中国粮食安全与农业补贴政策的调整

侯石安　赵和楠

(中南财经政法大学，湖北　武汉　430073)



中国粮食安全与农业补贴政策的调整

侯石安赵和楠

(中南财经政法大学，湖北武汉430073)

粮食生产不确定性因素增多、进口量持续增加、需求刚性增长、储备目标模糊且运行低效、市场自我调节能力不足等因素导致中长期粮食安全形势异常严峻。尽管农业补贴政策有效助推了粮食产量的“十一连增”，但是因补贴制度所暴露的诸如市场扭曲、补贴力度方式不合理、农业保险保费补贴覆盖面偏窄、补贴过程重“面”轻“点”、重“量”轻“质”等对粮食生产、流通、储备带来不利影响，亟待调整。应坚持以市场为导向，明确补贴重点，完善补贴方式、创新补贴政策，强化地方政府维护粮食安全工作的积极性和主动性，重视对新型农业生产经营主体及“亲环境、重质量”的粮食生产行为的补贴激励，以充分发挥农业补贴制度的政策功效，保障国家中长期粮食安全。

粮食安全；农业补贴；政策调整

一、引言

粮食是人类社会生存与发展的基础，粮食安全是一个国家、地区、民族政治、经济和社会繁荣稳定的基石。在中国历史上经历的13次大饥荒中，有6次引发了政治动荡和内乱，有9次单次饿死人数超过100万人。时至今日，虽然中国粮食产量在逐年增加，粮食自给率在不断提升，但粮食安全形势依然严峻，在人口不断增长、资源承载能力减弱、自然生态环境失衡、比较利益低、进口风险加剧等背景下，确保粮食安全，构建粮食安全保障体系，不仅具有重大政治意义，而且具有深远的社会意义和经济意义。

中国政府历来高度重视粮食安全，早在20世纪60年代初，中共中央发出的《关于全党动手，大办农业、大办粮食的指示》就强调“农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础”；改革开放后，历届中央领导集体更是通过相应的制度、政策助推粮食生产、保障粮食安全。特别是本世纪初以来，实施了包括粮食直补、良种补贴、农业生产资料价格补贴、农机补贴、粮食最低收购价、临时收储补贴等在内的强农惠农政策，构成OECD框架下农业“生产者支持项目(PSE)”的核心和重点政策内容，为粮食生产“十一连增(2004—2014)”发挥了重要作用。然而，中国人多地少的特殊国情和粮食生产、流通、储藏面临的形势依旧不可小觑，粮食的“增产幻觉”仍需引起高度警觉。与此相关的粮食补贴政策此时是否需要调整、如何进行调整，都值得深入探讨。

近年来，学界对粮食安全问题的研究较多，围绕粮食安全的涵义、[1]安全程度的测度及预警、[2][3]粮食安全形势、[4]影响因素、[5][6][7]保障措施[8][9]等进行了较为广泛研究。学者们普遍认为，保障粮食安全的关键在于提高本国粮食生产能力，而提高粮食生产能力的有效措施是政府对粮食生产持续高效的补贴。但现有文献仍存在两方面不足：一是大多从量(粮食供给与需求量)的视角研究中国粮食安全问题，缺少对粮食质量安全(粮食品质与安全性)、粮食储备及粮食市场调节等的系统研究，而这正是理解完善现行农业补贴政策必要性所在；二是农业补贴政策实施10年来，其补贴效应是否存在递减，补贴政策调整窗口是否到来，又该如何调整，已有文献较少涉及。基于此，本文通过对中国粮食安全形势的系统分析，阐明政府调整农业补贴政策的必要性，提出完善农业补贴政策、保障粮食安全的政策建议。

二、中国粮食安全面临的严峻形势

尽管2004—2014年全国粮食总产量实现“十一连增”(2014年全年粮食产量60710万吨，较之于2013年增加516万吨)，*根据《中国统计年鉴》(2014)及《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》整理所得。但是中国粮食安全形势仍相当严峻，国内粮食需求刚性存在，粮食生产不确定性因素增多，粮食进口量持续放大等现状，表明粮食安全风险程度不容忽视。

