战争与营养：二战时期英国校餐制度的发展

魏秀春

(临沂大学， 山东　临沂　276000)



战争与营养：二战时期英国校餐制度的发展

魏秀春

(临沂大学， 山东临沂276000)

英国校餐制度的建立始于1906年《教育(供餐)法》。校园奶作为校餐制度的重要部分，亦于1934年起步。二战前，校餐和校园奶发展缓慢，仅惠及少量学校儿童。二战时期，在严酷战时环境的推动下，儿童饮食和营养的现实需要使英国校餐制度发生了福利化变革，从而成为战后英国社会保障制度全面建立的前奏。校餐制度由此成为现代英国教育制度和社会保障制度的重要内容之一。

英国校餐制度；二战；营养 ；福利化

校餐制度是现代英国教育制度和社会保障制度的重要内容之一。所谓校餐，即纳入国家政策体系，以改善中小学生营养状况，保证教育质量为主要目标的学校供餐计划。

一、二战前英国校餐的蹒跚起步

1906年《教育(供餐)法》的颁布标志着校餐制度开始建立，是英国校餐制度发展史上的重要一步。该法令的出台，是基于当时英国社会对于儿童贫困与营养问题的关注。儿童贫困问题是近代以来英国长期存在的一个社会问题，其中工人阶级的子女贫困问题尤为典型。英国学者发现，19世纪后期城市贫困工人子女在日常饮食上存在严重的营养不良。这些处在发育中的孩子们一日三餐主要是面包，而牛奶、肉类和蔬菜基本上与他们无缘。如此简单的食物导致孩子们经常处于饥饿状态，显然“饥饿的孩子是不能很好地安于学业”,严重影响到当时已经实施的义务教育的质量。[1]20世纪初，英国政府的调查亦表明，食物的严重不足使得工人阶级的子女特别是学校儿童健康水平普遍低下，甚至出现发育缺陷。因此来自教育界和医学界的代表认为，让这些孩子食不果腹接受教育是一件“十分残忍”的事情，仅靠慈善团体的临时救济行为，不能够完全解决学校儿童的饥饿问题，需要政府的直接干预。[2]而此时伦敦、布莱德福德等地的教育当局已经开始在当地公立学校开展供餐项目了。

在这种情况下，1906年英国议会通过《教育(供餐)法》，允许各地教育当局向当地公立学校的儿童提供校餐，以使他们更好地接受教育；同时规定了应向没有能力付费家庭的孩子提供免费校餐。该法令在二战前经历了两次修改，最终融入到1921年的《教育法》。[3]120作为一部可选性法令，1906年法令授予了一种权力，而非施加一种责任，所以它的实施是在教育部的指导下由各地教育当局自主进行的。

教育部主张校餐不应成为各地教育当局给予贫困家庭的福利，只有那些明显营养不良的儿童才有资格获得学校供餐。按照教育部的规定，营养不良需要由学校医务官(School Medical Officer)通过对在校儿童的体检来判定，而对儿童的例行体检在整个初等教育过程中只有三次，即5岁、8岁和12岁时。在日常学校生活中，教师如果发现学生具有明显营养不良的征兆，可以向校长报告，并由其安排学生作专门的体检。对于这种方式 ，曾有议员提出了质疑，即上述常规的体检固然可以检查到儿童身体器官的各种缺陷，但无法掌握儿童发育过程中身体的动态变化；即使教师被授予报告儿童营养不良的责任，但受专业知识和技能所限也不可能胜任这一工作。[4]而且，地方当局也不愿意将校餐供给与医学检查联系起来。他们有的“故意忽略体检结果”，有的“考虑到通过医学检查遴选过于缓慢和繁琐”，更乐于以家庭收入的高低作为遴选校餐供给对象的唯一标准。[5]13所以，教育部也不得不在1934年作出妥协，赋予地方当局很大的自主权，即允许“在校儿童在由医务人员最终确定营养不良之前可以在教师或其他学校工作人员的推荐下获得校餐”。[5]13

