浅析河北省农村村民自治发展中的问题

2016-03-16王喜庆

邯郸职业技术学院学报 2016年4期

关键词：村规民约河北省村民

王喜庆

(石家庄铁道大学，石家庄 050043)

浅析河北省农村村民自治发展中的问题

王喜庆

(石家庄铁道大学，石家庄 050043)

1980年，受当时经济社会发展的需要，村委会模式的村级治理新模式诞生，成为国家治理体系的主要内容。随着改革进入深水区，经济呈现常态化，各种社会利益纠葛冲突尖锐化等经济社会发展新情况，国家治理体系力求突破旧式管理模式，寻求新的治理模式，而村民自治制度作为国家治理体系中重要组成部分，在农村治理中的转型显得更为迫切。河北省是环京津贫困带上占有较多市县的省份，河北省农村村民自治发展水平对环京津贫困带上农村发展存在很大程度的影响。在治理转型期，河北省的农村村民自治在制度规定与落实之间存在差距加大，村民自治发展不平衡凸显，村民自治的“四个民主”相关问题更加突出等方面的新情况可以看作环京津贫困带的“通病”并且亟需解决。因此，以河北省的农村村民自治发展为契机，探析其在河北广大农村发展的现状，在基层制度建设维度为河北省以及环京津贫困带的加快脱贫提供具有参考价值的建设性建议。

河北省；村民自治；“四个民主”

一、调查基本情况

为深入了解河北省农村村民自治的现状，对河北省村民自治发展现状进行调查研究①。表1为本次调查问卷发放地区、有效份数一览表。

表1 调查问卷发放地区、有效份数一览表

二、河北省村民自治中治理转型期的问题

经济社会的发展促使着上层建筑的发展。当下国家治理体系力求突破旧式管理模式，寻求新的治理模式，而村民自治制度作为国家治理体系中重要组成部分，在农村治理中的转型显得更为迫切①。

(一)治理转型期，制度规定与落实之间存在差距加大

河北省的村民自治制度建设，正在逐渐完善，确保农村村民自治有制度保障，然而下级在执行和落实中，受到农村社会转型带来的众多复杂因素的影响，以及各地农村社会治理转型的情况不一致使农村各地的村民自治落实不一。

以村民自治等制度和国家法律政策宣传不到位为例。

就本次调查涉及到的村民自治相关方面的宣传中，查数据显示，“了解”为136人，占总人数的20%;“了解一些”为294人，占总人数44%;“不了解”为239人，占总人数的36%(见图1)。一方面，无论是村务还是政策或者是上传下达的指令，采取最多的宣传方式就是广播宣传，而组织农民进行现场讲座，或者通过开展农民学习讨论小组，进行有奖问答，或者进行网络宣传，发放印有法律知识的传单等这些方式方法并不多见。另一方面, 村干部缺乏对村民自治制度的认识。包括村干部在内的广大农民对于某些程序、流程不是很清楚。大多数村干部仅停留在对村委会选举的简单认识，而对于村民自治的运行机制和全部内容却知之甚少，并且有的村民还是因为当上了村干部才得知村民自治的部分内容。最后，农民对于村民自治制度缺乏主动性学习，尽管农民学习和了解知识的方式多种多样，但是大家对于村委会模式的村民自治不太感兴趣。因此，我们不难看出村民自治制的相关宣传亟待解决。

(二)治理转型期，村民自治发展不平衡凸显

河北省作为村民自治实施老区，虽典型不断涌现，根据本县本地的实际情况制定村民自治创新的道路，逐渐实现了农村社会治理的转型，然而这些成功经验并非适应所有农村，再加上一些其他因素，就出现了典型的成功经验在推广中的一些有名无实的结果。有的已经逐渐实现农村社会治理的转型，有的正在积极探索治理转型，有的依然在固守陈旧的方式，致使河北省村民自治发展不平衡，具体表现在经济方面角度，一方面纵向来看，经济发达地区与贫困地区的差异，另一方面横向来看，在经济发达地区之间、经济贫困地区之间存在着的差异。

