我国政府应对气象灾害综合能力建设路径研究

李萍　　崔鹏程

我国政府应对气象灾害综合能力建设路径研究

李萍崔鹏程

全球气候变化背景下，气象灾害已成为限制社会与经济持续健康发展的重要因素，努力提高应对气象灾害的综合能力是我国政府面临的重要课题。本文通过剖析当前我国政府在应对气象灾害综合能力建设中存在的难点和问题，较为系统地提出了政府应对气象灾害综合能力建设的路径与选择。

政府；气象灾害；综合能力建设；路径选择

气象灾害是自然灾害中最频繁而又严重的危害形式。我国各种气象灾害占自然灾害总量的70%以上。气象灾害对社会的影响程度极大，随着现代经济的高速发展，其造成的实际损失亦呈上升趋势，已经成为限制我国社会与经济持续健康发展的重要因素。努力提高政府应对气象灾害的综合能力是当前我国面临的重要课题。

一、政府应对气象灾害综合能力建设的难点

1.薄弱的灾前预警和防御能力

目前，灾前预警和防御能力仍然是政府综合减灾能力的薄弱环节。随着气象灾害的日益频发，政府部门越来越重视灾害的预警防御工作，比如，应急预案编制得越来越多，政府救灾投入也日益增多，但是“无论从监测、预警到服务，都存在着薄弱环节”，很多工作并未真正落到实处。由于地方政府应急管理办公室等应急机构通常忙于应急预案的持续编制，常常忽视对预案的不断完善，注重追求预案的数量而忽视其科学性和可操作性，灾前预警、防御还有诸多亟待解决的问题。

我国基础设施建设薄弱，抗灾能力低下，是长期以来制约我国灾害应急响应提高防御能力的一大瓶颈。无论村镇、水库、学校、工矿企业，还是城市建设规划均存在很多隐患，长期得不到彻底解决。目前，我国防减自然灾害基础设施的建设现状极度恶劣。不健全的灾害防减基础设施严重制约了我国防御和救助灾害的能力。有专家在向中国科协提交的一份调研报告《中小城镇气象致灾问题亟待关注》中呼吁，预警防御机制不健全已经成为中小城镇致灾的主要原因。

2.低下的灾时应急救援能力

在全球气候变化背景下，气象灾害不断呈现出新的特点：“时空分布、损失程度、影响的深度和广度出现新的变化，各类灾害的突发性、异常性、难以预见性日显突出”（国家综合防灾减灾规划2011-2015年）。比如，气象灾害的分布点多面广；北方洪涝突发性、异常性特征加剧；超强台风频繁密集登陆，影响范围纵横跨度增大；城市气候异常加剧、大气污染严重等等。这些恶劣气候和灾害的出现，地方政府在史无前例的新灾种或重大灾情面前，往往表现出应灾经验不足、科技支撑能力不够、基础设施抗灾能力差、专业救援队伍缺乏等薄弱点。因此，面对气象灾害的新特点，地方政府的应急救灾能力面临着极大地挑战。

3.失衡的灾后恢复重建能力

重大气象灾害不仅严重破坏了生态环境和社会经济，亦会在一定程度上影响人们的心理健康，导致“创伤后综合症障碍”等心理疾病的产生。灾后恢复重建工作不仅包括房屋、公共基础设施、工农产业、生态环境等物质方面的恢复重建，还包括对受灾群众的情绪疏导、心理抚慰等精神方面的恢复重建。通常，政府关注更多的是物质方面的恢复重建而忽视了心理精神救助。习近平总书记针对灾后恢复重建工作作出重要批示，强调要“探索出一条中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建新路子”。这就需要各级政府不折不扣地步步落实，真抓实干。

二、政府应对气象灾害综合能力建设难点的成因

1.缺乏科学的应灾理念

面对自然灾害，政府理念的不科学性首先体现在危机意识不强上。长期以来，经济建设始终是地方政府最核心工作。对于自然灾害，政府或多或少存在侥幸心理，更愿意把财力、物力、人力投入经济建设中，对防灾减灾工程建设重视不足。其次，全民减灾教育意识薄弱。尽管学界和政府自身对于加强公民减灾教育的呼声日高，但效果不尽如人意，与日本等减灾教育发达的国家差距甚远。再次，政府综合减灾意识有待增强。国家减灾委副主任闪淳昌认为，中国的防灾救灾理念要从长期固守的单项减灾理念，真正转变为综合减灾理念并切实付之以实践。

