我国警察权运行法治化研究

郭志远



我国警察权运行法治化研究

郭志远

警察权运行应遵循权力法定、程序正当、公共原则及合比例裁量的要求。立法不健全、公检法协调运作不顺畅、警察队伍法制观念不强是我国警察权滥用的重要原因。应区别警察权运行的行政行为与刑事侦查行为，并将其纳入诉讼化结构的行政诉讼和检察监督范围。通过完善相关立法，加强侦查监督，提升警察队伍执法水平，推进我国警察权运行法治化建设。

警察权；法治化；检察监督

警察权是维护社会秩序、保护公民基本权利的重要力量。“警察权运行得当，是自由的保卫者；警察权如果被滥用，任何暴政都要甘拜下风”*[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，北京：法律出版社，2011年，第118页。。由于人民警察肩负着维护治安和打击犯罪的双重任务，在控制犯罪的大目标下，警察权在运行中极易出现错位和异化。钓鱼执法、非法盘查、刑讯逼供等行为的屡禁不止，彰显了我国警察权运行的非规范性，甚至在一定意义上说是违法性。加强警察权运行法治化建设，是规范侦查行为，推进“以审判为中心”诉讼制度改革的必由之路，更是建设法治国家的必然要求。

一、警察权法治化运行的要求

从内涵及外延来说，警察权法治化运行有两方面要求：第一，通过法治的规则和方法推进警察权内容与结构的法律化，保证警察权行使的合法性、准确性、及时性和适度性*王智军：《论我国警察权法治化的路径》，《中国人民公安大学学报》2016年第2期。；第二，警察权在行使或实现的过程中要严格遵守法律规定，程序正当，否则要承担程序性制裁后果。随着民主法治的发展和人权保障程度的提高，警察权的内容从早期的惩罚镇压扩大到维护人民利益、保护信息安全等方面，其法治化运行要求也同步提出。我国刑事诉讼法和人民警察法规定了警察行政权和侦查权的内容，但并未具体规定警察权的行使原则和后果。为约束警察权滥用行为，保障公民合法权利不受侵犯，应从程序正当和合法理念角度明确警察权法治化运行的基本要求。

(一)权力法定

从本质上而言，依法治国要求国家的一切政治生活必须以法律为依据，并且受法律制约。警察权作为一项十分重要的国家权力，其来源和基础是国家宪法和其他法律的相关规定，必须依法设定和行使。当国家立法已事先对警察的职权职责作出明确规定，那么该种权力必须在法治的视野下运作。从积极效果来看，权力法定可使公民能依法预见到警察的活动范围，防止警察权力扩张和恣意行使。

当前我国处于社会转型期，层出不穷的犯罪手段对警察执法提出了新挑战。为适应新形势下打击新型犯罪需要，我国已陆续出台司法解释和相关法规规范警察执法。如，《刑事诉讼法》修改后，公安部迅速修订《公安机关办理刑事案件程序规定》；呼格案、聂树斌案等冤假错案曝光后，公安部立即出台《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》；雷洋案发生后，公安部立即发布《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，为警察执法确立了标准和依据。但《卖淫嫖娼人员收容教育办法》《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》《关于办好工读学校实施方案的通知》等行政法规却授予警察剥夺他人人身自由的权力，超越立法权限，违背法定原则，这些都是将来法律修订亟须解决的问题。

(二)程序正当

正当法律程序源于英国1215年大宪章。大宪章第三十九条规定：“凡自由民，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其它损害”。根据正当程序，政府干涉公民的自由与财产时，必须依照法律规定的正当程序。法律赋予警察搜查、逮捕乃至适用武器的权力是为了维护社会安全、保障公民合法权益，为达到此目的而运用的手段必须合法、正当，决不能侵犯个人自由、个人秘密和基本财产权*[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，第141页。。