①我国正处在现代化的转型阶段,最主要的转型有两个:一是经济体制、政治体制、乡村治理体系的转型,从计划经济向市场经济转变,从威权政体向民主政体转变,从硬治理向软治理转变。二是社会结构的转型,从农化的、乡村的、封闲的传统社会结构,向工业的、城镇的、开放的现代社会结构转型。加上我国特有的大规模农民工流动和人口老龄化问题,导致中国的乡村治理与城市社区治理相互交织和相互影响,呈现出错综复杂的“杜会管理综急治理”态势。在这个转型期，就河北省而言，我省农村社会形势的发展使村民自治不断遇到一些新情况和新问题,主要问题在于村民及村委会的自治权不能得到充分行使和切实保障。

就调查所得，经济发达地区收入较多的其村民参与民主政治的热情也最高，其村民自治发展的也越规范。经济发达地区由于该地区经济发达的因素不一样，导致村民自治水平也不一样，集体主义经济基础上的村落由于处于市区边缘比较发达，其村民自治发展更有序、健康，集体主义经济的村落更加注重村民自治的法制性、程序性。相比较贫困的村落，由于受到村干部和本村资源的影响，其村民自治发展水平也是各有差异。

在农村社会建设方面，村庄经济发展水平的不同也使得其各方面建设出现了很大的差别，在所调查的村庄中，由于村委会和党支部对国家政策的及时宣传，以及村自身素质的提高，有的村庄街道干净整洁，规划整齐和城镇几乎没有差别，而有的村庄则仍然存在着“脏乱差”的问题。

(三)治理转型期，“四个民主”相关问题突出

1.村民自治选举过程当中贿选严重

治理转型期，矛盾、冲突、利益交织在一起，尤其是在农村，通过贿赂、贿选为自己谋取私利的现象并不少见。说到贿赂、贿选我们并不陌生，通过字面意思我们也能大概明白其含义，但将贿赂、贿选放在农村社会，如何界定贿选言行却成了摆在农村治理面前的一个难题，特别是在社会转型，治理转型期的时候。原因就是在农村地区这种被称作“熟人社会”或者“半熟人社会”中，确实很难分清请客送礼等形式是一种正常的礼尚往来和社会交际还是另有所图。

单就农村社会中贿选现象，展开问卷调查，以河北省为例(结果见图2)。

在本次调查中，认为本村有贿选行为的人数为400人，占到了总数的60%，还有26%的人认为本村没有，但是通过走访调查发现，认为本村有贿选行为的，仍比调查得出的数据要多，村民认为，贿选行为已经成了村委会选举中的谁的得票多关键的一环，即使有能力的，想着为全村谋福利的人，也不得不多少沾有一些贿选行为方可当选。而占到26%的人数说道本村没有，认为农村社会本来就是人情社会，全村或多或少存在某种亲戚关系，请客吃饭是难免的，因此可能会存在不要把贿选行为过于放大，使得失去农村独有的人情味。在此次调查中还发现，村委会选举过程贿选行为是普遍存在的，各地区存在差异性，所谓差异性是指经济发达地区选举的贿选问题比经济欠发达地区突出，这主要是因为，经济发达地区的村委会，其掌握的公共财产或是公共福利远远大于经济贫困的地区，因此争抢村干部一职以获取“油水”的行为就多了一些，贫困地区没人愿意当村干部的原因也就不说自明了。

农村贿选行为也是多种多样，普遍方式首先就是家族势力，请客吃饭，并且随着农村生活水平的提高，贿选行为不再局限于送礼送物，送钱，“打白条”的承诺等等，这些都不利于民主选举在农村的发展。

