秸秆禁烧的矛盾分析及治理对策研究

付光玺，戴培昆

(1.安徽科技学院， 安徽 凤阳 233100；2.安徽省政府发展研究中心， 安徽 合肥 230001)

秸秆禁烧的矛盾分析及治理对策研究

付光玺1，戴培昆2

(1.安徽科技学院， 安徽 凤阳 233100；2.安徽省政府发展研究中心， 安徽 合肥 230001)

秸秆焚烧是我国现阶段农业生产力发展各种矛盾的集中体现,是各农业生产主体、生产力要素之间矛盾斗争的结果。通过对秸秆禁烧矛盾的分析，提出解决秸秆焚烧的治理对策。认为生产力要素不协调，生产关系不适应生产力发展是导致秸秆焚烧屡禁不止的最根本原因，提出调整生产力要素之间的关系以及农业生产关系是解决秸秆禁烧问题的治本之策。

秸秆焚烧；秸秆禁烧；矛盾；治理对策

农作物秸秆大面积焚烧是近年随着我国农业生产力的发展而伴生的一种发展副产品，其造成的严重社会危害是不言而喻的，特别是在铁路和公路沿线、机场周围，焚烧秸秆现象频繁发生，不仅浪费了大量的生物资源，而且焚烧秸秆严重污染环境，造成机场飞机不能正常起落，妨碍道路交通安全，烧坏马路两边树木，甚至出现因焚烧秸秆而导致的人员伤亡事故。从上世纪90年代至今的十几年时间里，面对农作物秸秆在全国范围内大面积高密度短时间集中焚烧的问题，各级政府高度重视，强力禁烧，有些地方甚至实行秸秆全面禁烧，每到午收和秋收季节各级政府尤其是基层政府及其部门往往要付出很大精力，耗费大量人力物力来对付秸秆焚烧，虽然态度十分明确，措施日益严厉，但秸秆焚烧的情况并没有出现趋势性逆转，有些地方甚至越烧越严重，围绕秸秆的“烧”与“禁”产生了很多复杂的矛盾，“年年禁烧年年烧”是当前秸秆禁烧工作的真实写照。

1 秸秆“烧”与“禁”的矛盾分析

研究秸秆焚烧，必须要首先研究农户因何而烧，然后，再确定如何去禁。我们不妨对秸秆焚烧背后隐藏的相关矛盾逐一分析,以揭示秸秆焚烧的必然性。一是农作物秸秆量的绝对增长与秸秆利用渠道减少之间存在矛盾。在生产力水平不发达的年代，人们收获的不仅是粮食，而且还有作物秸秆，随着新品种、新技术的不断应用，农作物生物产量不断提高，粮食产量和农作物秸秆量都有所增加，公开资料显示，到2014年，我国粮食产量已经实现连续11连增。但与秸秆产量不断增加相反，随着我国人们生活水平的不断提高，传统意义上作为建筑材料、牲畜饲料、生活燃料等重要原料的农作物秸秆却被其他新型材料代替，由“宝”变“废”，如何处理农作物秸秆反倒成了一道难题。二是秸秆收割处理成本支出与土地收益之间存在矛盾。作为“经济人”的个体农民对农作物秸秆如何利用或焚烧的取舍完全由成本-收益核算决定,以私人成本最小化或根据收益最大化原则来调整自身经济行为[1]。在农作物收割环节，粮食产量已经基本确定，农户总是本能的希望减少收割及秸秆处理的成本支出。与“付之一炬”焚烧秸秆相比，无论是秸秆离田还是还田处理，其成本支出都会有相应的增加，因此，农户主观上不愿意增加无谓的收割处理成本。就秸秆还田而言，从技术上讲只要低茬收割、秸秆粉碎加上土壤深翻配套实施，就可以很好的解决秸秆焚烧问题，并且从长远看秸秆还田处理有利于培肥土壤，改良土壤特性，但这种秸秆处理方式，需要增加30～50元/亩的成本，在经济上不划算，农户不愿意为培肥土壤而牺牲眼前利益。另外，秸秆离田同样面临“不经济”的问题。以秸秆发电为例，当前，经纪人从农户手中收购小麦秸秆的价格一般为100～140元/吨，加上雇工费40元/吨、加工费20元/吨、运输费50～70元/吨计算，中间商收购小麦秸秆成本支出一般在240～300元/吨，而秸秆电厂的收购价为270～360元/吨，中间商只有30～60元/吨的利润，如果再加上相关的设备折旧，纯收入寥寥无几。三是作物前后茬口之间存在矛盾。从农户个体利益而言，早收快种是其农作物收获和播种的最基本要求，尤其是夏收夏种，“春争日，夏争时”，夏季气温高、容易失墒，且播种早晚对下茬作物产量都会有直接影响，为了不影响早播种，农户在秸秆无法处理利用的情况下，焚烧秸秆是其很自然的选择，而且从情理上是可以理解的。四是农作物收种与进城务工之间存在矛盾。随着大批新型农业生产资料的广泛使用，农业的现代化程度不断提高，农业的生产效率和生产效益都得到了较大提升，农业生产日常管理不再需要投入大量繁重的体力劳动，大部分青壮年农民因此被从土地上解放出来进城务工，农业生产逐渐由家庭联产承包责任制初期的以青壮年男劳力为主的全员投入模式转变为现今以妇女和老人为主的老弱病残留守群体维持农业生产，农业生产的女性化和老龄化趋势十分明显[2]。而耕种土地收益与进城务工比较收益相差悬殊，甚至农民进城务工一个月的收入就远远超出农民每亩地全年的收益，农民进城打工已由过去的“民工潮”发展为一种新常态，进城务工的农民工大多已不关心粮食产量的高低、土地收益的多少，宁愿拿进城务工的收入来雇人劳动，即使是农忙时节也不愿意回乡参加农作物收种，于是形成了农忙时节农业出现明显的“用工荒”局面，在农作物收种环节务农务工的矛盾尤其突出。五是围绕“禁”与“烧”政府与个体农户之间存在矛盾。秸秆焚烧会产生负外部性，即农民焚烧秸秆让他人和社会受损，造成环境污染、影响交通等，但却没有承担应有的成本[3]。政府是群众利益的忠实维护者，宏观上讲，政府与群众的利益总体是一致的，但在秸秆“烧”与“禁”的具体问题上政府与单个农户的利益却是矛盾对立的，两者存在利益冲突和博弈[4]。由于焚烧秸秆造成严重的空气污染和其他公共安全事故，按照《大气污染防治法》和相关地方法规，焚烧秸秆的行为是“违法”的，作为维护公共利益的行为主体，政府有义务按照法律赋予的权力从全民的公共利益出发予以禁止，如果政府不去禁烧，则是一种明显的不作为。可以说，只要有焚烧秸秆的行为，政府就必须要予以管制。农户烧的越厉害，政府则管的越严，于是出现了政府禁烧不断加码以至于提出全面禁烧的要求。