正当程序原则要求警察权的行使必须程序公开，在剥夺公民人身自由、财产时必须受到司法审查。我国刑事诉讼法规定检察机关对侦查行为有权进行监督，明确规定了实施强制措施的条件和标准，但由于侦查不公开导致侦查监督的效果十分有限。同时，我国至今也没有制定《行政程序法》以规制警察行政权的行使程序。此外，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》等行政法规仍赋予公安机关自行决定剥夺公民人身自由的权力，与正当程序原则的要求背道而驰。在刑事司法实践中，由于立法没有规定检察机关对侦查行为的程序进行审查，也没有规定刑事强制措施违反程序的责任后果，导致警察权滥用的问题频出，不利于侦查行为规范运行。

(三)公共原则

公共原则要求警察权的行使应有一定的边界，即以维护公共秩序为必要，除此以外警察权不得干涉*陈兴良：《限权与分权：刑事法治视野中的警察权》，《法律科学》2002年第1期。。公共原则包括两方面内涵：第一，只要公民未损害国家安全、未违反社会公共秩序，他们就可以按“意思自治”的原则处理自己的事务；第二，国家公共权力的触角不应该伸入这一部分社会生活中来，这是切实保障“私权利”的要求，也是人类文明进步的必然结果*梁晶蕊、卢建军：《论法治社会中的警察权》，《甘肃政法学院学报》2003年第1期。。

在警察执法实践中，无论是雷洋作为嫖娼对象接受盘查、还是孙志刚因身份不明被带回派出所询问，背后都活跃着扫黄打非、清查“三无”人员的警察身影；在社会管理中，收缴欠费、强行摊派、当事人上访闹访，往往动用警察，公安机关已然成为所有国家职能活动的“强制守卫者”。这些是警察执法逾越公共原则的典型现象。而发生这种现象的深层原因在于当前警察管理体制不科学，在业绩考核、维稳的压力下，效率与秩序往往超越程序与正义成为警察执法的首要选择，公民的个人隐私乃至人身自由不得不让位于“维持秩序”的大局。因此，在警察权运行法治化建设的过程中，公共原则是警察执法规范化的重要内容。

(四)合比例裁量

德国19世纪的警察法学认为，警察权力的行使只有在必要时才可限制公民的基本权利，其实质是要求行政的方法与目的之间保持均衡，其内容包括适当性原则、必要性原则和衡量性原则。适当性原则要求国家权力的设定与行使必须符合社会公益；必要性原则要求国家应采取对公民侵害最小的手段达到执法目的；衡量性原则指如果对个人侵害最小的手段仍然超过该手段所能实现的公共利益，则该目的必须舍弃*陈正根：《警察与秩序法研究》，台北：五南图书出版公司，2010年，第27页。。现在，比例原则已发展成为行政法领域的“帝王原则”，它要求国家机关在行使裁量权时，应在其所追求的目的和该目的所采取的手段对个人权利、自由与利益造成损害之间进行适当的平衡。

在警察执法方面，比例原则有具体的要求和标准。首先，适当性原则要求警察执法要符合“发现违法嫌疑、维护社会秩序”的目的，避免无效行为。其次，必要性原则要求警察在执法时应尽可能地采取对公民权利损害最小的手段。如，在强制性手段与非强制性手段之间应尽可能地采用非强制性手段；在必须采用强制性手段时，应尽可能地采用强制力度最低、对犯罪嫌疑人较少侵害的手段；在非强制性手段中，应尽可能采用对相对人权利影响较小的手段；当情况变得不必要时应及时解除或变更强制措施。最后，衡量性原则要求警察执法对公民权利的损害不得大于该手段所要保护的国家和社会公益。根据比例原则，当场盘查不应毫无目的地进行，更不应为了应付考核而浪费司法资源；钓鱼执法要衡量警察行为可能造成的社会危害与处罚相对人所取得的社会效益，严格限制钓鱼执法的范围；刑事诉讼中必须注重“打击犯罪”与“保障人权”的统一，严禁刑讯逼供、非法取证。

二、警察权滥用的表现及原因

在执法实践中，为实现“维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪”的目标，警察往往将行政权与侦查权交叉使用，极易侵犯公民基本权利，与法治化运行的目标要求之间有相当大的距离。