然而，尽管在校餐方面获得了自主权，许多地方当局在30年代中后期却热衷于扩大校园奶的规模。英国校园奶的出现始于1923年牛奶行业组织“全国牛奶宣传理事会”(National Milk Publicity Council)发起的“牛奶进校园计划”。 后在牛奶业的积极游说之下，英国政府自1934年起开始资助这一计划。教育部根据1934年《牛奶法》向“牛奶市场委员会”一次性支付了两年的补助，共计50万英镑，使得校园奶价格降至为每瓶0.5便士。[6]6-29由于校园奶价格便宜，宜于推行，不少地方当局以校园奶代替固态校餐，遂成为常态。至1938年，在英格兰和威尔士，获得免费奶的儿童为635000人，获得廉价奶的儿童为2700000人。[3]125所以，在二战爆发前夕，已经有超过50%的在校儿童获得校园奶，而固态校餐供应每天仅130000份，仅有3%的在校儿童受益。[7]190-213

虽然二战前校园奶的发展规模远远超出了校餐，但是两者的实际发展水平并没有覆盖所有营养不良的儿童，特别是那些生活在贫困工人家庭的儿童。当时许多社会团体和社会活动人士认为，贫困与营养水平存在一定的直接关系。他们在30年代中期开展了一系列的调查，发现许多贫困儿童仍然没有获得免费校餐和校园奶。比如，“儿童最低生活水平委员会”(Children’s Minimum Council)的调查表明，在1935年9月26个高失业率的地区中，只有2.7%的孩子获得免费校餐，12.2%的孩子获得免费牛奶。[6]6-291936年，由工党妇女分部所做得调查发现，在1000个贫困工人家庭的子女中，有15%处于严重饥饿状态，有20%食物供给不充足。[8] 178-206同年，社会活动家B.西博姆·朗特里对约克城的调查发现，该城28.2%的14岁以下儿童生活在贫困线以下，其获得的免费牛奶和校餐的价值仅为15镑12先令9便士。[9]而约翰·博伊德·奥尔也于1936年公布了其主持的调查，他判定全国20-25%的14岁以下儿童生活在贫困家庭，饮食上严重不足，如牛奶仅为每周1.8品脱，鸡蛋为每周1.5个，水果消费每周仅为2.4便士，这些指标远远低于富裕家庭。[10]显然，在奥尔看来，贫困家庭的收入低下使他们无法为孩子购买足够多的富有营养的食物，故严重影响了其身体的健康发育。[11]

上述调查结果，与30年代校餐和校园奶发展的整体水平基本一致。据英国学者的统计，至1938年，全国315个地方教育当局中仍然有47个没有推行免费校餐措施；在英格兰和威尔士，11.5%的学校儿童仅获得免费牛奶，1.2%的儿童仅获得免费校餐，只有2.8%的儿童同时获得了免费校餐和免费奶。而提供的免费校餐(固态食物)仅从30年代初的26471520份增加到1938年的26819108份。换言之，每天享有免费奶和免费餐的学校儿童平均为560000和110000人。[8]178-206而且，免费校餐还存在严重的城乡差别。80%以上的付费校餐是在乡村的公立学校，而80%以上的免费校餐是在城镇。[5]13

同时，还需要强调的是，当时很多地方的校餐营养价值令人堪忧。1935年教育部发现许多地方当局提供的校餐“仅有很小或基本没有营养价值”。[3]126为此，1938年教育部专门任命了校餐巡视官，督促各地合理地安排食谱。在履职的第一年，巡视官共检查了66个地方当局，发现只有5%的地方当局供餐富有营养，而20%的地方当局则完全不令人满意，其余的则介于两者之间。[12]184在约克郡西雷丁区的一个校餐供应中心，食物中没有任何蔬菜，而且当地的儿童像小动物一样用一双污秽的手就餐；另外一个供应中心，用来煲汤的骨头连续使用了三天；在第三个供餐场所，清汤竟然放在污水桶里。[8]178-206在这样的条件下，各地的校餐显然不能够为那些饥饿儿童提供足够的营养。