2 用生产力要素理论分析我国秸秆禁烧的主要矛盾

生产力要素理论认为，生产力的提高是通过生产力要素之间和要素内部元素不断优化调整运动来实现的，生产力的发展要求生产力诸要素配置必须保持与其发展水平相适应的比例。人是生产力要素中最关键最重要的因素，在生产力水平较低的情况下，人的手工劳动对生产资料起着决定和支配作用；随着生产力的发展，科学技术等新型生产资料的大量投入和广泛运用，使生产力要素的构成不断扩延和构成生产力每一要素的内容不断充实、丰富[5]。上世纪80年代初期，家庭联产承包责任制政策的实行，极大的激发了农民的种田积极性，劳动者大量增加土地的生产资料投入，一定时期内，生产力要素之间形成了协调发展、竞相投入的局面，土地的生产潜力得到充分发挥，生产力水平得到较大提高。但随着新技术、新品种、新机械等新型生产资料在农业生产上的运用越来越普遍，新型生产资料在农业生产上发挥的作用越来越大，原本由人来完成的大部分农业手工劳动被优化或被农业机械作业取代，大批农业剩余劳动力从土地耕种中解放出来，农民不再依赖土地，经营土地的热情明显下降，城市的快速发展和城乡可比收入的巨大差距吸引大部分身强力壮的农业劳动者从繁重的农业体力劳动中转移到农业之外的劳动附加值更高的其他行业，过去充当配角的女性和老年劳动者逐渐取代强壮劳动力成为农业生产的主角，导致农业劳动者在质和量两方面呈现同时下降的局面，而劳动者投入的减少和素质的下降又反过来制约了新技术、新品种、新机械等新型农业生产资料的运用；另外，劳动者对土地的粗放耕作方式与其他生产资料的不合理投入也制约了土地生产潜力的发挥，并与生产力其他要素一起作用于生产力的发展。上述这种农业生产力要素之间的不协调具体到秸秆禁烧上就体现为这样一个退步的事实：农作物收获和播种环节是农业劳动者供需矛盾最为突出的阶段，日常维持简单农业生产管理的老弱病残留守群体无法承担秸秆收割处理这种繁重的体力劳动，而土地的零碎分隔又限制了农业收割、播种机械等新型生产工具的使用，造成农机作业成本上升，油耗增加、磨损加重，最终导致农户焚烧秸秆。从本质上讲，生产力要素之间所表现出来的不协调其实就是生产关系不适应生产力发展的外在表现。辩证唯物主义和历史唯物主义认为，生产力与生产关系是社会发展的一对基本矛盾，生产力与生产关系的矛盾运动是一种对立统一关系，生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有反作用，先进的生产关系可以促进生产力的发展，落后的生产关系会阻碍生产力的发展。因此，要想从根本上破解当前“年年禁烧年年烧”的局面，就必须要从调整落后的生产关系或者生产关系中某些不适应生产力发展的要素入手，只要抓住了主要矛盾进行突破，围绕秸秆禁烧的很多复杂矛盾便会不攻自破，迎刃而解。