(一)警察权滥用的表现

1.钓鱼执法，严重损害执法公信力。钓鱼执法是一种通过诱惑手段抓捕犯罪嫌疑人的执法方式*顾肖荣、吴苌弘：《“钓鱼执法”法律内涵初探》，《犯罪研究》2013年第1期。，是某些严重犯罪(如毒品犯罪)侦查时迫不得已的手段，不能将其扩大到所有的警察执法活动。司法实践中，由于警察自身素质不高，再加上“行政便利”和“经济利益”的双重诱因，“钓鱼执法”极易被滥用*姚天宇、王勇：《“钓鱼执法”的行政违法性及其规制》，《政治与法律》2012 年第6 期。。屡禁不止的“钓鱼抓嫖”*吴玲：《“钓鱼抓嫖”钓出“执罚经济”黑手》，《陕西日报》2013年1月11日第6版。、“钓鱼罚款”*孟卧杰、黎慈：《警察滥用罚款权的社会危害及其防范》，《江苏警官学院学报》2013年第1期。等事件已引起了社会广泛关注，严重损害警察执法的公信力，破坏社会伦理道德风气。

2.滥用盘查，随意剥夺公民人身自由。盘查是警察为防止社会危害，在公共场所或者指定场所对产生合理怀疑的行为对象进行拦阻并为必要的盘诘、检视的行为*万毅、陈大鹏：《警察盘查制度若干法律问题研究》，《南京师大学报(社会科学版)》2009年第5期。。根据《人民警察法》第9条，警察对于“有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件”可以当场盘问、检查；对于“被指控有犯罪行为的、有现场作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、携带的物品有可能是赃物”的违法人员经公安机关批准可继续盘问。2000年广州珠江医院副教授尹方明被警察盘查随后被枪击死亡*余凌云：《行政裁量的治理——以警察盘查为线索的展开》，《北大法律评论》2009年第2辑。、2003年孙志刚被盘查随后死亡*李恩慈、郑贤君：《由孙志刚案看宪法基本权利的限制》，《法学家》2004年第2期。、2016年雷洋在盘查中非正常死亡、深圳两女孩逛街被警察盘查*王煜：《没带身份证被强制传唤后，深圳两女孩警车内遭遇的不只是言语侮辱》，《新京报》2016年6月10日第4版。等事件暴露出盘查滥用的严重后果。此外，实践中警察当场盘查“没完没了”，对于不配合盘查者动辄进行行政处罚，甚至以袭警为名采取强制措施的情况更是司空见惯。

3.非法取证，放任冤假错案。冤假错案的产生有多重原因，但刑讯逼供、侦查偏差是不容置疑的直接原因*朱孝清：《冤假错案的原因与对策》，《中国刑事法杂志》2014年第2期。。聂树斌案中，被害人体内精斑、被害人衣物上嫌疑人的脚印、指纹、现场血迹等重要物证均未在判决书中体现。定案的主要依据是聂树斌在刑讯逼供下不得已的供述*滑璇：《聂树斌案的证据迷雾》，《中国新闻周刊》总第610期，2013年。。警察非法取证在佘祥林案、赵作海案等案件中同样出现，直接导致案件证据收集错误*《媒体盘点近年典型冤错案：佘祥林赵作海等案在列》，《法制日报》2013年7月10日。。

