秦巴山区蜀道申遗的自然资源管理制度研究

蒋 强, 贺雅文, 许颖帆， 曲春珏, 邓程月， 常 琪， 戴伊宁

(四川大学 商学院，四川 成都 610065)



秦巴山区蜀道申遗的自然资源管理制度研究

蒋 强, 贺雅文, 许颖帆， 曲春珏, 邓程月， 常 琪， 戴伊宁

(四川大学 商学院，四川 成都 610065)

2016年1月，四川省蜀道被联合国教科文组织世界遗产中心列入《世界遗产预备清单》，获得了正式申报世界遗产的条件。这一进展表明秦巴山区蜀道作为自然与文化的混合遗产价值开始得到了国际社会初步认可。为了满足世界遗产的申请标准，改革现有蜀道自然资源管理制度成为一个迫在眉睫的研究问题，错过这一宝贵机会将对蜀道地区的经济和社会发展起到极大妨碍作用。对蜀道进一步申请进入世界遗产正式名单中的管理制度障碍、存在问题进行了总结，并提出相应的对策研究。提出从3个方面：立法保护、机构建设、管理制度全面回顾申请世界遗产的自然资源管理制度的经验和教训。在此基础上，提出进一步解放思想和整合资源，完善四川蜀道申遗自然资源管理制度，确保四川省蜀道能够成功进入世界遗产正式名单。

世界遗产;蜀道;灾害防护；立法保护

世界遗产称号对促进局部地区遗迹保护和经济发展具有重大推动作用。世界遗产称号同时是巨大荣誉，可以让贫困和落后地区正式登上国际舞台。由于世界遗产称号能带来巨大经济利益和荣誉，遗产预备清单上备选地点众多。因此，进入世界遗产的正式名单目录门槛也在逐步提高。四川省蜀道列入《世界遗产预备清单》是申请世界自然与文化遗产的第一步。根据目前的世界遗产申请标准，四川省蜀道现状距离联合国的要求还有一定的距离。而错过这一发展机会极大延迟当地的经济和社会发展,所以目前四川省蜀道申遗的阻力和对策研究是国土资源管理的一个重要问题。

1 蜀道申遗背景

蜀道，从字面上解释是古代由中原地区通往蜀地的道路。它是古代蜀地人民与外界人员和经济交往的生命线。古代蜀道穿越秦岭和大巴山，山高谷深，道路崎岖，难以通行，巨大的物流成本是制约古代四川发展的重要因素，众多的历史事件例如三国割据和对峙也围绕着蜀道发生。蜀道完全具备世界自然和文化遗产的条件。但是在申遗的过程中蜀道也面临着众多的竞争对手和现有自身条件限制。

目前急需为蜀道的自然资源管理建立相关理论和实证研究。通过这些研究总结的经验，为蜀道申请正式进入世界遗产布局提供下一步决策支持。蜀道的申遗理论研究不足问题已经到关键时刻。依据联合国申遗要求和蜀道的现在条件，可以把相关研究归纳为4个方面：立法保护、机构建设、遗产管理和灾害防护。

1.1 蜀道地区贫困现状和申遗意义

蜀道地区由于地处秦巴山集中连片特殊困难地区，生活和生产条件恶劣，所以蜀道地区在四川仍处于国家级贫困地区[1-2]。当地自身基础薄弱和发展动力不足是长期困扰政府决策的难题。国家为秦巴山区的社会和经济发展曾制定过《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划》，政府也积极出台各种措施来帮助当地经济发展，但蜀道地区的长期贫困问题仍然需要付出巨大的努力。

蜀道地区成为世界遗产具有巨大的经济和社会意义[3-4]。从历史经验上来看，很多地区在成功进入世界遗产后，本地的旅游和基础建设都有跨越式的发展。世界遗产的称号可以吸引全世界的游客到当地进行旅游和消费，从而拓宽当地的经济就业和收入途径，最终实现改善当地人民的生活水平。Kausar论述了世界遗产目录如何提高当地人民的脱贫进程[5]。

1.2 世界遗产核心精神

世界遗产的主要目的是保存具有人类普遍价值的文化或者自然财富。世界遗产的核心精神包括两大部分：①强调保护有普遍价值的自然和文化景观遗产，通过这些遗产可以宣传和教育普世价值观；②制定相应的管理制度确保世界遗产的长期存在和可持续发展。具有普世价值观的资产应当有长久的生命力，如果遗产在短时间内消亡，就无法起到教育世人的作用。

