新一轮高考改革的突破与局限

熊丙奇

2014年9月，国务院颁布高考改革实施意见，随后，上海和浙江作为首批试点省市，宣布启动高考改革。2015年，国家颁布的部分高考改革开始实施，包括调整高考加分，减少国家和地方性高考加分项目和分值；将高校自主招生调整到统一高考之后进行；部分省市按国家改革要求，合并二本、三本，专一、专二批次，减少高考录取的批次，以及恢复采用全国卷。而在上海和浙江，全新高考的第一批学生——在校的高二学生，在今年开始选课走班，对未来的升学规划全面提前进行，初中也为之采取新的教育管理模式。

客观而言，此轮高考改革已对基础教育带来一定改观，未来的高考将沿着更科学的选拔道路迈进；但是，若要断言新一轮高考改革一定会取得成功，还为时过早。从高考改革方案本身，以及在江浙两地的实践情况来看，新一轮的高考改革有突破，但也有局限。

最大突破：取消录取批次与加分制度

新一轮高考改革的突破，主要体现在公平方面，这也是舆论对此轮高考改革“点赞”较多的地方。最大的突破，是逐步取消高考录取批次。

2015年，部分地区融合二本、三本，这还算是“小动作”，上海宣布从2016年开始取消一本和二本批次，浙江从2017年开始将不再分批次，这将颠覆传统的按批次录取格局，有助于消除学校的身份标签。在取消一本、二本等批次后，各高校，包括民办院校和独立院校，都获得平等竞争的地位，那些办学质量高、有特色的学校和专业，会获得更优质的生源，而之前仅靠录取批次保住江湖地位的高校，则不再高枕无忧。

调整和取消高考加分的行动，在2015年很坚决，虽然这种调整也遭遇“没有提前做到三年早知道”、可能会误伤一些有特长的学生的质疑，但总体而言，还是得到拥护，因为高考加分出现的加分造假、腐败丑闻，已经严重破坏高考公平，取消高考加分，有利于理性引导社会对待学生的特长——不是为加分去发展特长，而是根据本人的个性、兴趣发展特长。

在调整和取消高考加分之后，2015年的高校自主招生，相比此前的自主招生，不仅是时间的调整，从高考前移到高考后，更是把原来的高考加分——由政府加分变为通过学校自主测试加分。各自主招生高校提出的“入围条件”，都瞄准学生的学科特长、创新潜力，这是具有进步意义的。此前高考加分之所以出问题，就是因为由政府部门操作，把分数加到原始分上，参与高校录取，录取高校对于学生的特长没有发言权，把加分这一教育事务，变为了行政事务。

有舆论把提高农村学生上重点大学的比例，视为高考公平的最大突破，但从具体操作来看，继续在国家层面推进国家扶贫定向招生计划和在地方层面推出农村学生专项计划，在制度上并没有多大的突破，而是国家在录取指标上进行了调整。虽然这给农村学生上重点院校提供了更多的机会，逐渐缩小了贫困地区、农村地区学生上重点院校的比例和城市地区的差距，但是，必须意识到，这是在当前分省按计划录取框架下的“修补”，而分省按计划录取制度，从根本上导致各地的高考录取机会并不公平。

最大局限：未能打破分省按计划录取

没有打破分省按计划集中录取制度，可以说，这是新一轮高考改革最大的局限。一些被舆论认为是“亮点”的改革举措，比如文理不分科、外语科目一年多次考、把中学学业水平测试纳入高考、恢复使用全国卷，以至于推进异地高考，都受到分省按计划集中录取制度的制约，使改革的价值大打折扣。

按照新高考方案，未来的高考科目将是3+3科目组合，前一个3是语数外三门，每门150分，外语考两次，选最好的一次计入高考总分，所有学生文理部分考一样的语数外内容，后一个是语数外之外的其他核心科目（物理、化学、生物、历史、地理、政治等）选3门，在高中平时进行测试，平时测试时计等级，录取时折合为分数。在录取时，按3+3科目总分进行排序录取。

根据国家方案的要求，上海制定的高考改革方案是6选3，浙江则比上海多一门技术科，为7选3，相比以前的科目组合，3+3科目组合一定程度增加了学生的科目选择权，可以结合自己的兴趣文理混搭，也促进中学改变原来的分科教学模式，给学生提供自由的选科组合，但是，由于最后是按3+3科目总分排序录取，基础教育将很难摆脱传统的应试教育模式。

学生选择科目的首要目的，还是获得高考的高分，在文理不分科之后，学科教学也难以实行素质教育。虽然外语科目和选科科目可以考两次，这貌似可以减轻学生的考试焦虑，但与国外多次考试，服务于多次录取不同，我国高考的多次考试，是服务于一次集中录取。结果是，学生的压力反而可能增加，并把原来集中在6月高考的压力，拉长到整个高中三年。