(一)国内粮食生产不确定因素增多

有效的国内粮食供给是保障粮食安全的关键，但是中国粮食生产面临诸多不确定因素，突出表现为资源承载能力减弱、自然生态环境失衡、比较利益低等。

1.资源承载能力减弱。粮食是人类自然再生产与经济再生产的融合，自然再生产是基础。当前，中国的耕地资源、水资源、气候条件等现实约束使粮食生产前景堪忧。耕地资源方面，耕地面积及耕地质量下降趋势明显。一方面，伴随城镇化、工业化进程的加快，“农(耕)转建”、村庄建设用地、生态退耕导致耕地面积逐年减少，“耕地红线”逐渐显现。根据第二次全国土地调查工作和《2013中国国土资源公报》公布的数据，2009年全国耕地面积约为13538.46万公顷，此后持续下降至2012年的13515.85万公顷；人均耕地面积由2009年的1.52亩下降至2012年的1.497亩，不足世界人均耕地面积的50%；另一方面，受工业污染、城市固体废弃物污染、农业生产化肥施用量、农药施用量和地膜使用量持续增加的影响，全国耕地质量下降趋势明显。据不完全统计，我国现有中低产田和高产田的比例达7:3，且该比例有继续扩大的态势。此外，全国耕地质量检测结果显示，中国东北黑土区耕地土壤有机质含量大幅下降，每公斤平均含量仅为26.7g，三十年来降幅高达31%，黑土层已由开垦初期的80cm至100cm下降到20cm至30cm，土层日益稀薄。除上述表征外，华北平原耕层变浅、南方土壤酸化、全国耕地整体有机质含量下降、复种指数降低等都是对中国耕地“质量红线”压力的最好例证。可以说，近20年来中国粮食的粗放式生产和耕地的高负荷利用，造成中低产田占比大、耕地面积退化面积大、污染面积大及耕地有机质含量低、基础地力低、补充耕地等级低等耕地质量“三大”、“三低”现象的出现。

水资源方面，单位水资源不足、时空分布不均、水资源“农转非”等问题造成我国粮食生产用水趋紧。其一，根据《中国水资源公报》(2013)等公布的数据，2013年我国人均水资源占有量不足世界平均水平的三分之一。同时，截止2012年末我国每公顷耕地水资源拥有量约为21846.13立方米(约1456.41立方米/亩)，也仅为世界平均水平的50%左右；其二，我国国土跨度辽阔，约4/5的水资源分布在南方，农业灌溉水源充沛。相比而言，2/3的耕地却分布在北方，北方每公顷耕地的水资源占有量仅为南方的1/8，水资源空间分布不均；其三，由于农业用水的边际产出小于非农产业，随着城镇化及工业化的发展，水资源存在由农业领域转移至非农领域的趋势。数据显示，2003—2013年，在全国用水构成中农业用水占比总体呈现递减趋势，而工业用水占比则呈上升态势。*根据《中国水资源公报》(2003—2013)整理所得，工农业用水占比个别年份呈现上下波动的趋势，但整体上看上升、下降态势相对显著。

气候资源方面，全球变暖、气象灾害频发对未来粮食生产也带来不利影响。全球变暖将导致中国主要粮食作物生产潜力下降。气候变暖所引致的农作物生育期缩短、粮食作物水分亏缺、农业病虫害加剧(气候变暖会使农作物病虫害失去寒冷气候的天然屏障阻击)、极端天气和气候事件增多增强将对中国粮食安全带来较大影响。研究表明，气温每上升1摄氏度，粮食产量将减少10%。在现有耕种制度、种植品种和生产水平保持不变前提下，到2030年中国种植业生产潜力将会下降5%～10%。据国家统计局、民政部、国家减灾办公布的数据显示，由旱灾、风雹灾害、低温冷冻和雪灾等所引致的粮食受灾面积和绝收面积呈现明显上升趋势，气候变化导致的粮食生产不稳定增加。

2.自然生态环境失衡。农业传统的粗放式生产方式以及城镇化、工业化进程打破了原有的农业生态平衡，粮食生产的自然平衡被打破。首先，化肥、农药、农膜的广泛使用破坏了土壤生态结构，降低了地力。数据显示，1990—2013年，全国每公顷耕地化肥平均施用量由228.29千克增至528.05千克，这一施用量是联合国粮农组织公布的世界化肥安全施用量上限的2.33倍。1995—2012年，全国每公顷耕地农药平均施用量、地膜平均使用量也呈上升态势，其中农药施用量由1995年的9.88千克/公顷增至2012年的16.24千克/公顷；地膜使用量由4.27千克/公顷增至2012年的11.79千克/公顷。*根据《中国统计年鉴》(2014)及《中国农村统计年鉴》(2000-2013)测算所得。全国每年约有50万吨农膜残留于土壤中形成“白色污染”；约有60%～70%的农药残留在土壤中形成农药残留。土壤质量下降将直接导致粮食品质与安全性下降，长此以往，中国粮食不仅在国际市场上缺乏竞争力，而且随着粮食的大量进口，本国所产粮食在国内也将丧失竞争力，中国粮食安全真正到了危机边缘。其次，受特殊自然地理和人为因素影响，中国水土流失及土壤沙化现象日趋严重。根据环保部公布的数据，2013年全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37.1%，其中以南水北调中线工程水源区、东北黑土区、青海三江源头区和长江上游四大区域水土流失最为严重；全国约有3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理。又据第四次全国荒漠化和沙化监测工作公布的数据，全国荒漠化土地面积约为262.37万平方公里，沙化土地面积约为173.11万平方公里，分别占国土总面积的27.33%和18.03%。水土流失、土地荒漠化及沙化加剧了人地矛盾，直接威胁到粮食安全和民众生存。