从联合国教科文组织的指导意见来看[6]，如果遗产符合下列一项或多项标准，委员会将会认为该遗产具有突出的普遍价值：①代表人类创造精神的杰作；②体现了在一段时期内或世界某一文化区域内重要的价值观交流，对建筑、技术、古迹艺术、城镇规划或景观设计的发展产生过重大影响；③能为现存的或已消逝的文明或文化传统提供独特的或至少是特殊的见证；④是一种建筑、建筑群、技术整体或景观的杰出范例，展现历史上一个(或几个)重要发展阶段；⑤是传统人类聚居、土地使用或海洋开发的杰出范例，代表一种(或几种)文化或者人类与环境的相互作用，特别是由于不可扭转的变化的影响而脆弱易损；⑥与具有突出普遍意义的事件、文化传统、观点、信仰、艺术作品或文学作品有直接或实质的联系；⑦绝妙的自然现象或具有罕见自然美的地区；⑧是地球演化史中重要阶段的突出例证，包括生命记载和地貌演变中的地质发展过程或显著的地质或地貌特征；⑨突出代表了陆地、淡水、海岸和海洋生态系统及动植物群落演变、发展的生态和生理过程；⑩是生物多样性原地保护的最重要的自然栖息地，包括从科学或保护角度具有突出的普遍价值的濒危物种栖息地。

1.3 蜀道地区申遗进展

在2016年1月蜀道已被联合国教科文组织世界遗产中心列入世界遗产预备名录,并被纳入申报世界自然与文化遗产提名地范围。据悉,该省申报蜀道核心区域共有3 700多km2,涉及广元、绵阳、德阳、巴中、南充、达州6个市的22个县区[7]。申遗的各项工作也在有序推进，在2016年4月四川省政府决定成立四川省蜀道世界自然与文化遗产申报工作领导小组。该领导小组的主要职责是：协调解决蜀道世界自然与文化遗产申报中的重大事项，研究制定蜀道世界自然与文化遗产申报、保护和管理相关政策措施[7-8]。

从公开的申请文件上来看，蜀道在6个方面有申遗的价值：①蜀道是长江文明和黄河文明交流的重要例子；②蜀道是古代快递路线系统的独特证据；③蜀道是古代山地道路建设技术的杰出代表；④蜀道和中国的一系列重要历史事件密切相关，例如秦朝和三国；⑤蜀道拥有独特的自然景观和美学重要性，例如喀斯特地形和地貌；⑥蜀道具有全球意义的普通生物多样性。

2 正式申遗对管理制度的要求和申遗研究

四川蜀道成功进入世界遗产的预备名单，四川申遗工作进入了关键阶段。申遗是一项长期和复杂的工程，申遗工作具有“贵在特点，重在细节，成败之举在于精准”。申遗的精准要求强调细化世界遗产的各项要求，准确找到不足之处。再根据落后的原因，指定合理世界遗产标准的整改措施。申遗工作的后期准备工作的必须改变，对我们的准备提出了新的要求。本研究结合申遗形式的发展和国内外理论研究，构建一个新形势下的四川蜀道的自然资源管理模式。

2.1 世界遗产的法律要求

世界遗产公约实际上是早期一种以价值为导向的方法。公约的实施重点放在对突出普遍价值的确认和保护上，而突出普遍价值是展示出遗产对全人类具有价值的重要方面[6]。世界遗产对当地国的法律要求有具体的指导意见，从细节上对我国的法律规划和落实水平提出了更高的要求。在世界遗产的《操作指南》中明确提出对利用法律等有效手段实现对遗产的高水平保护。联合国明确要求缔约国：“采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术、行政和财政措施”[9]。《实施<保护世界文化和自然遗产公约>的操作指南》也对该条规定进行了详细阐述：“列入世界遗产名 录的所有遗产必须有长期、充分的立法性、规范性、机制性的和/或传统的保护及管理手段，以确保遗产得到保护”[9]。这也意味着一旦被列入名录，该遗产就得到了世界遗产委员会的认可，有权得到强有力的法律保护。历史上不缺乏制定相应法律和法规来满足申请世界遗产的例子，例如韩国政府制定了10套不同的法律来管理不同类型的保护地区。如果没有这些保护性立法，韩国的济州岛就无法顺利成为世界遗产。

为了充分保护世界遗产，法律体系要体现出管理原则、标准及执行过程的情况。尽管联合国教科文组织要求从立法的层面上来保护世界遗产，但还没有特定的法律要求细则来说明什么才是充足的法律性和规范性的保护措施。目前只有少数国家为自然遗产保护制定了专项法律：如《澳大利亚环境和生物多样性保护条例1999》[10]。这对我国的法律制度提出了更高的要求来满足联合国教科文组织的申报世界遗产要求。