2.缺乏健全的长效管理机制

由于气象灾害的发生是不可避免的，随时都可能在任何场合下发生，所以建立健全长效的灾害管理机制，把灾害损失降到最低程度，确保社会的稳定与和谐尤为重要。

灾害管理是政府的主要功能之一。应建立一套从中央到地方的灾害管理体系，这是气象灾害管理的执行中枢。我国目前还没有真正成立一个统一协调的气象灾害管理部门。尽管灾害发生时国家由国务院办公厅、各省市由各自的办公厅来指挥协调救灾行动，但这只是领命进行灾害管理的临时机构，其作用的发挥受到了一定的限制。

3.缺乏优质的应灾投入

应灾投入是指在应对气象灾害时所需的人力、物力、财力的投入。应灾投入是否充足、投入结构是否合理、投入方式是否科学将直接影响到救灾的效果。尽管当前我国的气象灾害救灾投入持续增加，但随着未来可能出现的气象灾害次数的增多、灾害形式的多样，受灾地区的扩大，将出现防灾减灾投入总量不能满足需要，尤其是在中西部欠发达地区、农村等脆弱地区投入尤其不足等问题。全国政协委员骆沙鸣在今年的两会上建议，要加大基层气象防灾减灾投入。此外，我国当前的应灾投入主体、投入结构等也均存在不完善的地方。比如，由于我国目前防灾减灾的投入主体是政府，社会、企业以及个人参与不多，导致一方面政府不堪沉重负担，另一方面社会力量不能得到充分发挥，影响了投入资金的稳定性、充足性和有效性。在投入结构方面，重财力、物力投入，轻人力资源投入；重救灾和重建投入，轻防灾投入，也使得应灾投入没有发挥最大效用。

4.缺乏坚强的应灾科技支撑

科技是防灾减灾工作的重要支撑，科技水平的高低直接影响着防灾减灾的效果。近年来，我国防灾减灾总体科技实力有了显著提高，但与世界发达国家相比，我国的科技减灾水平仍然存在较大的差距，还不足以有效支撑复杂多变的应灾要求。在具体的灾害防御和救灾过程中，由于技术装备能力薄弱或技术装备使用的体制性问题，严重影响了救灾效果的科技不力现象比比皆是。

三、政府应对气象灾害综合能力建设的路径

1.健全气象灾害管理机制

在政府长效管理机制建设方面，我国目前除了急需成立专门的能够统一指挥协调的气象灾害管理部门，还应该根据灾害管理的事前、事中、事后这三个基本阶段，建立和完善包括预警机制、保障机制、应急机制和善后机制在内的一套完整的气象灾害管理机制。

预警机制是预先发布警告的制度。通过及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，实现信息的超前反馈，为及时布置、防风险于未然奠定基础。

保障机制是要为气象灾害管理活动提供物质保障和精神保障的机制，政府要提前做好物资储备和人力资源储备，确保有充足的人力、物力和财力来应对气象灾害。

应急机制是为应对突发的自然灾害而采取的一系列应急措施和制定的规章制度，包括建立起系统的应急预案框架体系和部门联动体系，做到既能统一领导，又能分工协作，有章可循。

善后机制是灾害管理的重要组成部分。善后处理的主要任务是巩固灾害管理的前期成果，预防次生灾害和衍生灾害的发生，也是总结经验教训、改进灾害管理方法，提高政府灾害管理能力。

2.加强公共服务能力建设

公共服务建设本质上是防灾减灾的长效机制，比应急预案更重要，因为应急预案主要是在长效机制出现问题时的一种补救措施。政府只有从根本上改善公共基础设施和提高公共服务质量，才能更有效地应对气象灾害。

3.规范科技伦理体系

科学技术是人类防灾减灾的强大武器。科技进步在很大程度上改变了灾害的原有属性，并扩大了人们的伦理责任，如果缺乏自然灾害救助的伦理规范，将严重影响灾害防御的全球共享。在印度洋地震海啸发生8分钟后，美国观测站就收到了海啸波并迅速将信息通报了日本、澳大利亚等国家。而东南亚国家因无预警系统没有获得信息，导致东南亚国家和地区遭受重创。可见，在科技日新月异的今天，规范和健全自然灾害救助的科技伦理体系势在必行。

4.组建高素质的灾害防救队伍

组建高水平的防灾队伍，建立强有力的科研团队，科学制定灾害预防措施，是灾害防御的智力保障。我国必须进一步加强人才队伍建设，牢固树立科技减灾观念，推进气象灾害管理的现代科学技术理论研究和实践运用，大力提升我国气象灾害管理水平。

