改革的方向背道而驰。从我国房地产管理的实际操作来看，商品住宅的建设用地都实行出让制度。无限期的使用乃至永久占用的话，这意味着剥夺了其他人依法享有该土地的权利，有违社会公平原则。［8］

在《物权法》的框架内，维护社会主义基本经济制度，巩固和发展公有制经济，其途径就是在确认国有和集体所有权的情况下，物尽其用。通过建设用地使用权有偿出让制度，能够使国有土地甚至包括集体所有的（经营性）土地的利用能够最大化，同时有效遏制协议出让中的种种腐败，竞价性土地出让功不可没。就此而论，土地有偿有期出让制度不可逆转。无偿续期确实与土地出让制度相背离。但是，改革需求论实在是欠缺人文关怀。2011年的青岛、2016年的温州用地年限届满触碰“自动续期”的立法盲点，虽属个例，但是在20年后的今天，这些地方的居民，还要为缴纳土地出让金焦虑，为安居乐业发愁，立法者不能无动于衷。

2.法理分析论或技术分析论

有学者通过比较建设用地使用权有传统民法的地上权，主张有偿续期。建设用地使用权存续期满后，原土地使用权已归于消灭。因而，土地使用权的续期本质上是权利的更新，是设立新的土地使用权。既然原住宅建设用地使用权的取得是有偿的，那么本质上是权利新设的土地使用权的续期自然也应贯彻有偿原则。地上权人与土地所有人缔结地上权设立契约时一般都会有关于地租的约定。地上权存续期满需要更新时，地上权人有权请求与土地所有人以与从前契约同一的条件更新契约。我国建设用地使用权的设立与此类似，土地使用权在续期时必然伴随出让合同更新，因而土地使用权人缴纳土地有偿使用费自然顺理成章。

我国的建设用地使用权，在权利内容上确实和德国、台湾地区的地上权以及瑞士的建筑权类似，均拥有以建筑所有权为目的而在他人土地上进行建筑的权利。基于民法原理，他物权为有期物权，期限届满权利消灭，土地所有权回归圆满状态。如需继续使用，只能重新取得。如此技术分析，虽然顺理成章，但忘记了传统民法的另一面。虽然是私有制，其立法同样不缺人文关怀。以瑞士为例，其《民法典》第779条规定：“建筑权作为独立的权利不得设定为100年以上。前款的权利，可以设定该权利时所规定的相同形式，最多延长效力100年，但事先对延长义务有约定的，不生拘束力。”即便建筑权不能通过约定延长，100年的用地期限，也远远超过我国居住用地使用权最长70年的期限。地狭人稠的台湾，其“民法”对地上权的最长期间不设限制，依当事人意思自治，即便设立永久地上权也可。［9，10］我国立法可否也参考上述立法，延长居住用地使用年限，而不是“自动续期”。