2.村务公开内容失真、透明化程度较小

农村和城市相比，缺乏相对完善的制度保障、法律保障、严密的组织和机构对公共集体的部分进行监管。因此，对于农民来说，村务公开、财务公开、村民监督小组是农村民主监督主要组成部分，可以视为极其重要的部分，随着农村社会的发展，村民也是逐渐认识到村务公开、财务公开、村民监督对于自己和本村发展的重要性，本次调查中，通过走访或者当街问及“您觉得村务公开对村民重要吗？”90%多的人数觉得非常重要，不仅如此，在这三者中，农民最为关心的就是财务公开。在调查数据中(见图3)，分析可知，有118名村名认为村务公开栏的内容是真实的，这一部分只占所调查数据中的18%，而更多的人认为村务公开栏里的内容是不真实的，这部分人数高达43%。因此，村务公开制的落实不到位在河北省部分农村依然存在。在走访中发现，信息公开栏摆设问题严重，更有甚者没有信息公开栏，农民对于村务公开的信息的信任度也大都持否认的态度，觉得村干部肯定做了手脚，对村干部的不信任度是导致村民对村务公开栏信息不信任的直接原因。当然，在涉及到由国家或者省市重点抓的事情，村务公开栏的内容会有所更新，但也是张贴手写白底黑色的纸，作为一种公开村务的形式。但在某些地方信息公开栏的信息常年不换，也是农民困惑不已的地方。

3.在民主管理和决策方面，各运行机制和制度困难

虽然河北省在村民自治制制度和法律方面上不断地完善，然而配套措施紧跟上同时下层乡镇府和村干部的执行力度确实存在一些问题。农村里出现的民主管理和民主决策的问题确实是不容忽视的。以本次调查数据为例，本次调查对“您知道您所在的村是否有村民会议或者村民代表会议吗”一题中(见图4)，116人认为有，占人数的17%，认为没有的为255人，占人数的38%，不清楚或者不知道的人数有298，占人数45%。本次调查还采用走访调查及对个别问题进行访谈的方法，在访谈中，在对认为本村有的人问到“您是否参加过村民会议或者村民代表会议”，大部分人都表示只是听村里人说有，但没有参加过，或仅参加一次二次。在对认为本村没有村民会议或者村民代表会议的人问到，那请问“您的村在关乎本村大事的时候如何决定”不少人表示，“全是村干部和村支书说了算”，这种村、党支部越俎代庖在河北省农村普遍存在，有的更是村党支部行使了村委会的职权是村支书全权负责制，村委会有名无实，村支书一人说了算，这样很不利于村民的自治管理和民主决策。

除以上几个问题之外，还有村民自治中大学生村官发挥作用极小，有的村里设有大学生村官，但是只是摆设，村干部认为大学生村官，一直在大学里，不懂农村的事情，以经验不足为由一直排斥大学生村官，使其被安排打扫卫生等零碎活，未能直接管理农村事物。这些都是导致河北省村民自治缓慢发展或阻碍其发展的原因。

三、河北省农村村民自治出现问题的解决对策

(一)以法律、法规规范村民自治制，加强立法、执法力度和与乡规民约的结合

1.加强立法，完善村民自治法律法规

在保障村民自治方面,除《中华人民共和国宪法》外,《中华人民共和国村民委员会组织法》是最集中阐释农村村民自治制度的法律，也是农村村民自治制度最直接的法律依据。河北省目前还出台了《河北省村民委员会选举办法》，《河北省2011年村务公开和民主管理工作要点》等文件。在现有的的相关法律上，其各个法律条款内容阐释的比重有所差距，各个章节未能达到均衡。有的更是未能做出全面的阐释。但随着农村村民自治的实践，我们不难发现，民主决策、民主管理、民主监督正在发挥着越来越重要的作用，其出现的问题，也与日增多，因此还需建立健全村民自治制度法律、法规使其逐渐完善。