(二)警察权滥用的原因

1.立法不健全。我国警察权的法律渊源多种多样，《治安管理处罚法》《行政处罚法》《行政强制执行法》《卖淫嫖娼人员收容教育办法》《禁毒法》《刑事诉讼法》等诸多法律、行政法规都是警察执法的依据。这些法律虽是警察维护社会安全、保障公民合法权益所必需的，但部分法律规定过于抽象，彼此之间甚至存在相互矛盾之处，为警察执法失范提供了口实。根据《宪法》和《立法法》规定，只有法律才能设定剥夺公民人身自由的处罚；任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，但大量的行政规章赋予警察无须司法审查即可剥夺公民人身自由的权力。如，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》《关于办好工读学校实施方案的通知》，都进一步扩大了警察剥夺公民人身自由的范围。由于立法不健全，实践中警察将行政权与侦查权交叉使用甚至张冠李戴的现象屡禁不绝，以行政行为之名行刑事侦查之实更是有恃无恐。如，2002年陕西“黄碟案”中，警察夜闯民宅是为了收集看黄碟的行政违法证据，但是进一步的结果可能不利于行政处罚的立案，于是又以“涉嫌妨害公务”转入刑事案件。虽然最后没有被检察院批准逮捕，但当事人被刑事拘留了15 天。这种程序的转换实际上是以行政行为诱发行政犯罪，再以刑事程序来达到行政处罚的同等功能*蒋勇、陈刚：《公安行政权与侦查权的错位现象研究——基于警察权控制的视角》，《法律科学》2014年第6期。。

2.公检法配合有余、监督不足。我国刑事诉讼法虽规定公检法三机关之间“分工负责、互相配合、互相制约”，但在实际执行中，三机关之间往往是“配合有余、制约不足”。 侦查结束后，检察院、法院通常仅就侦查机关的报告或证据进行复核和检验，难以积极主动地查证案件事实。首先，由于侦查不公开，检察机关在未收到公安机关移送的案卷之前，很难知悉公安机关是否滥用侦查权。立案监督中，公安机关接到检察机关《说明不立案理由通知书》后置之不理，法律并未规定检察机关应采取何种措施，导致立案监督流于形式。因《检察建议》或《纠正违法通知书》只是检察机关单方面的文件，对公安机关并无约束力，公安机关是否遵照执行具有很大的随意性。其次，法院难以发挥能动作用，司法公正受到影响。长期以来，法院只能对起诉书和案件证据进行形式审查，难以有效防止冤假错案；对于某些证据不充分的案件，法院也不能作出疑罪从无的判决，只能疑罪从轻。最后，公检法三机关协作不顺畅，导致侦查权强势、检察监督乏力、法院职能弱化，警察权难以受到有效制约。党的十八届四中全会要求推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的就是要切实发挥审判程序应有的制约、把关作用，形成一种倒逼机制，促使公检法三机关办案人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念*孟建柱：《落实以庭审为中心，必须纠正公检法三机关“配合有余、制约不足”之偏》，载《人民法院报》微博，2016年7月30日，http://t.people.com.cn/fayuanbao/153691426.最后访问日期2016年 8月10日。。

3. 警察权运行的制约机制缺失。为规范警察权，我国行政诉讼法规定法院有权对警察具体行政行为的合法性进行审查，刑事诉讼法也赋予检察机关对公安机关的侦查活动进行监督。这些看似清晰明确的规定，但在实践中操作起来则困难重重。在执法过程中，为及时查找证据，警察通常将行政强制措施和刑事强制措施一并使用，试图规避法律审查，难以对其进行监督和制约。

4.警察队伍法治观念有待加强。作为一种权力，警察权从产生之日起，就带有作为一种为社会形势服务的工具烙印，这在警察的思想中也根深蒂固地存在着。长期以来，警察工作强调“打击犯罪”重于“保障人权”，“治安维稳”重于“正当程序”，在警力不足与职责外延不断扩大的情况下，警察不得不重视工作业绩而忽视程序正义，在处理收缴欠费、处理上访、闹访等事件中较少考虑正当程序，甚至非法羁押、违法取证、刑讯逼供。以审判为中心的诉讼改革对警察权法治化、规范化行使提出了新要求、新挑战，警察队伍应与时俱进，提升自身执法水平，以跟上司法文明快速发展的步伐。

三、警察行政行为与侦查行为的界分

司法实践中，为便于自己执法，警察通常以继续盘查为由长时间限制被盘查人人身自由，在获取被盘查人的犯罪嫌疑后采取拘留或逮捕措施。从权力运行规范化及其监督来看，首先应根据一定的标准，判断这种权力行使的性质，然后才能选择相应的法律救济手段。

