21世纪挪威对外援助的变化及对中国的启示

文/白云真 龙斯迪



21世纪挪威对外援助的变化及对中国的启示

文/白云真 龙斯迪

内容摘要

关键词 挪威 对外援助 “一带一路”倡议 发展合作

伴随着传统援助大国援助比重的下降和俄罗斯、中国、巴西、印度、南非、土耳其以及阿拉伯国家等大批新兴援助国的兴起，发展援助的理念、实施方式等发生了重大的改变，发达国家主导的传统援助体系受到冲击。相比之下，以挪威为代表的北欧国家参与发展援助历史悠久，在发展援助委员会（Development Assistance Committee，简称DAC）成员国中占有重要地位。2016年挪威提出的援助预算总额为336亿克朗，相当于估算的国民总收入的1%，相比增加了5.75亿克朗。挪威是经合组织三个满足援助开支占国民总收入1%条件的国家之一（另外两个为瑞典、卢森堡）。

当下“一带一路”倡议为中国对外援助提供了新的方向、原则、领域、优先事项等，加快了中国对外援助的转型。在此背景下中国不仅开始扩大对外援助的规模，而且提出了基础设施建设、应对气候变化、减贫与可持续发展、安全能力与和平建设等重点领域。尽管如此，在“一带一路”倡议的政策规划中，对外援助的地位和作用仍有待于提高并应具体落实到政策实践之中。1由此，笔者试图揭示出21世纪挪威对外援助在资金、方式以及政策等方面的变化及特点，进而从援助领域、援助方式、援助评估、援助规范等角度提出中国对外援助有待改进与完善之处。

一、21世纪挪威对外援助的变化

挪威对外援助自1960年至今已超过50年，其作为经济合作与发展组织（OECD）的成员国，一直以来在官方发展援助中表现得极为活跃。21世纪以来，在联合国《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后发展议程的指导下，伴随着全球气候变化、恐怖主义、脆弱国家等全球发展与安全挑战，挪威对外援助在规模、方式及政策上均有新的变化。

（一）挪威对外援助资金有所增加

在援助规模上，挪威对外援助金额持续上升，并且有继续增加的趋势。2014年挪威对国际组织与国内组织的援助、人道主义援助有所增加，但由于财政技术问题，相比于2013年挪威援助数额稍有下降。2014年挪威对外援助总额为317亿克朗（2013年为328亿克朗），占挪威国民总收入的0.99%，几乎一半用于经济发展与贸易，有116个国家从挪威获得了援助，其中阿富汗接受的援助最多，达7.58亿克朗。2014年挪威与经合组织发展援助委员会其他4个成员国都完成了联合国所确定的对外援助至少占国民总收入0.7%的目标。

2016年挪威的援助预算优先考虑紧急救援与人道主义援助、教育、保健服务、对乌克兰的援助、私人部门发展与全球安全措施。挪威政府拟增加5亿克朗以支持教育，教育援助达28.5亿克朗，相比于2013年增加了11.5亿克朗，增幅达68%，以力求实现2015年后发展议程中的教育目标，即到2030年确保包容性与公平素质教育，促进所有人享有终身学习的机会。挪威在全球卫生资金方面增加1.5亿克朗，卫生援助总额达20亿克朗，与2015年后发展议程的卫生目标相一致。

挪威增加对脆弱国家的对外援助。挪威政府认为，向世界最脆弱国家提供援助对帮助最穷的人而言是至关重要的，对于国际安全与稳定也是至关重要的。在脆弱国家或地区造成威胁的行为体也威胁着挪威及其利益，因而挪威特别重视促进脆弱国家的稳定与安全以及应对全球安全挑战，防止脆弱国家陷入混乱或成为恐怖分子的安乐窝是挪威对外政策的重要优先事项。根据经合组织2015年的《脆弱国家》（States of Fragility）报告，仅4.5%的国际援助用于脆弱国家的安全与司法部门。

挪威也寻求增加人道主义援助。2011年以来，挪威成为最大的人道主义援助国之一。2014年挪威人道主义援助相比于2013年增加了3亿克朗（2013年为25亿克朗，2014年为28亿克朗），占援助总额的9%。其中南苏丹、叙利亚、伊拉克、巴勒斯坦、索马里所接受的人道主义援助最多，占2014年挪威对外援助总额的3%。2015年挪威是人均对叙利亚提供人道主义援助第二多的援助国。2016年挪威的人道主义援助预算总额为48亿克朗，包括对联合国难民事务高级专员办事处及世界粮食计划署所提供的资金。其中至少15亿克朗的援助用于叙利亚及其邻国伊拉克。与此同时，人道主义援助将成为解决脆弱国家问题战略的一部分，侧重于冲突预防、和平与和解、制度建设和商业发展。六个脆弱国家被确定为挪威发展合作的重点国家，即阿富汗、巴勒斯坦、海地、索马里、南苏丹以及马里。