由上可以看出，二战前英国校餐和校园奶在供给地区上仍然发展不平衡，受益对象还限于部分儿童，而校餐食物的营养价值则需要更大的改进。制约其发展的因素固然很多，但其中最重要的因素主要集中于两个方面，一是英国政府及其主管部门(即教育部)的政策制约，二是相关法令是可选性法令，地方当局有权选择是否实施。另一方面，不能不强调的是，在30年代后期也出现了推动校餐和校园奶快速发展的积极因素。这就是严峻的战争危机和民生形势迫使工党和保守党都认识到扩大社会保障，提高国民健康的重要性。[13]这就为二战期间英国校餐的福利化创造了良好的政治条件和社会氛围。

二、二战时期英国校餐和校园奶的狂飙突进

1939年战争爆发后，英国经济受到重创，民生问题全面恶化，尤其是儿童的饮食及营养不良问题成为英国社会关注的焦点。为了躲避德军对城市的空袭，大批城镇学校儿童转移到乡村地区，分散居住在当地农户家中。仅在1940年2月，就已经有400000名城镇儿童被疏散，对接收地区造成极大压力。[14]另外，战争使大部分青壮年男性走向战场，使国内出现了严重的劳动力空洞现象。在政府的号召下，675万妇女出来工作，其中不少成为兵工厂骨干。[15]工作期间，她们子女的午餐如何解决？显然，学校提供的校餐服务无疑能够缓解接收家庭的压力，并解除外出工作妇女的后顾之忧。

然而，现有的校餐制度在战争初期却遭遇严重的困难。由于城镇学校已经关闭，其校餐服务自然就停止了，那些未能疏散儿童饮食只能交由城镇中的“紧急食堂”(Emergency Cooking Depots)负责了，而“紧急食堂”的主要任务则是为了救助因空袭而无家可归的人们。[16]78对于疏散儿童，教育部按每位儿童每周8先令6便士至10先令6便士不等的标准向当地住户发放了食宿津贴，建议接收地区的地方当局向这些儿童提供付费校餐，但事实上很多住户经常抱怨政府发放的补贴太少，不足以支付这些儿童获得校餐和校园奶的费用。[3]158教育部为了鼓励接收地区向疏散儿童提供校餐服务，决定将其所需要的设备、人员和其他成本的一部分纳入疏散经费，由中央政府承担。即使如此，那些疏散的儿童在1940年夏也只有13675人获得了校餐，仅占全部疏散儿童的3%多一点。[5]16-17所以，在战争爆发后的最初几个月里，60%的学校儿童已经享用不到物美价廉的校园奶了，获得免费校餐的儿童数量也跌入最低谷。[17]199据统计，至1940年7月，获得免费校餐和校园奶的人数分别为130000和2100000，远远低于战前的几个月。[8]178-206而且，战争期间严重的食品短缺，特别是肉、鱼、蛋、黄油和糖类等主要食物尤为稀少,亦使初期的校餐服务不能够完全满足于学校儿童的营养需求。

1940-1941年是德军空袭最频繁的时期，致使全国20个大城市校餐服务恢复缓慢。[5]18-19至1940年6月，约有21600人获得校餐；到1941年2月，这一数字降到了约17200，当年12月又增加到45700人，伦敦在同年10月达到了10000人。其中，伯明翰、曼彻斯特、索尔福德、设菲尔德和西汉姆等五个城市增长较快，而其他15个城市则要慢得多。为了尽力满足当地儿童的需要，一些城市不得不将校餐服务临时交由“紧急食堂”安排，如设菲尔德在城郊建了五个食堂。而利物浦、布特尔的食堂因空袭受损严重。

至此，学校儿童的饮食与营养需求面临的种种困难，需要英国政府提出一个全面解决方案。1941年秋全国实行食品定额配给之后，“无论成年人遭遇多大的匮乏和困难，维持全国儿童的高水平营养状态成为政府食品政策的一个主要目标，而校餐服务则是实现这一目标的差别配给形式”。[18]169英国校餐制度终于迎来了快速发展的新时期。在战时营养改善计划的推动下，无论是校餐还是校园奶，都突破了战前的制度藩蓠，多部门联动，在供给政策、供给方式上都作了大幅度的制度变革。