(一)警察行政行为与侦查行为的界分标准

在法定原则下，警察行政行为与侦查行为都必须履行法定程序。法定程度是区分警察行政行为与侦查行为的主要标准。进一步而言，如果警察的行为符合刑事诉讼法规定的要件，就不属于行政诉讼受案范围，即使公安机关假借刑事侦查权从事的违法行为，也属于刑事侦查权滥用。如，警察在刑事立案后对犯罪嫌疑人继续盘问，后以妨害公务罪为由对其进行逮捕，由于此时已经进行刑事立案，那么警察以盘查为由剥夺犯罪嫌疑人人身自由的行为具有刑事侦查性质，不属行政诉讼规制范围*邓国良：《公安行政执法的理论与实践》，北京：中国人民公安大学，2003年，第246页。。

以形式标准区分警察行政行为和警察侦查行为，符合法治化要求及实践现状，理由在于：第一，符合法定原则的要求。根据我国《公安机关办理刑事案件程序规定》，经过侦查，发现没有犯罪事实或情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪等情形的，应当撤销案件。按照这一规定，即使公安机关结案时做出了与最初认定行为性质不同的结论，也是合法的。但如果采用实质标准去判断，公安机关开始认为是刑事案件，并且采取了相应的刑事强制措施，随着侦查过程的深入，没有发现犯罪事实，就会得出当初采取的刑事强制措施不是刑事强制措施，而是违法的行政强制措施的结论。这种用案件的结果来评判开始行为，并否定过程行为的做法存在逻辑上的混乱，不够严谨和科学。第二，符合司法实践规律。司法过程应尊重客观规律，如丹宁勋爵所言：“一个当时合法的行为不能在以后按照追溯将其解释成不合法的。”*[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，第127页。司法实践中，判断警察限制人身自由行为的性质，往往是以是否办理了法定手续为标准。如果公安机关依法办理了刑事拘留手续，法院通常不作为行政案件受理；如果公安机关在采取限制人身自由的强制措施时没有办理任何手续，法院通常作为行政案件受理。而公安机关假借刑事侦查权之名对财产采取强制措施的，只要发现不符合刑事诉讼的实质要件，通常视为行政强制措施。刑事强制措施以刑事立案为前提，行政强制措施不以行政立案为前提，公安机关可根据治安管理的需要而实施。因此，只需从形式上审查公安机关是否具备刑事立案所需的完备手续即可判断警察行为的性质。如果手续完备，就是刑事案件，立案后的一系列行为属刑事司法行为。即使刑事立案错误，以及因错误立案而采取了错误的刑事措施或实施了其他违法行为，也不能提起行政诉讼，而应通过刑事司法监督机制来解决。

(二)警察权滥用行为的性质

1.钓鱼执法行为。钓鱼执法又称执法陷阱，主要包括犯意诱发和机会提供两种类型。很多国家允许警察实施机会提供型诱惑侦查，但无论大陆法系还是英美法系都禁止警察实施虚假证据、强迫被诱惑者实施违法行为*程凡卿：《“钓鱼执法”的违法性探讨》，《法律适用》2010年第12期。。在屡被曝光的“钓鱼抓嫖”和“钓鱼罚款”事件中，警察依据《治安管理处罚法》《行政处罚法》等法律实施具体行政行为，不涉及刑事立案或刑事强制措施，属于典型的行政行为，应依据行政诉讼法审查其合法性。

2.滥用盘查权行为。警察在刑事立案后的调查中，会发现某人行为从刑事违法转为行政违法，也可能从行政违法上升为犯罪，因此盘查权在行政执法和刑事侦查中的交叉适用不可避免。如，共同犯罪案件虽然是刑事立案，但并不意味着每一个犯罪嫌疑人都会构成犯罪，随着侦查进程的不断推进，会出现某人的行为情节显著轻微，不构成犯罪，那么针对此人就要从刑事案件转为行政案件。从权力运行归属及过程角度来看，刑事立案后，公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据如何加以认定，完全是法律赋予公安机关的自由裁量权。因此，如果警察在刑事立案后滥用盘查行为，属于检察监督的范畴；警察在行政执法中滥用盘查行为，属于行政诉讼的审查范围。