国外世界遗产在法律保护上有非常深刻的经验和教训。被列入世界资产的国外景点如果没有持续的法律保护也会被联合国教科文组织除名。阿拉伯羚羊保护区(Arabian Oryx Sanctuary)(阿曼)是历史上唯一一个被除名的自然景观[10]。世界遗产委员会将其除名是最主要原因是阿曼政府在2007年决定将保护区的面积缩小90%，这极大地改变了保护区的国际地位和法律保护范围。虽然当地的法律有保护和管理遗产的法律制度，但当地国家缩小法律保护范围的做法使得使遗产的完整性和保护能力遭到质疑，影响了对其价值的保护[9]。

2.2 世界遗产的管理规划要求

联合国教科文组织也强调当地应当制定有效的管理制度或者模式来保护世界遗产。国际社会也对遗产的管理模式提出一系列的评估标准。联合国教科文组织规定有效管理体系要包括以下内容：各利益相关者均透彻理解遗产价值；计划、实施、监管、评估和反馈的循环机制；监控和评估变化趋势，以及提议的干预机制；合作者与各利益相关者的共同参与；必要资源的配置；能力建设；以及管理体制运作可信且透明[6]。本文根据申请的要点论述如下：

(1)联合国教科文组织重点建议当地制定以价值为导向的管理模式[11]。遗产之所以能够最后进入最终名单，是因为它们具有突出普遍价值以及申遗评估中所提到的一些特定价值。由于严格的评审过程，只有少数富有特色的遗产能够进入名单。遗产被认可的价值应该是管理模式的保护重点和特点。遗产当地应当尽量全面保护申遗文件中声明的各个方面价值，至少要保持突出普遍价值与其他价值间的平衡。

(2)保护管理规划中还应包括更严格的监控体系和对相关项目的评估报告，以确保能一直对突出普遍价值所处的条件以及其完整性的保持监测[11]。这一要求需要对遗产价值做出可以量化的评估指标，并且长期对这些指标进行监测。

(3)管理规划要有明确和可行的实施体系。这是从细节上确保管理规划能够产生实际效果，确保遗产的突出价值受到应有的保护。好的规划应该是简洁明了的，除了有具备可行性与可测量的目标，还得体现出执行体系、制定预算的流程、监测机制以及实施规划[11]。

(4)管理规划应当具有一定灵活性和风险意识[11]。遗产往往具有多种价值，在各种价值保护的轻重和先后顺序上，管理规划应该具有兼顾平衡和一定灵活性。例如澳大利亚的蓝山国家公园里，有桉树和其他澳洲大陆的古老树种。蓝山的名字来源于当地桉树在阳光下呈现的特有深蓝色。所以桉树是蓝山国家公园保护的首要重点，而其他树种被列为次要重点。遗产外部的环境和条件也可能变化，例如地震、台风和社会动荡等。

(5)保护管理规划应当有广泛的参与，并且得到遗产地员工和当地社区认可[11]。联合国教科文组织强调管理规划应当得到利益相关者的广泛支持，避免出现未来的对立局面。

(6)管理者也要对周围土地的利用状况和发展计划予以同等重视，因为它们有可能影响世界遗产地。因此，世界遗产地的保护管理规划应尽可能包含按等级划分的缓冲区[11]。例如：如果我们所制定的保护管理规划仅局限于世界遗产本身，而忽略了周围环境，一旦这些地方采取的发展策略与遗产的保护管理规划相矛盾的话，遗产价值保护也会因此受到影响。

2.3 蜀道管理的复杂性

联合国教科文组织也强调当地应当制定广泛和有效的管理制度。蜀道位于秦巴山区之间，而在北部的一部分蜀道属于陕西省管辖范围。本次是由四川省提出申请世界遗产，陕西省没有积极参与。在历史上，世界遗产目录里的一些遗产，它一般由一个国家或多个国家的一系列保护地组成，而且保护地间的保护现状也有所不同，这需要不同的保护地政府共同进行管理。例如喀尔巴阡山脉原始山毛榉林和德国古山毛榉林，共跨越了德国、斯洛伐克，还有乌克兰三国边界。由于这3个国家管理保护地的规章制度在细节上存在差异，它们便需要采取特殊措施，比如像签署国际协议等，来确保遗产保护拥有统一的法律基础，满足《世界遗产名录》所规定的要求[6]。

另外一个通过签署协议进行管理的历史是由丹麦、德国和荷兰共同签署的《瓦登海三方合作保护协议》。通过签署这项协议，丹麦、德国和荷兰达成了统一的管理计划和监管措施，这也是确保“德国-荷兰瓦登海”能成功列入《世界遗产名录》的前提条件[6]。