组建高素质的救灾队伍，是有效实施灾害救助的人力保障。首先，要尽可能挑选熟悉专业知识并善于使用各种救灾设备的人员；其次，专业救灾人员应当具备敏锐的判断能力，能够迅速把握可能致灾的隐患并果断采取防御措施；再次，救灾人员还应当具备较强的灾害应变能力和心理承受能力，做到灾害面前临危不乱；最后，救灾人员还需具备较强的心理干预能力，能够对受灾个体和群体进行及时疏导。

5.提高公众参与意识

当前，我国还没有真正构建起一个正规化、专业化的防灾减灾教育体系，导致灾害教育存在诸多问题。首先，要把气象灾害的基本常识切实作为素质教育的一部分，把应急能力培训纳入学校日常教学体系中，帮助儿童从小树立较强的灾害防范意识和提高应灾能力；其次，要把灾害风险管理教育纳入政府官员和公共管理人员的日常培训工作中，以提高灾害风险意识，促使他们在进行重大决策、制定社会发展规划以及实施重大工程项目时，能够认真开展风险评估，最大可能降低决策风险；第三，加大力度多途径、多渠道对广大人民群众进行灾害防范知识和技能以及相关法律法规的宣传教育；第四，理论和实践相结合，有关部门定期组织民众开展应对气象灾害的模拟训练，使人们能够在“实践”中熟练掌握应对灾害的基本技能和方法，做到灾害面前临危不乱、从容应对。

6.加强气象灾害法制建设

针对气象灾害制定气象灾害管理法规，建立完备的气象灾害管理制度，应对各种突发性气象灾害，是气象灾害管理的有力保障。我们既要制定国家层面的应对自然灾害的基本大法，使我国在灾害管理过程中有法可依，同时也要根据不同的气象灾害制定相应的单项法律法规。此外，还要加强国家气象灾害保险法的制定。

7.优化紧急状态下各方利益关系

突发性灾害事件会对各方利益造成严重影响，各种无法预期的损失将使整个地区在一定时间内不可避免地陷入无序混乱状态。对此，政府有必要积极协调各方利益关系，切实维护社会稳定。在气象灾害发生后，灾区政府部门必须立即启动应急预案，坚持把保民生问题放在首位，各级各部门层层实行责任制。比如公安、交通等部门要组织力量确保道路畅通；民政部门、卫生部门等要组织应急物资对受灾群众开展应急救援；电力部门要积极做好应急抢险工作，保障电网安全；工商管理部门要加强市场物价的监管，确保物价稳定。

8.完善和加强气象灾害信息管理

灾害发生后，政府对灾害信息采取封闭式管理也许在灾害发生初期会起到稳定人心，降低群众恐慌情绪等作用，但如果一味瞒报灾情，始终没有权威消息发布，就可能错失救灾的有利条件和最佳时机，导致小道消息、各类谣言满天飞，造成更大的社会恐慌，影响救灾工作的正常开展和政府的公信力。因此，政府要对灾害信息进行科学管控，帮助群众了解灾害的基本信息，消除不必要的群体性恐慌，以利于积极组织抗灾和重建工作。

9.积极参与国际合作

联合国秘书长布特罗斯·加利在横滨世界减灾大会上的讲话中指出：减灾“工作不能单靠一个村庄、一个社会团体，一个国家去做。科学、政治、经济和变幻莫测的大自然是紧密相连的。这就要求我们从国际前景的角度强调减灾。”随着全球经济一体化的步伐日益加快，突发性灾害防御与救助的国际合作愈加频繁和受人关注。政府机构不仅自身应当主动参与国际救助，还要积极支持民间组织广泛参与。

10.加强灾后抚慰和心理干预

自然灾害是给老百姓造成精神创伤和经济损失的最大因素，要求政府重视对灾民进行物质和经济上的赈济，同时给予精神上的抚慰。在现代社会，依靠坚实的经济基础和强大的社会组织能力，根据灾害性质，组织大量有经验的灾害服务专家对其进行危机干预。例如，精神科医生、护士、急诊工作人员、精神病学家、心理学家、社会工作者、志愿者等对危机心理反应比较强烈的民众个体和群体进行及时疏导和干预，以帮助人们消除危机心理，恢复心理平衡。

[1]气象灾害防御存在薄弱环节五大举措提高防御水平.http://www.gov.cn/wszb/zhibo326/ content_1310391.htm [1].

[2]光明日报.2013-7-17.

[3]屈振辉.论灾害伦理研究中的若干基本问题[J].重庆邮电大学学报(社会科学版)，2009（1）.

（作者单位：南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.006

本文为2015年度气象软科学课题“气法函〔2014〕27号地方政府应对气象灾害综合能力建设研究”的阶段性研究成果]