3.非法取证行为。在行政违法转为刑事诉讼的案件中，如果被告人提出某证据是在违法扣押下取得的，法院要根据扣押时间是在行政调查还是刑事侦查中来认定取证行为的性质。如，我国治安管理处罚法规定的扣押程序与刑事诉讼法中搜查、扣押的程序就不同，对此，应分析扣押行为的不同性质来认定取证行为是否合法。在非法证据的排除上，《治安管理处罚法》第79条规定，“公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”；《刑事诉讼法》第54条则规定，“收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除”。因此，对于警察非法取证行为，首先应根据取证时间判断属于行政行为还是侦查行为，再根据不同的法律规定适用排除规则，这是惩处非法取证、保障程序正义的重要方面。

四、警察权运行法治化的建设路径

从权力属性和运行过程来看，警察行政权和刑事侦查权都蕴藏着侵犯人权的风险，应纳入法治化运行的轨道。我国行政诉讼法仅要求对警察的具体行政行为进行审查，对于滥用盘查权、严重违反比例原则的执法行为鞭长莫及。实践中，检察机关虽有权对警察的侦查行为进行监督，但监督范围有限，纠正效果不明显。在依法治国的进程中，警察权的法治化运行是建立科学民主的刑事诉讼过程的当然要求，应完善相关立法，引入司法审查理念，加强对警察权运行的监督，提升警察队伍素质，通过多种途径，大力推进我国警察权运行的法治化建设。

(一)完善相关立法

在建设中国特色社会主义法律体系的进程中，警察权相关立法在内容、结构、程序规则等方面不够全面，还需要从实体和程序方面进行完善。警察权立法在实体法方面应以宪法为依据，融入公共原则、比例原则，体现对公民权利的保障与尊重；在程序法方面，应规定正当程序原则，体现控权思想。

1.修订《人民警察法》，明确警察“权力清单”。在我国，警察权立法主体不统一、立法规格参差不齐，影响警察法的权威性。应制定《人民警察组织法》，确立《人民警察法》中的“权力清单”，明确警察权的具体职责。删除《人民警察法》第6条第14项中“法律、法规规定的其他职责”的规定，关闭权力扩张的闸门；限缩《人民警察法》第21条中警察协助义务的范围，只有“当财产和人身安全受到非法侵害，影响社会秩序和公共安全时”，警察才能进行协助，划清警务活动与非警务活动的界限。同时，清理与修订《关于办好工读学校实施方案的通知》等与宪法、立法法相冲突的法律文件，确保法律体系的统一性与科学性。

2.制定《警察程序法》，贯彻正当程序原则。目前我国《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》等行政法规位阶太低，且没有对传唤、拘留、强行带离等直接关系公民人身自由的强制措施的执法程序的具体规定，不利于警察权约束与法律监督的实施。应通过制定《警察程序法》完善程序规则，不仅向社会公众公开警察执法的程序要求，而且引导警察执法规范化，监督警察权在程序的轨道上运行。

(二)构建检察监督准司法审查机制

国外有学者认为：“支持警察维护社会安全工作是每一个公民的义务，而确认警察逮捕权、扣留权等权力行使得当，则是法院的职责。”*[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，第120页。由于我国司法体制承袭苏联，将警察的侦查行为纳入法院的审查范围还缺乏现实条件和可操作性，而检察机关承担着法律监督功能，可尝试构建检察监督式的准司法审查模式，规制警察权滥用。