3.比较利益长期低下。粮食生产比较利益长期低下是中国粮食安全最大的隐患。近年来，由于化肥、农药、农机用油等农业生产要素成本和人工成本上升，种粮收益一直处于较低水平。据《中国统计年鉴》(2014)、《中国农村统计年鉴》(2000-2013)及《全国农产品成本收益资料汇编》(2014)公布的数据测算，2006—2013年，全国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩总成本持续增加，8年间平均每亩成本增加了581.29元，增幅达130.66%(由2006年的444.90元增至2013年的1026.19元)，而成本利润率则由2006年的34.83%下降至2013年的7.11%，降幅达27.72个百分点。与此同时，非农产业的快速发展和相对较高的收益吸引了大量的农村劳动力。据国家统计局公布的数据，在全国农村居民家庭人均纯收入构成中，农民的工资性收入由2006年的1374.80元提高至2013年的4026.63元，工资性收入占农民人均纯收入的比重由38.33%提升至45.26%。一个普遍现象是，单个熟练农民工的日工资就相当于一般分散农户种植粮食大半年的收益。正是由于种植粮食比较利益低下，才导致大量的中小农户将自己承包的耕地转出，转出后的耕地一部分由种粮大户继续种植粮食，另一部分则被用来种植经济作物，在丘陵山区，后者所占比重较大，这些地区所产粮食基本自给，已很难贡献商品粮。

(二)粮食进口量激增，风险加大

中国是农业资源强约束型国家，人均农业资源拥有量匮乏，因此立足于粮食生产实际，从国外适量进口粮食可平衡国内粮食供需的波动。但是，过量的进口不仅会导致国内粮价的长期低迷，损害国内种粮农民积极性，而且会导致国内粮食市场对国际市场的过度依赖，容易引发国内粮食的系统性危机。

1.粮食进口量快速增加，“净进口”规模挑战中国粮食安全底线。自加入WTO以来，受国内外粮食价差及关税影响，中国粮食进口量逐年增加，粮食“净进口”时代全面到来。从粮食进口总量看，2003—2012年中国粮食净进口成为常态，粮食净进口量由2003年的171万吨增至2012年的8025万吨，10年间粮食净进口量增加了近47倍。按照2012年全国粮食总产量58958万吨计算，中国粮食实际自给率已降至88.02%，跌破90%的粮食自给底线。*国内粮食自给率=国内粮食产量/国内粮食消费量*100%，学界一般认为粮食外贸依存度控制在5%以内表明一国粮食自给，控制在10%以内表明一国粮食基本自给，文中粮食自给率的计算是在假设粮食总供给(国内外)等于总需求的前提下计算所得的约数。另据《经济学人》智库发布的《2013年世界粮食安全指数报告》，在全球粮食安全系数排行榜上，中国位列第42位，而日本和韩国则分列第18位和第24位。

2.粮食走私现象猖獗。近年来，粮食走私现象十分猖獗，不仅涉及边境地区，而且涉及到内地多个省份，对国内粮食市场稳定和粮食安全构成重大隐患，需引起足够重视。以大米为例，笔者调查发现，内地部分省份的一些大米加工企业大量购进从越南等地走私入境大米，之后将这些大米与本地产大米混合销往全国各地。这些走私入境的大米在其原产国(多为越南产)为一年种植四季，在生产过程中施用高肥高毒性催产技术，产量高、品质低，走私进入中国国境后以每公斤2.6元左右价格(运抵目的地的最终价格)销售，这一价格仅相当于本地中等大米价格的53%。一些粮食加工企业将超过三分之一以上的走私米与本地大米混合销售，不仅严重扰乱国内大米市场秩序，而且损害了国内种粮农民利益和消费者健康。

3.国际粮食市场的不确定性日益加大。伴随全球气候变暖、极端灾害天气增多，世界粮食主产区粮食供应稳定性降低，作为粮食进口消费大国，中国粮食的稳定性供应从长期看也会受到影响。受供给等多重因素影响，国际粮价波动加剧，加之金融投机资本进入粮食领域、跨国粮食集团等垄断势力主导国际粮食市场定价，增加了国际粮食市场的不确定性和风险性。当今国际关系变幻莫测，伴随经济全球化进程的日益深化，因政治风险、经济风险等因素导致粮食输出国采取提高出口关税、限制粮食出口或粮食禁运等措施阻挠粮食输入国进口粮食的风险也在不断增加，从而加剧了国际粮食贸易的不确定性。2009年1—3月份全球粮食价格暴涨为世界许多国家的粮食安全敲响了警钟，埃及等国甚至为此付出了惨痛教训。

(三)粮食需求刚性增长

粮食需求一般由口粮需求、饲料用粮需求、工业用粮需求和种子用粮需求构成，其中口粮需求、饲料需求和工业用粮需求是未来粮食需求刚性增长的主要因素。

1.口粮需求压力不减。中国人口增长和人口年龄结构变化是口粮需求变化的根本因素。从人口规模上看，全国人口规模已由1980年代初期的约10亿人增至2014年的约13.68亿人，34年间人口增加了3.68亿；另据中国人口与发展研究中心预测，中国人口总规模将在2040年达到14.7亿的峰值，而中国人多地少的格局不会发生根本性改变，满足口粮需求始终是粮食安全的首要目标。从人口年龄结构上看，根据《中国统计年鉴》(2014)公布的数据，人口结构中15～64岁人口所占比例由1982年的61.5%上升至2013年的73.9%，这一年龄段是口粮消费的主体，粮食口粮消费有增无减。