作为校餐制度的重要方面，牛奶供应政策首先得到了调整。战争爆发后，卫生部承认，工人阶级的家庭仅消费了少量的牛奶，现存的牛奶供给并没有完全覆盖那些营养不良的儿童。1940年1月“牛奶营销委员会”(Milk Marketing Board)认为：低于5岁的儿童、学校儿童、哺乳期妇女和孕妇应该饮用更多的牛奶，营养不良的孩子应该得到更多的免费牛奶。[6]6-29然而，随着城镇学校的关闭和学生的疏散，“牛奶进校园计划”面临中止的危险，不得不由“食品部” (Ministry of Food)全面接管。1940年5月， 在食品大臣洛德·伍尔顿的主持下，食品部启动了“廉价牛奶项目”(Cheap Milk Scheme),向孕妇和儿童每天以“优惠的价格或免费”提供一品脱牛奶，而向其他人以同样的价格提供仅四分之一品脱牛奶。[19]1940年6月卫生部出台了为孕妇、哺乳期妇女和学龄前儿童提供免费或者廉价牛奶的政策：如果家庭每周收入低于40便士，将每天以2便士的优惠价格或免费向其提供一品脱牛奶，费用由国库承担。[6]6-29在上述政策的推动下，在校儿童饮用牛奶的人数和饮用量，较战前都有大幅的增长。至1944年，校园奶已经在英格兰和威尔士覆盖76%的学校儿童，苏格兰为67.5%。

二战时期英国校餐供给亦发生了根本性变化。教育部早在1940年初就接受了战前社会各界对校餐政策的批评，许诺“以更宽厚”的方式供给校餐和校园奶，其扩大校餐供给的第一个步骤就是1940年7月颁布的“1520号通知”。[3]159在该通知中，教育部承认，“原本战前就供给不充分的校餐，现在越发显得不足”，故鼓励地方教育当局“作为一项紧急事务，考虑扩大所必需的校餐供应”。作为激励措施，教育部许诺将向主持校餐的地方当局提供不少于供餐成本50%的财政补贴，向补贴已经超过30%的地方当局再追加20%的补贴。1941年10月，教育部再次将补贴的下限增加到70%，上限为95%。在供给对象上，教育部宣布取消战前一直坚持的“确实需要”和“营养不良”作为免费校餐的供给标准，各地提供免费或廉价校餐和校园奶可以基于自身的财政条件。[3]159而且，教育部亦发布通告，鼓励家长为孩子申请校餐，使校餐不仅惠及低收入阶层，还扩大至富有阶层。这在战前是不可能做到的，因为富有阶层当时视接受校餐为“没有能力喂养孩子的”象征而拒绝申请。[18]169在赫尔，教育部发布通告后，当地提交校餐的申请就达到了900份，后来又有4000份申请被批准。[5]201943年初，教育部向战时内阁建议，将校餐供应与政府的家庭补贴项目联系起来，以免费或廉价的校餐和校园奶代之现金发放。[20]423

为了扩大校餐供应，教育部鼓励各地加强学校餐厅建设。1939-1940年，北部的部分地区和伦敦周围各郡餐厅建设取得了快速发展，如约克郡、萨里郡、米德尔塞克斯郡和伯克郡在1941年餐厅数量翻倍增长。[5]18然而，各地却优先建设了许多“紧急食堂”，这是因为“紧急食堂”由食品部全额拨款，而学校餐厅的建设补助只有70%。由于“紧急食堂”只是在遭受德军空袭时才开始运转，故为了避免闲置设备，食品部向教育部提议，“紧急食堂”在平时可以适当的价格向学校餐厅提供餐饮服务，争取到1942年夏校餐供应能够达到100万份。至1942年6月，各地的“紧急食堂”供应的校餐已经达到每天60万份，1943年9月供应总量达到450万份。[20]421-4231943年5月，财政部宣布对各地学校餐厅的建设给予全额补贴，故教育部与“工作部”(Ministry of Work)密切合作，加快学校餐厅建设。[8]178-206从1943年5月开始“工作部”不仅向各地教育当局优先供应厨房设备，而且还负责建造供餐房舍和安装设备。[16]79