1.加强程序公开，建立刑事案件备案制度。由于侦查不公开，检察机关在未收到公安机关移送的案卷之前，难以知悉侦查活动是否滥用侦查权。在司法改革过程中应逐步加强程序公开，赋予检察机关刑事案件登记备案权、重大侦查措施批准权及违法侦查措施撤销权，要求公安机关受理的刑事案件报送检察机关备案；刑事案件侦查终结后，公安机关应当向检察机关移送起诉、不起诉，或者提请撤销案件。这样既尊重公安机关的侦查权，也加大了检察机关对侦查监督的力度，能够及时发现侦查权滥用、以行政处罚代替刑事处罚的不当行为。

2.完善申诉制度，保障犯罪嫌疑人合法权益。为保证公安机关在实施强制措施时严格遵守法律规定，立法应明确规定，被限制人身自由者认为公安机关适用的强制措施不当的，有权向检察机关申诉。在刑事立案或者撤销案件中，公安机关应告知犯罪嫌疑人在刑事立案后享有的权利，以及对限制人身自由的措施有向检察机关申诉的权利*左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，《现代法学》2006年第6期。。检察机关接到申请后，应当迅速采取调卷、询问侦查人员、讯问犯罪嫌疑人等方式进行调查，纠正违法行为*李卫东、石英：《侦查监督相关制度实证研究》，《人民检察》2010年第10期。。

3.强化侦查监督，严格贯彻排除非法证据规则。强化侦查监督是将非法证据杜绝在源头的重要方面。《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》和《国刑事诉讼法》将非法证据排除扩展到检察审查环节，并赋予了检察机关排除非法证据的职权。但概念界定不清、程序设置不详、证明责任不明确等问题*詹建红：《检察机关排除非法证据的制度建构》，《法商研究》2012年第2期。导致司法执行困境。应根据《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》科学界定非法证据的范围，合理分配非法证据的证明责任、细化非法证据的排除程序来建构准司法审查机制。

4.增强检察监督的效果。对于警察的违法侦查行为，应赋予检察机关强制处分权。如确立检察机关违法侦查措施撤销权；赋予侦查监督机关违法办案人员建议更换权、惩戒建议权等。增设追责条款，检察机关对拒不接受监督的单位及个人有建议处分权。对于警察多次违法或违法造成严重后果尚不构成犯罪的，检察机关在提出纠正意见的同时，可附加处分意见。

5.建立诉讼化的侦查监督审查模式。引入诉讼构造理念，充分保障犯罪嫌疑人、被告人、被害人及辩护律师的辩护权，建立侦查、辩方和检方三方参与的审查模式，在决定是否对犯罪嫌疑人、被告人实行逮捕等强制措施时，要求通过听证等控辩式的审查方法进行监督。通过公开有效辩论，以发现警察权运行是否有非法和违法情形，从而作出程序性判断，纠正违法、非法和不当行为，切实保障警察权法治化运行。

(三)进一步提升警察队伍法治水平

一定意义上而言，警察执法不规范，主要是办案人员执法理念存在问题。在警察权法治化建设的过程中，首先应增强警察队伍人权保障意识，摒弃重打击犯罪轻保障人权问题；应增强程序意识，切实解决重实体轻程序问题；应增强证据意识，切实解决重口供轻其他证据问题。警察在办案过程中，要重视对物证等客观性证据的收集和审查，构筑以客观性证据为重点和支撑的证据体系。其次，应加强办案人员的素质能力建设，改变部分警察责任心不强、执法作风不正、业务水平低的问题。公安机关应加强业务素质能力培养，通过对最新颁布的法律开展执法工作基本规范学习，深入开展教育培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，不断提高业务规范化水平。同时加强执法作风建设，教育引导警察树立服务意识，恪守职业道德，改进执法作风，增强严格公正规范文明执法的自觉性。

责任编校：徐玲英

10.13796/j.cnki.1001-5019.2016.05.014

D915.3

A

1001-5019(2016)05-0109-07

国家社科基金项目(13CFX056)

郭志远，安徽大学法学院、台湾研究中心暨廉政法治协同创新中心教授、博士生导师(安徽 合肥230039)。