2.生活水平的提高引致消费结构的改变，使饲料粮需求不断增加。伴随城乡居民收入水平和生活水平的提升，居民消费结构正悄然发生转变，突出表现为动物性食品消费量(肉、禽、蛋、奶等)显著增加。这必然消耗大量的初级农产品作为动物饲料，产生相应的饲料用粮需求。根据《全国农产品成本收益资料汇编》(2014)中畜产品和水产品生产的饲料粮消耗量估算出的饲料粮消耗系数显示，猪肉(2.2)、牛肉(1.8)、羊肉(1.6)、禽肉(1.8)、禽蛋(1.7)、养殖水产品(1.1)等的饲料粮消耗系数均大于1，这表明饲料粮正逐渐成为粮食消费刚性增长的重要因素。

3.粮食再加工、深加工能力显著提升，粮食的多功能性得到开发和应用，所带来的工业用粮需求也在不断增长。现代工业用粮一般指将粮食作为主要原料或辅料的生产性用粮的统称，主要包括淀粉用粮、酿酒用粮、大豆压榨、生物燃料乙醇用粮等。国际经验表明，当一国经济发展到一定水平，工业用粮和饲料用粮的比例将不断增加，口粮比例的比重则逐渐下降，也即粮食的间接需求将会超过直接需求。自本世纪初开始，中国工业用粮逐年增多，其中2006—2007年为消化储藏的陈化粮而新建一批生物质能源工厂，加大了工业用粮需求，也使得乙醇燃料业的发展进入新阶段，推动了粮食需求的较快增长。尽管在技术水平、粮食供需等诸多因素制约下工业用粮每年增速只能保持常态发展，但是未来在加工业、酿酒业及生物质能源产业的推动下，工业用粮需求将成为中国第三大用粮渠道。

(四)粮食储备政策目标不够清晰、运行效率不高

粮食储备是粮食安全保障体系的重要环节，是政府调节粮食市场供求平衡、稳定粮食价格的重要工具，当粮食供求发生波动时，可利用粮食储备对粮食市场供需进行调节、缓冲和平衡。20多年来，粮食储备制度对稳定粮食市场，保障粮食安全发挥了重要作用。但由于粮食储备体系庞大，情况复杂，在制度设计、运行机制、监督管理等方面尚有待完善。具体包括：

1.粮食储备政策目标不清晰。保障粮食安全、稳定粮食价格、提升种粮农民收入水平是粮食储备的基本目标，其中，粮食安全是粮食储备政策的首要目标，也是根本目标；其他两个目标是围绕粮食安全目标而衍生的，服从于粮食安全目标。但是，近年来在粮食储备政策运行中，过多地强调稳定粮食价格和生产者收入，这就与国家建立粮食储备制度的初衷不太一致，其结果可能会使得调控目标难以实现，甚至与目标相背。一方面，在粮食储备机制运行中，如果忽视粮食市场的实际变动情况而强行平抑粮食价格，则会导致粮食的季节价差低于正常水平，粮食储备的周转利润大幅下降甚至亏本，也会迫使相关粮食加工企业、粮食贸易商减少粮食库存；另一方面，以保障粮食生产者收入为目标所实施的诸多扶持政策(如补贴政策等)因制度设计存在一定缺陷，使财政资金应有作用不能充分发挥，不仅增加了财政负担(包括用于粮食储备的支出)，而且难以有效保障种粮农民的长期利益。

2.粮食储备效率不高。粮食储备是一项涉及主体、规模、布局、轮换、经营管理等诸多事项的系统性工程。高效的粮食储备不仅能确保国家粮食安全，而且能有效节省政府财政资金，并能减少贪腐行为的发生。现阶段，粮食储备效率不高主要表现在两方面：一是粮库布局与粮食仓储运输协调度不高。一些设在粮食主产区的库点存在过于分散、交通不便、规模不经济问题，直接影响到粮食仓储运输等环节，降低了粮食的通畅性和流通效率；二是由于仓容布局不均及管理不善，致使部分粮食主产区仓容严重不足，尤其是在东北粮食主产区，收购季节仓容大约只能满足粮食储量的四分之三，造成大量粮食露天堆放，且高等级、优质粮食品种无法分仓储存，加大了粮食霉变和发生虫害的几率，粮食陈化速度明显加快。同时，一些民间资本修建的粮库和农户自建的粮库，因管理缺失，加之粮库所有者建库的短期趋利行为，不仅导致储粮不足，效率低下，而且造成国家财政资金的严重浪费。