（二）挪威对外援助方式有所创新

在双边与多边援助方式上，挪威双边援助2009年达到占官方援助总额77.5%的历史最高点，此后逐步下降。挪威增加了专项的多边援助，致力于建立一个以行为导向为基础的分配系统，帮助多边组织提高效率。例如，在职业训练方面的教育援助中，挪威与国际劳工组织合作，推进其在世界银行所倡议的项目，增加对全球教育伙伴关系（GPE）与联合国儿童基金会（UNICEF）的注资。2015年1月，挪威与世界银行发起了以结果为基础的基金，以扭转援助国教育援助的下降。2015年9月，在联合国大会期间挪威与巴西、欧洲三国、联合国开发计划署、世界银行、联合国专门机构等发起了中非森林基金（CAFI），保证2016年至2020年每年提供4亿克朗。全球疫苗免疫联盟（GAVI）、抗击艾滋病、结核病和疟疾 全 球 基金（the Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria）是挪威在卫生援助方面的重要伙伴，挪威与它们致力于建构以知识为基础的创新性伙伴关系。挪威拟在2016至2020年对全球疫苗免疫联盟等增加62.5亿克朗的援助资金，2016年对抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金的注资将维持在6亿克朗。

在三方发展合作方面，挪威致力于与伙伴国及德国、英国等援助国建立有效的伙伴关系，以融资与组织以结果导向的援助，从而建设伙伴国的国家能力。挪威在参与和激励其他双边援助国实现《千年发展目标》普及小学教育以及2015年后发展议程的教育目标方面扮演着领导角色，寻求与美国、德国、英国、北欧国家及新兴援助大国建立伙伴关系。作为挪威全球卫生倡议（Global Health Initiative）的一部分，挪威与比尔及梅琳达・盖茨基金会等许多私人基金建立了技术与财政合作，因为挪威意识到许多问题最好以合作的方式解决，在某些情况下公私伙伴关系是提供精准援助（targetedassistance）的有效方式。2014年9月，秘鲁、德国与挪威结成伙伴关系以支持秘鲁在减少源自森林砍伐与退化的温室气体排放的努力。2015年11月30日巴黎气候大会上德国、挪威、英国发起了一项开创性的气候与森林伙伴关系项目，向哥伦比亚提供了近3亿美元以保护哥伦比亚的雨林，这主要是以结果为基础的支付（results-based payments）。

此外，挪威也致力于在对外援助领域发展公私合作关系，重视公民社会中不同行为体的作用与角色。公民社会在向深陷危机与冲突的国家的儿童与青年提供教育方面扮演着关键性角色。挪威难民委员会（the Norwegian Refugee Council）、挪威救助儿童会（Save the Children Norway）是挪威对外援助最大的两个非政府组织伙伴，在这方面采用了创新性与灵活性解决措施：挪威政府与挪威救助儿童会达成了为期三年的框架协议，以确保紧急情况下儿童能够接受教育；挪威政府和平组织（FK Norway）是挪威官方发展合作的必要组成部分，以促进全球卫生、联合国《千年发展目标》与2015年后发展议程；挪威卫生与发展网络（the Norwegian Network for Health and Development ，NHD）也扮演着重要的角色。

（三）挪威援助政策的调整

挪威政府对其对外政策与发展政策持综合方法，寻求建立人道主义努力与长期发展努力之间的联系。挪威政府将教育置于其发展议程的优先地位，因为教育是可持续经济增长与发展的前提；挪威发展政策是以人权为基础的发展观，因为以权益为基础的发展是可持续发展。挪威的发展政策意在促进经济发展、民主化、人权、善治以及减贫，优先考虑教育、人道主义援助、卫生、私人部门的发展、气候变化适应与减缓以及人权。2008年时挪威对外援助最关注的五大领域为气候变化、环境与可持续发展；和平建设、人权与人道主义援助；石油与清洁能源；妇女与性别平等；善治与反腐。2015 年3月5日，挪威外交部长在对外政策演讲中提及5大专题领域，即（1）安全；（2）基本价值观；（3）经济利益；（4）和平、发展与人道主义政策；（5）应对气候变化。“挪威对外政策的主要目标是捍卫与促进挪威的利益——我们的价值观、我们的安全、我们的福祉。我们所面临的威胁越严重，阐明优先事项及关注我们在重要对外政策任务方面的努力越重要。”2人道主义援助、教育、文化、就业机会、冲突预防、在脆弱地区缔造和平与和解是挪威对外政策与发展政策的重要组成部分。在2015年后发展议程磋商中，挪威强调善治、教育、卫生、性别平等、可持续能源、气候变化等方面。3

为了使挪威发展政策更加有效与精准，挪威政府集中挪威的对外援助，提高援助管理和使用的效率，改进衡量与结果的方式。尽管经合组织将挪威视为重要的援助国，但2014年经合组织发展合作同行评议（the Development Cooperation Review）表明，挪威援助应该更加有效、精准且以结果为基础。4经合组织确定了三项有待改进的领域，即加大援助的集中，更关注结果，更强调私人部门与贸易的角色。对外援助并不仅包括援助额，也涉及援助的效果及结果，因而挪威寻求明确地阐明所预期的援助结果，实施系统性评价。

21世纪以来，在联合国《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后发展议程的指导下，伴随着全球气候变化、恐怖主义、脆弱国家等全球发展与安全挑战，挪威对外援助在规模、方式以及政策上有了新的变化。随着国际援助界对全球发展诸多挑战及援助治理与有效性的关注，挪威对外援助在援助领域、援助方式、援助评估等方面呈现出不同的特点。笔者认为，以此为鉴，中国仍需加大对外援助的规模，更加注重援助质量与有效性、战略集中、具体结果等原则。中国需要增加环境、能源等诸多全球新挑战领域的援助，重视多边援助，加强社会力量在对外援助中的作用，完善对外援助评估政策与机制，适当借鉴国际援助规范与计划，进一步推进以知识为基础的对外援助政策。