在扩大供应的过程中，教育部十分注意校餐的营养价值，与食品部合作保证各类食品的充足供应。1943年5月教育部在“1629号通知”中宣布“只有当大多数学校儿童能够在中午获得热餐时，确保其抵御营养上的风险才会有可能”，因此，“政府的目标就是要使校餐至少惠及75%的学校儿童”；同时提醒地方当局注意校餐的营养价值，希望“令人严重不满的校餐供给将会成为过去”。[3]159-160而且，教育部不愿“牺牲质量以换取数量而损害刚刚重新振作起来的校餐供应”，当发现“紧急食堂”供应的校餐质量低下时，就坚决中止了“紧急食堂”的供餐服务。[20]4231941年10月，教育部发布通知，要求各地的校餐需要保证每名儿童获得10000卡路里的能量、20-35克的一等蛋白和30克的各类脂肪，并随即将校餐的肉类、糖类和果酱补贴翻倍，增加了烹饪用牛奶的专门补贴。[3]160

为了保证校餐的营养标准，食品部向各地教育当局足量提供了“各种定额和非定额配给的”食品。1941年12月，为了保证儿童能够获取充足的维生素A、C和D，食品部开展了“维生素福利项目”，向儿童免费提供橄榄油和橙汁(或其他果汁)。[21]62在肉类配给上，学校餐厅被列为优先配给对象，每顿饭享有肉类最高补贴2便士。[20]683另外，在可可粉、淀粉类食品、大米、豆制品、燕麦、干果、蛋制品和罐装类食品等方面，学校餐厅亦获得了优先供应的权利。[12]196-199

在教育部的努力下，校餐供应到1942年5月时已经覆盖了全国12.8%初等学校的儿童。[5]21至1945年10月，这一数字扩大到39.7%。[8]178-206尽管距75%的目标还有很大的差距，但在许多地方的确取得了惊人的发展。在1943年初，英格兰和威尔士地区的315个地方教育当局中仍然有60个提供的校餐仅惠及当地不到10%的学校儿童，这一数字至1945年2月已经降至9个；在1943年初，仅有20个地方教育当局的校餐覆盖了当地超过40%的学校儿童，这一数字到1945年春已经增加到89个。[5]25而且，某些地方的校餐甚至已经覆盖了当地三分之二以上的学校儿童。比如，至1945年夏，拉德诺郡达到了84.2%，蒙哥马利郡为73.6%，安格尔西为92.9%。[5]25在苏格兰地区，1943年2月全区大约75万学校儿童中已经有12.5万(即1/6)获得校餐，至1945年10月这一数字增加到26.6万。[16]79-80就提供的校餐量而言，1942年10月，全国提供的校餐为每天100万份，至1945年2月达到了185万份。[21]44

随着校餐和校园奶供应规模的不断扩大，二战时期英国学校儿童保持较高的营养水平，身体素质持续提高。据战后初期英国教育部的统计，5个地区(达累姆郡、格拉摩根郡、蒙默斯郡、盖茨黑德城、梅瑟蒂德菲尔城)学校儿童处于“C”级营养水平(即“低于正常”)的比例明显下降，“D”级(即“低劣”)的比例从1938年0.5%降至1945年的0.3%。甚至在某些贫困地区基本消除了“D”级，如在贾罗，“D”级儿童的比例从1938年4.84%降至1945年的0.25%；在庞特普里德，从2.03%降至0.52 。[22]就整个英格兰和威尔士而言，“C”级水平从1939年的11%降至1945年8.9%；“D”级从0.5%降至0.3%。[3]169另外，具体指标的数据变化亦可以反映战时英国儿童的营养状况处于良好的水平。比如，以儿童的身高变化而言，针对七个地区(克罗伊敦、格拉斯哥、哈姆斯菲尔德、利兹、设菲尔德、韦克菲尔德和沃林顿)的学校儿童的调查发现，1939-1945年这些地区的学校儿童平均身高稳定增长；以发病率和死亡率而言，0-14岁儿童的死亡率在1939-1945年间下降了4.88个百分点；因腹泻致死的比例大幅下降；因支气管炎、肺炎和心脏病致死的比例也出现了轻微下降。[3]166-169