3 破解秸秆禁烧矛盾的对策分析

3.1 一段时期内，仍必须坚持“疏”“堵”结合的秸秆禁烧方针

长期以来，延用传统的行政管理思维动用强大的政府行政资源抓秸秆禁烧工作，有些地方将秸秆禁烧结果与干部政绩考核挂钩，甚至实行秸秆全面禁烧，但却忽视了秸秆综合利用加工渠道和产业的培育工作，政府更多看到的是群众“不听话”的“刁民”一面，一昧的追求“不烧一把火，不冒一处烟”形式结果，没有重视群众焚烧秸秆背后存在的无奈和实际困难，却形成了“年年禁烧年年烧”的尴尬局面。从现实情况看，由于秸秆利用渠道不畅，无论是“还田”还是“离田”，目前还没有一个人民群众普遍认可接受的秸秆处理模式，群众自觉禁烧还存在一定的现实困难，因此，靠群众自觉不烧是不现实的，实行政府主导的秸秆禁烧仍是必要的。但抓秸秆禁烧工作要尊重现实、科学决策，不能急于求成，必须坚持以疏为主的“疏堵结合”禁烧方针，各地应结合自身实际，本着“因地制宜、因时制宜、因作物制宜”的方针，确定不同的禁烧策略和秸秆利用主渠道，并在此基础上，结合各地产业发展情况，积极推进秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化等综合利用；同时，在秸秆禁烧工作中，必须要重视发挥政府和市场两个主体的作用，改变政府唱“独角戏”的局面，形成政府与市场二元合力禁烧，只有政府和市场的作用都合理发挥了，秸秆利用渠道解决了，秸秆禁烧才具有可持续性。

3.2 从长期看，必须树立系统论思想，从调整农业生产关系入手标本兼治解决秸秆禁烧问题

农作物收获是农业生产的重要一环，秸秆焚烧是当前出现在这一环节的重要问题，围绕秸秆焚烧所显现的一系列矛盾折射了现阶段我国农业领域的系统性矛盾，因此，解决秸秆焚烧问题，不能单纯的满足于战术层面“头痛医头，脚痛医脚”式的“禁烧”，更要从战略层面着眼，树立系统论的思想，从调整农业生产关系这个根本问题入手，打破限制当前我国农业生产力发展的“天花板”，必须把土地的承包权与经营权分离，使土地经营权和生产资料的支配权适度集中到善经营会管理的高素质的农业精英手中，改变土地和其他生产资料由低素质劳动者掌握支配的局面，让经营管理的理念深入到农业生产的各个环节和土地经营者的心中，通过细化农业生产专业化分工，使大部分低素质土地承包经营者逐渐转化为农业工人，按照劳动分工从事不同的农业劳动，形成高素质劳动者与土地和其他新型生产资料要素协调发展的局面，从而解放农业生产力，推动现代农业发展。

3.3 实行土地适度规模经营是调整落后生产关系的关键环节

就秸秆禁烧而言，土地适度规模经营相较于分散的单户经营有许多独特的优势，一是规模经营降低了秸秆禁烧的管控成本。同样面积的土地，通过土地规模经营将原来几百甚至上千人的管控对象变成了一个或几个人，大大降低了管控成本；二是奖惩措施针对性更强。国家和地方都对土地规模经营有特殊的优惠政策，许多地方将这些优惠政策与禁烧奖惩挂钩，如果焚烧秸秆就会取消这些优惠政策和资金支持，这对规模经营户而言形成一种强大的威慑，使得他们必须主动想办法主动禁烧。三是规模经营者的软硬件资源优势明显。“规模经营主体”主要是一些国有农场和有一定资金积累、思想观念比较开放、知识和学历水平相对较高(其中不乏一些回乡创业大学生)，对土地有经营理念的农村小能人。从国有农场的实践看，规模经营拥有资金、技术、机械等优势，农业机械的数量和机械配套率高，对秸秆还田的好处认识到位，有些国有农场多年来一直在自觉的进行秸秆还田，土壤肥力普遍较高。因此，土地规模经营从机制上理顺了劳动者与土地和其他生产资料的关系，确保了生产各要素关系协调，从生产力与生产关系理论看，一旦生产关系适应了生产力的发展，包括秸秆焚烧在内的农业问题都会得到解决。