(五)粮食市场自我调节能力不足

粮食市场是粮食供给系统与粮食需求系统相衔接的自然纽带，是实现粮食供需平衡、保障国家粮食安全的重要环节。当前粮食市场存在的主要问题是：

1.粮食主产区和主销区矛盾突出，产销失衡。中国现有13个粮食主产省区，其粮食存储量约占全国粮食存储总量的3/4；相比而言，粮食主销区则库存量较小，不足全国粮食库存总量的1/10，由此出现粮食储备充足的地区粮食交易反而不活跃、粮食消费量大的地区粮食储备反而短缺的尴尬局面。其根源在于粮食的实际生产和市场流通缺乏协调性，造成产销不平衡，粮食主产区和主销区之间一直未形成稳定的粮食供求关系，这必然加大区域间粮食安全的不稳定性。

2.粮食物流运输能力偏低，损耗浪费现象严重。中国粮食主产区集中于中部、东北三省及内蒙古自治区，而粮食主销区却相对分散，由此形成“北粮南运”的格局。由于中国幅员辽阔且存在运输的季节性难题(如东北粮食外运旺季在第四季度和次年的第一季度，水路冰冻，铁路运输成为主要选择)，导致运粮成本高，经常出现运力不足、北粮“难”运的困境。此外，由于粮食一般属于大宗交易和大运量产品，一般物流公司难以承担其运输业务，更多地是通过铁路、水路和公路进行大规模运输。但是，在粮食运输上，现有物流技术水平、装备设施、人员素质等都不适应粮食安全运输需要，时常出现装卸运输方式落后、运转环节多、抛洒损耗现象严重等问题。

3.粮食市场监管能力有待加强。2004年《粮食流通管理条例》出台后，中国粮食市场进一步开放，国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动。粮食市场的放开搞活一方面有利于资源的合理配置，保护种粮农民利益，促进粮食市场繁荣稳定；但另一方面又增加了粮食市场的监管难度。现阶段，粮食市场的监管职能主要由工商行政管理部门负责，粮食部门已成为粮食市场竞争主体不再具有相应的监管职能。在现有体制下，仅靠工商行政管理部门对粮食市场进行监管，显然是不够的。目前，在一些管理不规范的粮食市场存在以次充好、掺假售假、品质与安全性低等严重问题，亟待加强管理。据笔者实地调查发现，一些粮食加工厂大量购进东南亚国家的走私大米混入本地大米中，以较低价格销往全国各地，不仅严重扰乱粮食市场秩序，而且走私大米未经安全性检测可能给消费者带来健康风险。

三、农业补贴政策的调整窗口有待打开

农业补贴政策是当今许多国家旨在支持与保护农业的重要工具，是巩固农业基础、保障粮食安全的重要举措。中国自2004年全面系统实施农业补贴政策以来，对促进农业、农村发展，提高农民收入水平，稳定粮食播种面积，增加粮食产量发挥了重要作用。但是，正如前文所述，中国粮食安全形势已发生较大变化，而主要为粮食生产服务的农业补贴政策却变化不大，农业补贴政策不合适、不完备问题逐渐显现。

(一)价格支持政策扭曲市场，削弱国内粮食竞争力，造成资源配置低效率

2004年实施的粮食最低收购价及2008年启动的临时收储构成中国当前农业价格支持框架的核心政策工具。不可否认，这一政策在短期内可有效提高农民种粮积极性、促进粮食增产，但从长期看，价格支持政策难以为继：一方面，价格支持政策破坏了原有的粮食市场供求平衡调节系统，导致粮食市场出现诸多反常现象，长期不利于维护国家粮食安全。以粮食最低收购价为例，随着粮食生产成本的上升，为保障农民种粮收益，国家不断提高粮食最低收购价格，打破市场原有的“价格—供求”平衡系统，从而助推国内粮价的上涨，导致国内主要粮食价格明显高于进口粮食的到岸完税价格，降低了国内粮食竞争力，出现国内外粮价倒挂及“国粮入库，洋粮入国”现象。同样，数量庞大的临时收储计划在实施过程中也有损市场调节机制，出现诸如南北方玉米市场价格倒挂(如2009年)、区域性供不应求、玉米价格畸形提高等反常现象，不利于粮食市场的稳定；另一方面，价格支持政策对粮食市场的过度干预导致市场扭曲，粮食市场价格失真，容易误导种粮农户的种植行为。一般情况下，农民会选择种植有托市价支撑的水稻、小麦、玉米或其中1-2种托市价相对高企的粮食作物，使得农业资源向托市价高的粮食品种流动，由此陷入“粮食供过于求—粮价下跌—价格支持—粮食供过于求”的恶性循环中。