三、英国校餐的福利化与1944年《教育法》

由上可以看出，二战时期英国校餐和校园奶的供应规模已经远远大于战前水平。在保证战时学校儿童营养水平的目标下，在食品极其短缺的条件下，英国战时内阁将学校儿童区别对待，优先扩大校餐规模，优先供应牛奶，逐步提高政府补贴，使其日益具有福利化色彩。在其过程中，英国政府决心将这一对儿童的营养保障措施固定下来。1941年5月组建了贝弗里奇委员会，专门调查现存的社会保障制度。在第二年12月发表的题为《社会保险和相关服务》的报告(即《贝弗里奇报告》)中，提出将对接受全日制教育的16岁以下少年儿童提供子女补贴，这一补贴将“完全满足各年龄段儿童对食品、衣着、燃料和方面的需要”，可以理解为“由社会承担了这项过去并未承担的(抚养)责任”。[23]其中，贝弗里奇委员会肯定了校餐和校园奶作为实物福利待遇是子女补贴的重要内容，已经开始赋予英国家庭。由此说明，校餐制度此时已经被完全纳入英国的社会保障体系，被看作是教育领域专门针对少年儿童的一项营养福利制度。教育部也希望校餐制度能够作为教育领域里的一项基本制度固定下来。它在1941年6月发布的关于战后教育重建计划中提到，战后校餐供应“将会成为，也会一直是公立教育的一个必要因素”，也应当“被视为全日制教育的一个组成部分”。[7]190-213所以，上述英国政府发展校餐和校园奶的诸多措施，虽然是受到战时环境的直接推动，但却是着眼于战后教育制度和社会保障制度的建设，1944年8月颁布的《教育法》就证明了这一点。

1944年《教育法》是英国校餐制度发展史上的一个重要里程碑。在战时发展的基础上，1944年法令规定了地方教育当局向中小学生“提供牛奶、餐饭和其他便餐的责任”。[24]这里，英国政府通过国家立法使校餐和校园奶的供应成为地方教育当局的法定责任，即一项强制措施，而非战前授予的一项“权力”，由此使学校供餐福利化。此后不久颁布的《社会保险白皮书》承诺，校餐和校园奶将“免除父母的花费，家庭中包括第一个孩子在内的所有入学的子女都将会得到”。[7]190-213自1946年《家庭补贴法》实施后，英国政府开始向全体中小学生每天免费提供一瓶奶，但在固态校餐上受战后经济条件的制约仍然仅向贫困家庭的子女免费提供。[25]

1945年后，英国校餐基本覆盖了全国中小学，中央政府不但主动承担供餐的全部基建、运行费用以及地方政府供餐70%以上的经常性支出，而且不断努力提高校餐的质量和营养价值，如1965年就要求地方教育当局在校餐中适当增加肉、鱼、奶酪、新鲜蔬菜和水果的供应量，并要求其公布食谱，接受社会监督。[25]校餐福利化因此成为战后英国教育制度的重要内容，并以此为起点，战后建立了全面社会保障制度。

综上所述，第二次世界大战的爆发，无疑对英国学校供餐的福利化起到了推动作用，使校餐制度实现了根本性变革。战时环境使战前争论不休的儿童贫困与营养问题得以充分暴露，严重影响了后方的社会稳定和学校教育的正常开展，引起了全社会的关注。故在既有学校供餐的基础上，结合社会保障制度的改革，英国政府主动将学校供餐改造成为国家责任，使学校儿童无需经过健康调查就可合法享有基本营养保障，确保了在严酷的战争年代英国儿童的健康成长和学校教育的正常开展，进一步凸显了儿童问题与国家干预的重要性。

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[25] 魏秀春.20世纪英国校餐制度的历史演变[N].光明日报,2013-08-29.

[责任编辑：翟宇]

2014年临沂大学哲学社会科学发展项目“英国校餐制度研究”(14LUZS08)；临沂大学认知科学与语言学能研究基地资助项目。

魏秀春，临沂大学文学院副教授，聊城大学兼职硕士生导师，主要研究方向：英国史及欧美社会史。

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1002-6924(2016)01-048-053