2.依法治村、严格执法，整顿农村基层政治生态环境

农村村民自治有了法律的保障，仍是不够的，关键是执法程度和力度如何，作为基层政权机关工作人员的乡镇干部和农村基层自治组织工作人员的村干部理应比村民群众更加清楚法律的规定，做到依法治理乡村。首先，“乡官”“村官”必须做到依法行政。作为最基的政权机关和群众组织，按照依法行政的要求，“乡官”“村官”任何一项行政行为都要有法律法规的明确规定，否则即为违法行政。其次，省级官员和执法部门应该多次组织下乡下村活动或者突击活动，使此类活动程序化、规范化、常态化。最后，完善有奖举报机制，发现“乡官”“村官”假借工作之名，行非法之实，或者要求村民群众履行法律法规规定之外的义务，村民可以通过设立的举报电话，举报邮箱进行，举报属实者给予适当奖励，监督“乡官”“村官”。

3.科学构建村规民约，使村规民约与法制有机结合

在调查中发现，认为本村有成文村规民约的人数为198人，占总人数的30%; 认为本村没有成文的村规民约的人数为166人，占总人数的25%; 对于本村是否有村规民约的表示不清楚、不知道的人数为305人，占总人数的45%(见表2)。在走访中，问到是否有不成文村规民约的时候，大多数人表示有，这些不成文的村规民约具体内容是指婚丧嫁娶、过年过节的一些老礼风俗。由此可知，所谓的村规民约其实不是本村为谋求发展的约定，而是一些风俗、礼仪习惯而已。因此，在治理转型期的治理过程中必须重视村规民约的完善，制定一些符合本村发展的约定和规定，全体村民共同遵守。首先，村规民约的制定必须要以我国当前的法律为依据。国家的法律是全体社会公民必须遵守的行为准则；其次，村规民约要与时俱进，必须切实加强村规民约的规范性以及公正性，保证村规民约的合法可行；最后，强化村规民约的可操作性。在执行的过程中也要加强对村规民约实施的监督，这样村规民约才能更好的起到应有的作用，才能更好的引导广大村民进行村民自治实践。

表2 您所在村是否有成文的村规民约

(二)以制度建立健全完善村民自治，构建科学合理的运行机制

搞好村民自治，应该侧重于搞好制度建设。

在河北省的农村地区，应继续建立健全基层民主制度，完善村民自治制度，以满足河北省农村地区因地制宜的制度需求，为农民有效参与提供制度保障。在现有的制度体系中，部分农村地区的权责划分还不是很明确，科学治村还不是很到位，造成了各个利益集团冲突和矛盾时有发生。因此，解决好了制度建设才能更好的理顺群众情绪，化解各种矛盾和问题，推动农村各项工作顺利开展。

1.完善民主选举制度，提高选举质量

河北省颁布民主选举法，让民主选举有了法律依据，但是在民主选举实践过程中仍然出现问题，贿选成风、暗箱操作，随意改票，流程混乱、严重不规范，甚至有的村落全然没有公正性，村干部均由乡政府任命，这些都导致农村选举失去了本真，也导致农民手中的票只是有名无实，大大挫伤了农民的政治参与性，村干部得不到村民的支持和信任，工作开展难度大。

因此，要强化民主选举的公正性、规范性，勿弄虚作假。在选举进行之前施行省、市、县、乡“四级”逐级培训制度，省级带头对全省民主选举的相关事宜做全面的培训，市级再给全市做统一培训，县、乡亦是如此。使农村基层组织选举，无论哪一环节，农民都了然于心。其次，加强民主选举监督措施，严惩弄虚作假的行为。及时发现、核实无误后立即通报。唯有这样才能做到真正的民主选举。

2.完善民主管理和民主决策制度，使管理和决策体现多数村民意志

随着近几年国家对农村政策的不断倾斜，村官的权力和利益有了紧密的贴合，目前农村还没有建立健全监督机构和运行机制，这为滥用权利，滋生腐败提供了可能，因此，对于民主管理和民主决策制度，要去掉过多的形式主义，使农民手中的权利充分的使用，让广大的农民开口说话，才能激发农民的主人翁意识，掌握农村村务的话语权。其次，要按照《村民委员会组织法》的有关规定，各级干部要理顺干部本身的职责和村民自治各相关制度的职责的之间的关系。在坚持完善和改革对村民自治的相关制度的同时，要着重让村民自治制度中农民的知情权，参与权、决策权和监督权等权利的在农村里的全覆盖，全接触。使“村官”的权力使用得到规范和约束，如此一来方可使“村官”的权力较为充分的体现村民意志。最后，政府部门要转变工作方式，学会依法办事。在技术培训、信息和优良品种引进、农副产品销售、法律和打假知识等方面多提供指导服务，少下达行政命令。