囿于价格支持政策对市场扭曲弊端，成熟市场经济国家在农业生产者支持框架中正逐步减少对价格支持政策的使用。据OECD PSE/CSE 数据库公布的数据，*OECD成员国用总支持水平估计值(TSE)衡量纳税人和消费者每年向农业部门转移支付的总和，其包括生产者支持估计(PSE)、消费者支持估计(CSE)和一般性服务支持估计(GSSE)。其中，生产者支持估计(PSE)是由农业补贴政策措施产生的，每年由消费者和纳税人那里转移到农业生产者的净现金转移额指标，从其结构上看，PSE又可分为市场价格支持(MPS)、基于商品产量的补贴、基于投入品使用的补贴和基于当前收益的补贴等类型，这与我国当前的粮食最低收购价、临时收储及“四补贴”政策划分相契合。美国、欧盟等国市场价格支持政策(MPS)在整个生产者支持估计(PSE)中所占比重2000—2013年整体均呈现递减的态势，美国MPS/PSE比重由2000年的32.76%降至2013年的12.37%；欧盟MPS/PSE比重由2000年的53.1%降至2013年的23.15%。其中，2010年中国MPS/PSE比重高达61.24%，而同期美国、欧盟的比重分别为12.24%、17.5%。不难发现，“市场发挥配置资源的决定性作用”与中国较强的政策性粮食市场的现实并不一致，因此构建符合市场调节机制的良性补贴政策是当前农业补贴政策调整的重点。

(二)“四补贴”制度设计有待完善，政策激励效应逐渐减弱

变“流通暗补”为“生产明补”的“四补贴”政策自本世纪初陆续实施以来，已成为我国农业支持政策体系的重要构成。近年来国家不断提升各类农业补贴资金总量，但受补贴力度有限、补贴方式不合理等因素的影响，“四补贴”的政策效应逐渐弱化。具体表现为：

1.补贴力度有限，促进粮食增产的可续性不强。粮食生产成本日益高涨，而有限的补贴水平只能部分弥补生产成本的上升，对农户种粮的激励性不强。近年来，“四补贴”绝对规模虽持续增长，但庞大的受补农民群基数及兼顾农民增收目标而采取的“撒胡椒面”式的分散补贴方式，使得单位补贴水平的增量与弥补由粮食生产成本增加所导致的利润损失相差甚远，这在对产粮大省的田野调研中均得到映证。同时，这种渐成普惠性质且补贴金额有限的农业补贴多被农民理解为国家收入福利，甚至将其与其他补贴混同，农民“有好感但不敏感”、“知其然却不知其所以然”，普惠性质愈明显，对农民种粮的边际刺激效应则愈递减。伴随城镇化、工业化进程的加速，理性的农民会选择离开农业和农村，保障粮食安全的重任则将更多地落在现有的粮食主产区肩上。即便是中国东北三省和内蒙古自治区增产量占到全国总增产量的56%，也是因为这些地区户均耕地规模大，通过规模经营可获得规模效益，并非农业补贴的主导作用。

2.补贴方式过于简单，导致补贴效率低下。“四补贴”政策在补贴方式上过分强调操作效率，忽视补贴效益。以粮食直补和农资综合补贴为例，为降低运行成本，提高操作便捷性，多数省份仍采取按计税面积进行直补，未将农村土地流转、农业税时代减报耕地及后期“拓荒”所形成的“黑田”考虑在内，造成实际种粮者与补贴受益者相异，而信息不对称下“凭地领钱”的现状也易引发诸如耕地改种经济作物、“农转非”等道德风险与逆向选择问题的出现；在良种补贴方面，多数地区对粮食作物不具体区分是否为良种，而是以区域主要粮食大类为补贴依据，补贴资金原有的设计初衷被忽视；同样，农机购置补贴执行过程中也存在政府部门缺乏调研论证，单方操办，忽视农民偏好与区域种植特点等问题，从而降低补贴资金的使用效益。

(三)农业保险保费补贴政策覆盖面较窄，公益性欠缺

农业生产面临双重风险，农业保险保费补贴则是以投保农户为补贴对象，对农业保险业务保费给予相应的财政补贴，以使保费达到农户和保险公司都能够接受的水平，并最终降低风险引致的损失、保障农民利益。然而，囿于补贴机制不完善，当前农业保险保费补贴覆盖面始终难以有效扩大。一方面，在补贴资金来源上，实施中央、省、市、县财政共担机制，且要求地方财政资金配套比例不得低于25%(针对种植业保险补贴)，对于财力薄弱尤其是高度依赖上级转移支付的基层政府，其财政配套意愿及主动性并不强，中央政府强调需坚持“农民自愿参保”的原则，以致基层政府被动应对，相应的配套资金不能及时、足额拨付到位，加之商业保险机构不偏好于风险大且赔付率相对较高农业保险险种，造成农业保险覆盖面长期偏窄；另一方面，农业保险保费补贴范围狭窄，截止2015年，中央财政提供农业保险保费补贴的品种仅有15个(粮食作物仅包括三大主粮)，相较于我国疆域辽阔、区域种植业差异显著的现状而言，政府提供的补贴品种难以满足各地的实际需求，从而制约补贴覆盖面的扩大。

(四)补贴过程重“面”轻“点”，重“量”轻“质”