3.4 股份制农业是当前土地规模经营的最佳选择

党的十八大为我国农村土地改革指明了清晰的方向，各种模式的农村土地规模经营改革试点已经在一些地方有序进行，上海松江的家庭农场模式、江苏太仓合作农场模式等都有成功的经验。习近平总书记在2014年9月召开的中央深改组第五次会议上强调要积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。对比几种规模经营模式，我们认为，土地股份合作模式是一种比较有发展前景的土地规模经营模式：一是土地股份合作模式能够确保农户的土地收益稳定增加。土地股份制的特点就是在不改变土地所有权和承包权的前提下，农户以土地经营权入股，将分散零星的土地以股份形式委托给那些有资金积累和有管理能力的农业精英统一经营，理论上经营效益会好于单户经营，入股后农户不仅可以得到固定的土地产出收益，还会有土地经营分红，土地利益始终与自己相关，而且普通农户还可以通过为股份制企业劳动而得到相应的“工资”。二是土地股份合作模式可以使政府和土地经营者的关系更加协调。为了应对秸秆焚烧，各级政府尤其是基层政府全员动员，通过政府的强制力管控焚烧，政府禁与农户烧之间矛盾越来越尖锐。一旦实行土地股份制经营，政府对待秸秆焚烧问题就不需要像现在这样投入大量的人力物力财力直接管控秸秆焚烧，转而可以通过政策引导和资金的杠杆调控作用干预土地经营者的行为，间接实现秸秆禁烧的目的；而股份制农业经营主体则会根据自己的需求，最大化地利用政府的政策和资金为自己秸秆处理服务。三是土地股份合作模式可以促使土地经营者自觉禁烧秸秆。土地分散经营条件下，少量的秸秆处理成本较高，农户没有能力没有意愿实现秸秆充分利用。如果实行土地股份制经营，经营主体就会从成本效益的角度出发，选择利益最大化的经营方式对企业进行规范管理，对土地产出物要做到能用尽用，秸秆既然可以资源化利用，企业又有条件可以利用，就没有理由白白浪费。至于是选择秸秆发电，还是秸秆还田、秸秆沼气、秸秆制板等等，企业可以根据自己的实际情况，选择秸秆利用渠道，这样以来，秸秆利用就变成了企业的自觉行为。当然，农业股份制所产生的规模效益，不仅会使秸秆禁烧工作走上良性循环的路子，随着生产关系的积极变化，生产力要素中人和物的关系也会更加协调，农业机械的应用将更加广泛高效、科学技术在农业上的合理应用也更加充分，农业节本降耗、合理施肥用药水平将更高，农业将逐步步入生态良性循环的轨道。

[1]何三畏．贫穷正在被世袭[J]．乡镇论坛，2006(4)：20．

[2]周庆行，宋常青．农业的女性化,老龄化趋势及其风险化解——基于新生产力要素理论的分析[J]．经济界，2008(1)：69-73．

[3]张会恒．政府规制工具的组合选择:由秸秆禁烧困境生发[J]．改革，2012(10)：136-141．

[4]林向红，孙玮．关于农作物秸秆“焚烧”与“禁烧”的经济问题研究[J]．安徽农业科学，2010(31)：17878-17879．

[5]李国平，靳小忻，许扬．生产力要素分类与属性分析[J]．生产力研究，2000(z1)：47-49．

(责任编辑：郭万红)

An Analysis on the Contradiction of Straw Burning and the Research Countermeasure

FU Guang-xi1，DAi Pei-kun2

(1.Anhui Science and Technology University, Fengyang 233100,China;2.Development Research Center, the People’s Government of Anhui Province, Hefei 230001,China)

Straw burning is the embodiment of various contradictions at this stage of development of agricultural productivity in our country ,and is the result of the conflict between the subject of agricultural production and the productivity factors. This paper, through the analysis of the contradictions in the straw burning, illustrates that the leading cause of straw burning which is repeatedly banned but in vain is the uncoordination of the productivity factors and the unfit adaptation of the productive relations to the productive forces, puts forward that the fundamental strategy to solve the problem of straw burning is to adjust the relations of the productivity factors and the agricultural production relations, and proposes countermeasures to straw burning.

Straw burning; Ban of straw burning; Contradiction; Countermeasure

2016-04-16

安徽省软科学研究项目(1402052047)。

付光玺(1967-)，男，安徽省太和县人，硕士，研究员，主要从事三农问题研究。

X322

A

1673-8772(2016)06-0099-04