3.完善农村民主监督制度，让权力在阳光下运行

其主要方式之一就是健全村务公开制度,村务公开制在河北省实施较早，也是其制度成果较为成熟的制度，这一制度能够调动村民积极性，对于村务进行有效监督，是农民进行民主管理和民主监督的常见形式之一，但随着时间的推移，其在农村开展的差距也是显而易见的，究其原因，主要是因为农村监督机构和机制的缺失。因此，完善农村监督机构和机制，必须建立健全村务公开制度，使其常态化、规范化、程序化运行。村务公开要因地制宜，河北省农村地区的村民自治制度的发展状况是有差距，因此，在河北省各地区的村民自治的开展过程中，应当根据当地的发展状况而定，比如，经济发展好的地区，物质水平高的地方，可以通过一些网络媒体和自媒体吸引村民的眼球或者农家文化图书室等等形式吸引群众参与到农村村民自治之中。在经济发展欠缺的地方，可以通过小巧、灵活的方式方法，比如广播等进行村务公开，宣讲村民自治的法律法规，使村民逐渐加入村民自治中来。

(三)建立健全农民政治意识培育机制，加快农村政治社会化进度

1.加大对当前制度、政策的宣传力度

对当前农村现状来说，制度、政策宣传力度不强，宣传方式单一；下层“乡官”“村官”重视度不够。首先，对于下层部门应该给予宣传的重视，过去的执行命令式的工作方法已经不合时宜，在农村民主协商的方式更加受到广大农民的欢迎，更加体现村民自治制度的重要意义。其次，宣传方式单一，单就公开栏为主要的硬性宣传方式已经很难满足农民了解信息的需求，随着电子产品进入千家万户的qq,微信，微博为代表的新兴媒体已经广泛被农民所熟知和使用，在宣传时可以加大网络投入力度，搭建网络平台，建立软性宣传方式，群众通过手机、电脑即可了解当地农村管理动态和村务、政务信息，提高群众对村务的了解和参与度。使硬性宣传和软性宣传同步。再次，在硬性宣传方式上尽量求变，方式多样，可以组织群众集体学习，组成学习小组，免费发放相关资料，可以进行有奖竞猜的活动吸引农民眼球，组织省市级专家进行讲座访谈，等等，以农民喜闻乐见的方式进行宣传。最后，在宣传内容上，一定要实事求是，切勿带有个人主观意见，以防农民在素质、觉悟、法制意识方面参差不齐的情况误解和误读相关制度和政策。

2.提升农民文化素质，培育农民的民主政治意识

各种宣传方式的目的是为了培育农民的参政意识，打破过去的莫谈政治思维定势，但是仅仅依靠宣传手段等外部影响，对于培育村民的政治意识只是起到一个辅助作用，提高农民的民主政治意识的主要方法就是提高村民的文化素质，即提升农民知识文化水平，提高文化修养和文化素质，启发农民民主政治意识。

提升农民文化素质，有利于培育村民的公民主体性意识,使村民产生其为自治体主人翁的意识、公民法治精神、民主权利意识。近几年河北省的农村法制教育是有成效的，农民在法律上盲点开始得到有效缓解，由之前的惧怕法律开始向敬畏法律、学会依法办事、运用法律转变。农民在维护自己的权利时,不仅是对自己负责,更是以自己的努力促进社会的完善。既要提高村民的法律素质,又要增强其运用法律的自觉性,维护好自身民主权利,维护好村民自治组织的权利；提升农民文化素质培养村民民主政治能力。通过推行村民自治制度,使村民投身自治实践,这一政治过程也是民主政治能力培育的过程,正所谓“以战带练”。如村民参加委员会选举,提高村民法治意识和主人翁责任感,增加他们对民主制度的认识,培养他们行使选举权、被选举权的民主意识。