现行农业补贴资金大多以耕地面积直接发放给农户，不是按照单位面积耕地或单个农户所贡献的商品粮进行补贴，形成事实上的“普惠制”，即使将耕地转包出去或撂荒也可获得相同的补贴，补贴重“面”特征明显。随着农地适度流转及规模化经营方式的推行，种粮大户、专业合作社、家庭农场等新型农业生产经营主体不断涌现，这些经营主体通过集约化经营和现代农业生产方式，在保障粮食增产和带动农户致富等方面发挥着重要作用。但在这一“点”上，目前补贴政策尚欠缺，如何构建有利于新型农业生产经营主体发展的补贴政策体系仍然是当前的重要课题。

此外，按照联合国粮农组织(FAO)1996年对粮食安全的重新定义，粮食安全包括“量”与“质”的双重内涵，“量”强调的是粮食供给数量，保障人的基本需求，即能够吃饱；“质”则强调粮食的品质与安全性，即能够吃饱吃好。在中国当前粮食重金属含量超标、农药残留超标等问题频发情况下，如何通过包括农业补贴在内的一系列政策措施来提升粮食品质与安全性便成为当前亟待解决的问题。片面关注粮食产量增长固然可满足对粮食多功能性消费的需求，然原有补贴政策所产生的路径依赖效应将不断扩大补贴政策对于粮食质量安全和农业生态安全的激励缺失，长期必然不利于粮食产业的可持续发展。从国外的政策实践看，无论是美国前期实施的“耕地与环境保护计划”还是欧盟“农村发展补贴”亦或“统一环境保护政策”，均将维护粮食质量安全与农业生态发展纳入农业补贴的制度设计理念并在具体实践中予以体现，从而推动本国(或地区)粮食生产、消费的良性发展。

四、粮食安全视角下农业补贴政策的调整路径

中国农业正从传统农业向现代农业转变，与世界其他发达国家农业发展路径一样，这一转变过程始终离不开政府的财政支持。作为各国共有的政治经济选择，农业补贴政策应根据经济社会发展需要不断完善，以确保其保障粮食安全政策效应的充分释放。针对中国粮食安全的目标和任务，借鉴国外政府支持粮食安全体系构建的经验与教训，应通过如下路径调整现行农业补贴政策。

(一)以市场为导向，明确补贴重点，提高补贴资金的使用效率

农业市场化改革是当前诸多国家农业政策发展的主要方向，是提高政府支持效率、保障粮食安全的重要手段。中国政府每年对农业的支持总量已超过1.2万亿，折合到粮食中，每公斤粮食来自政府的投入已高达2元，在高额投入同时也带来如何提高财政资金投入效率问题，而解决这一问题的关键首先是农业市场化改革。现有的粮食最低收购价、临时收储等价格支持政策对市场价格、市场机制具有扭曲作用，长期不利于粮食产业的持续发展。因此，应坚持市场定价原则，在保障种粮农民利益的前提下，逐步推进最低收购价、临时收储等价格支持政策向农产品目标价格制度转变。以新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点为契机，适时启动关键农产品的目标价格补贴改革，完善粮食价格形成机制，发挥市场资源配置的决定性作用，确保各类补贴的规模、结构、方式方法等符合WTO《农业协定》的相关要求。

与此同时，需改变现有的农业补贴普惠制弊端，明确补贴重点，立足中国粮食安全与财政实力现实，建立长效的农业补贴机制，注重向重点产粮区(东北三省、内蒙古自治区)、重点品种(稻谷、小麦、玉米、大豆)和关键环节(生产、流通、储备环节)倾斜，以提高补贴资金的使用效率。

(二)完善补贴方式，创新补贴政策

补贴方式的完善主要针对“四补贴”政策，具体讲：第一，现行以计税耕地面积为依据的补贴方式尽管操作效率高，但却忽视了补贴效率，易造成补贴受益者与实际种粮者的不一致以及补贴资金的浪费，违背了补贴政策的初衷。应参考国际经验，尽快实现按照实际种粮面积发放补贴的做法，配套建立“农业补贴基础信息管理系统”，内在包含全国各农户土地承包与种植面积等基础性数据，结合前期农户承包地登记、确权及农业普查等工作，利用卫星遥感等现代信息技术，辅之以基层政府及农村集体组织对实际耕种面积的核查工作，在粮食主产区率先建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库。在此基础上，按照粮食实际播种面积实施粮食直补和农资综合补贴，逐步减少计税面积补贴方式下“粮补变地补”的现象，提高补贴资金的政策效应；第二，建立符合区域种植特色的良种资源库，对选择良种库中优良种子的农户发放补贴，以提升良种覆盖率及粮食产业的竞争力；第三，构建“自下而上”的农机购置补贴机制，重视农户的需求偏好，可试点由农民所在的专业合作社统一申报后由政府统一采购，同时加大监管力度，杜绝农户“低价购置”后转手“高价卖出”等道德风险现象的出现，提高补贴效益。