因此，一些学生会评估自己在所有学生中的“实力”，选择可能获得高等级的科目，这带来的问题是，有的学校某一科目，比如物理，没有一个学生选择。家长和学生也感到困惑不解：既然录取时，要按学生高考分数从高到低排序录取，为何还要搞一个等级，然后再把等级折合为分数呢？这是不是为改革而改革？

综合素质评价，是这次高考改革的又一重点，国家要求各高中做好综合素质评价，也要求高校在录取时，把综合素质评价作为重要参考因素。但现实的高考录取制度，并没有综合素质什么事。综合素质评价要在高考录取中发挥作用，必须对应招考分离，即高校自主招生，但我国当前试点自主招生的高校只有90所，拿出5%的名额自主招生，而且，高校的自主招生和集中录取制度嫁接在一起，并非学校完全自主。

因此，除了在自主招生中，综合素质评价可以发挥一定作用外，绝大多数学生的综合素质评价，在按3+3科目总分录取的制度下，很难派上用场——最多在两人分数一样时，在高校专业录取时起到作用。如果录取制度不进一步推进改革，综合素质评价极有可能变为轰轰烈烈地走过场。进而言之，由于综合素质评价是走过场，这一评价结果就更不被高校重视。

问题症结：地方保护与行政主导

目前各地开放异地高考，给随迁子女当地高考打开了一扇门。但是，这样的开放只是有限开放，是在原来的高考“户籍+学籍”报名条件基础上开一条口子，变为按“户籍（居住证）+学籍”条件报考。因为总体的录取制度，是分省按计划录取，各高校是把招生指标分配到各省市的，因此，高考指标就成为了各省的蛋糕。

各地的高考录取率不均衡，北上广等地的异地高考很难开放，都起因于这一制度。而且，由于高考实行分省录取，国家恢复使用全国卷的改革，也变得价值不明显——各地不还是各地的学生竞争吗？使用全国卷和地方卷有何差别呢？国家虽然也在调整各地的招生计划，但是，这和推出农村学生专项计划一样，只是局部修正。

只有打破分省按计划录取制度，才能实现更大程度的高考公平，简单来说，可以尝试推出全国统一测试（恢复全国卷），考生在全国任何地方都可以报名考试，然后再以统一测试成绩去申请大学，大学独立进行录取。按照这样的制度，高考还需要按户籍报名吗？还需要开放异地高考吗？这就实现了自由高考。

考虑到各地的教育差异，高校在录取时，可以根据学生的学籍所在地，设立地方教育因素指标，进行多元评价，包括学生的综合素质，也纳入评价之中，这就实现了招考分离，让大学能更科学地选才，而基础教育也摆脱应试教育，考试评价从之前的指挥棒——基础教育围着考试而转，大学把高考成绩作为唯一录取指标——变为服务器，为中学教学评价服务，为大学招生服务。

早在2010年颁布的国家教育规划纲要中，推进考试、招生相对分离，就被作为高考改革的重要原则。而2013年的十八届三中全会决定，也再次提到要推进考试招生相对分离，但是，新一轮高考改革，在招考分离上迈出的步伐极为有限，除取消录取批次、取消高考加分之外，基本上还是维持目前的录取制度。而之所以如此，有关部门的理由是担心高考公平问题，即如果高校实行自主招生，会不会出现招生腐败、潜规则，而之前在中国人大曝光的自主招生丑闻，也令有关部门对自主招生很不放心。

事实上，公平并不是自主招生的核心问题——对于自主招生的公平，完全可以通过要求高校必须公开招生信息、建立独立的招生委员会、加强公众监督来加以保障——关键的问题在于，行政部门并不愿意放权，实行招考分离，要求政府部门必须下放考试评价权、招生权，扩大学生的选择权，更吊诡的是，主导高考改革的，恰恰是要求放权的行政部门，这无疑让高考改革举步维艰。

所以，要让高考改革有更大突破，必须在招考分离上有实质性作为，而要实现招考分离，就须改革目前的高考改革机制，由教育行政部门自己主导改革，调整为由全国人大和地方人大主导改革，通过人大讨论、审议高考改革方案，既让高考改革于法有据，避免行政自说自话、随意决策，又可推进政府部门切实按改革要求放权，而不是守着核心权力不放，做一些表面文章。

为此，在接下来的高考改革中，有关部门要针对改革中的真问题，采取有针对性的举措，调整改革机制。让改革深入推进，让高考促进教育公平、促进大学科学选才、促进基础教育素质教育的提升。