(四)农村经济建设为村民自治发展提供保障作用

近年来，改革开放的显著成果已经遍及绝大多数农村地区，农村生活水平提高，政治意识有了提升，这一点主要体现在农村村民自治制度上，但是面对各种新情况、新问题，最根本的还是大力发展农村经济，为村民自治的发展提供重要的物质保障。

1.促进河北省农村特色经济的发展，创立农村特色品牌

针对农村特色经济的发展，首先要实事求是，因地制宜。不能盲目跟随，也不能一味地固守传统，要敢于创新，发现本地区农村的特点、优势，并充分利用、创立特色品牌，才是河北省农村特色经济发展的必由之路。

在河北省，发展农村特色经济促进农村经济发展的例子已有很多，沧州南皮的汽车配件区，保定满城的柿子节，宽城苹果更是成为2016年优果品区域公用品牌之一等等，这些都是农村特色经济发展的典型例子。在特色经济的基础上通过针对市场需要加大在农村的科研人员的培养和科学技术研究的投入，让这些具有科技思维的人员和科学技术进入到农村地区的相关领域，帮助农民打造属于自己的品牌，农村经济的发展必然会上一个新的台阶。

2.坚持和完善农村基本经营制度，大力发展大型农场农业

目前在我国农村所实行的基本经营制度，是以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，这一国策将长期执行，农民对土地的感情不仅仅是为了填饱肚子，更重要的一点是心理上的慰藉，有了土地，心理上就会获得一种安全感。现在农民获取收入的方式多样，而土地收入仍是其获取收入的重要部分。因此，对这一制度必须毫不动摇地长期坚持，并在农村经济的实践中完善，在实践中总结经验，继续为新农村的基本经营提供制度保障。目前农业发展新趋势是发展大型农场农业，将分散的土地集中在一起，统一经营，统一管理，大大提高土地的产量。进行大型农场农业的改革不仅可以改变农民的小农意识的局限性，还可以在市场化的经济活动中增强竞争意识、经济意识，从而更好的认清农村经济发展的出路。

3.开展农村大众创业，万众创新的新局面

①建立健全返乡农民工创业创新实施办法，建立示范型基地

随着我国经济进入新常态，国家和中央颁布一系列措施解决返乡农民工创业问题，农村劳动力发生了一个显著的变化，农民工由进城务工向返乡创业转变，且有不断增长的趋势，近几年，河北省已成为返乡创业人员的大省，通过建立健全返乡农民工创业创新实施办法，建立示范性基地实现激活农村主体的活力尤为重要。首先，加快建立健全返乡农民工实施办法细则，具体阐释返乡创业的意义、具体内容；其次，加大力度宣传国家对于返乡创业人员的政策上的扶持，使农民在思想上逐渐形成意识；再者，举办返乡创业人员的经验交流会，并对于返乡创业人员进行职业技能培训，加快本地区农民返乡创业示范性基地的建设，为本地区的农民返乡创业起到带头、模范的作用。

②“互联网+”促使河北省农村经济进入新的发展阶段

“互联网+”打破原先农村经济发展模式，运用互联网思维和手段发展河北省农村农业，对于河北省农村地区具有着十分重要的意义，为此要不断推进河北省农民信息技能的培训，将有助于推进“互联网+”农村农业发展模式。首先，培育新型农业经营主体，吸引年轻人务农，培育职业农民为重点；其次，着力建立专门政策机制，为“互联网+”农业模式提供政策保障；再次，要不断完善农村基础设施和公共服务的提升，农村农业“互联网+”信息服务平台建设，帮助农民运动“互联网+”下的大数据；最后，加快建设“互联网+”模式下的网上营销方式和手段，积极推进农村农业电子商务。

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