对于农业保险保费补贴，则应从保险机构设置及补贴政策上予以创新。借鉴国际普遍做法，应选择以政府组建农业保险公司为基本模式的政策性农业保险经营方式，在保险机构上由中央政府统一组建涉及中央、省、市、县四级的专业性农业保险公司(可考虑在粮食流通体制改革后业务萎缩的农业发展银行基础上组建)，由县农业保险公司(县级农业发展银行)负责具体保险业务的办理。此外，由政府财政补贴和农户投保保费共同构成农业保险基金，财政应对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予相应补贴，并实行减、免税待遇。在农业保险保费补贴的分摊上，可借鉴央地政府在义务教育经费上的分摊机制，对经济发达地区和省份，地方政府应承担更多的保费补贴责任，而对于经济欠发达地区和产粮大省，尽量不要求市、县级财政给予保费的配套补贴，中央财政则应承担更多的保费补贴责任。

(三)建立并完善地方政府农业补贴机制，强化地方财政对粮食生产、流通、加工、储备等方面补贴的积极性和主动性

补贴政策是粮食安全保障体系建设的重要一环，财政对农业的投入责任并非中央政府的“独角戏”，中央政府更多的是通过补贴方式进行。比较而言，中央各项补贴对地方农业发展在效用上具有明显的引导性、间接性和持久性，难以起到直接性的推动作用。地方财政对粮食生产、流通、加工、储备等环节的补贴规模、结构、效率等直接决定着地方粮食安全状况，继而影响到国家宏观粮食安全形式，这在一些产粮大省、产粮大县尤为明显。

在现阶段，粮食生产不仅不能给政府直接贡献税收，而且还需要各级政府予以补贴，这也是在当前财政竞争日趋加剧的大环境中一些地方政府不愿过多履行农业补贴责任的主要原因所在。事实上，大多数产粮大省、产粮大县普遍存在产业结构单一、非农产业不发达、财力来源有限、财政贫困、经济与社会发展速度缓慢等窘境，陷入“越抓农业越穷、越穷越无力抓农业”的尴尬之中。种粮比较利益低、对地方财政收入贡献少、投入责任大是地方政府不愿将有限财力用于支持粮食生产、流通、加工和储备的根本原因。因此，强化地方政府在承担粮食安全上的责任，首先需要保障地方财政有稳定、持久且可靠的收入来源，实现粮食生产公平与效率的统一，从而调动地方政府在构建粮食安全保障体系上的积极性和主动性。具体讲，中央财政需建立有利于提高种粮大省、种粮大县积极性的投入保障机制，加大对粮食主产省份(粮食自产省)和产粮大县在一般性转移支付、粮食产业建设项目补贴、财政奖励等方面的扶持力度；对财力薄弱甚至困难的核心粮食产区，应逐步减少、取消地方配套补贴，不断加大对核心产粮区农业基础设施建设的补贴力度，减轻辖区政府的财政支出压力。在此基础上，地方政府也应履行好“粮食安全”这一公共性职责，充分发挥公共财政职能，运用财政补贴、税收减免等政策逐步将粮食生产优势转变为地方经济优势，重点支持一批带动能力强且具有较大影响力的农业现代化龙头企业，延长农业产业链，使粮食生产、流通、加工、储备相互结合。同时，创新利益联结机制，实现企业与种粮农民互利共赢，有效提高种粮农民收入水平。

(四)重视对新型农业生产经营主体及“亲环境、重质量”的粮食生产行为的补贴激励

土地适度流转趋势下种粮大户、家庭农场及农民合作社等新型农业生产经营主体构成未来我国粮食生产的微观执行单位，新增补贴政策应逐步加大对上述主体的支持力度，探索建立面向种粮大户、家庭农场等新型生产经营主体的专业农户补贴政策，在实现按粮食种植面积予以补贴的方式下，发挥粮食基础补贴和专业农户普惠引导的双重种粮激励效应，以充分提升新型农业生产经营主体的粮食生产积极性。此外，针对粮食安全涵义的“二重性”及“辩证性”，出于维护粮食“质量安全”及农业生态安全的考虑，可对绿色高营养粮食品种生产、低残留农药使用、高效节水等有助于资源节约、粮食质量安全和农业生态安全的粮食生产行为进行倾向性补贴。目前，河南、湖南、湖北、江西等一些产粮大省相继出现有机稻米、有机玉米等农产品，其生产按照生态农业标准，不得施用化肥、农药、除草剂等，采取“公司+农户”经营模式，由公司提供种子，农户严格按照公司要求进行种植，所有农产品由公司负责收购。这些有机农产品高举绿色大旗，畅销城乡市场，其售价高出其他同类农产品十几倍甚至几十倍，不仅增加农户和公司收入，而且起到良好的示范带动效应。由此，可从源头上保障我国粮食安全，提高粮食产品的国际竞争力，促进粮食产业的可持续发展。

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[责任编辑：申凤敏]

2014年财政部与共建高校联合研究项目“长期紧平衡下我国粮食安全保障体系及财政支持政策研究”；国家社科基金项目“新常态下农业支持政策执行情况评估与执行机制优化研究”(15AJY014)。

侯石安，中南财经政法大学财政税务学院教授，博士生导师，主要研究方向：农业财政政策；赵和楠，中南财经政法大学财政税务学院博士研究生，主要研究方向：粮食安全与农业财政政策。

F326.11

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1002-6924(2016)01-143-151