2.4 蜀道申遗研究

我国学者对蜀道申遗研究进行了广泛的探讨，但往往局限在历史和文化的层面，缺乏自然和生物多样性的研究。在蜀道申遗条件上，乔珍论述了从传承历史和发扬中华文化的角度，把千年蜀道申请世界文化遗产的重要性。并进一步详细讨论蜀道在历史文化上的底蕴和特点[8]。在申遗后续工作上，翟峰主张蜀道申请世界自然遗产与文化遗产迈出了第一步,四川省还须协助国家有关方面做好蜀道最终成功列为世界自然与文化双遗产的相关工作,后续跟进工作非常重要[12]。张日斌提出资源枯竭型地区可以通过申遗成功为契机,加强遗产主体性和文化性的推荐工作,发展壮大旅游业[13]。李秀鸾研究了四川广元地区蜀道相关旅游资源，例如千佛崖、三国古栈道遗址、剑门蜀道等国家和省级古迹[14]。

在申遗经验上，吕寒和朱婷研究了世界文化遗产对区域经济增长的贡献。吕寒和朱婷发现成功申遗将通过直接需求效应和外部性效应两种机制促进地区经济发展,申遗成功对地区经济增长确实存在正的经济效应[3]。Roland Fletcher等研究了柬埔寨申请世界遗产的经验。Roland Fletcher等强调需要研究人员和政府密切合作；现代技术手段像GIS地理信息系统也是遗产管理的有用工具[15]。张胜冰和李文凤强调世界遗产的保护应当文化和自然价值为最重要的出发点，不能用经济利益和旅游开发来来绑架世界遗产。他们主张在对世界遗产资源的合理开发过程中,道德关切与有效保护世界遗产所获得的经济利益是和谐一致的,并且在创造更广阔的利益空间的同时有效提升了遗产资源的利用价值[16]。

在申遗工作上的区域合作方面，孙启祥强调了蜀道申遗需要川陕甘三省蜀道沿线各城市联合开展，并进一步强调杜甫祠、伏羲女娲传说、牛郎织女传说、氐羌民族故地等文化背景[17]。赵晓宁和郭颖也强调四川和陕西应当联合申请蜀道遗产。赵晓宁和郭颖进一步提出文化线路是当今世界文化遗产领域的新类型和新理念,可以借助这一视角为蜀道(四川段)的研究提供新思路,即构建蜀道(四川段)文化线路遗产谱系,并以"真实性"和"完整性"标准作为研究依据,推动蜀道(四川段)文化线路的有效展示,为未来联合陕甘两省共同申报世界文化遗产提供理论基础[18]。

3 申遗工作对策思路

3.1 蜀道法律法规对策

我们目前缺乏针对秦巴山区的法律和法规保护。这在我们的申遗工作中是极大的缺陷。无法证明我们保护这些人类共同财富和价值观的决心和恒心。韩国愿意为自己的湿地保护制定多达10部的法规就是一个良好的例子。没有这些法规做后盾，韩国申遗的工作将会困难很多。而法律和法规制定的重点是围绕我们给蜀道申遗定义的六大价值，而不是泛泛地声称保护蜀道。

我们可以为蜀道的六大价值分别制定保护法律和法规，一个法规对应一个申遗价值。另外一个思路是把蜀道的若干个价值保护写入同一个法规。最基本的要求是分别制定蜀道历史文化保护法规和蜀道自然和生物多样性保护法规。蜀道历史文化保护法规主要保护蜀道作为长江和黄河文化交流的证据、古代快递路线和山区筑路技术的遗迹、三国历史文化遗迹等。蜀道自然和生物多样性保护法规主要保护蜀道的喀斯特地貌和稀有动物，例如大熊猫、羚羊、虹雉、火蜥蜴等。

法规的制定必须符合国际上关于申遗的要求。例如，法规必须明确定义蜀道保护区域的级别和范围。例如申遗文件要求明确保护区域的核心区域和缓冲区域。四川蜀道的申遗文件已经有相关规划。我们建议在法规制定时候，核心和缓冲区的定义可以参照四川蜀道申遗文件的建议。

3.2 蜀道管理机构对策

蜀道是一个范围巨大的区域。四川申报蜀道核心区域共有3 700多km2,涉及广元、绵阳、德阳、巴中、南充、达州6个市的22个县区。如果考虑到缓冲区域和未来陕西和甘肃的蜀道地区，我们需要一个专门的管理委员会来管理、协调和执行相应的法规。没有一个完整和统一的蜀道管理委员会，这是我们蜀道申遗的一个重大缺陷。

未来的蜀道申遗仅靠一个蜀道申遗工作小组是不够的，需要我们成立一个独立的蜀道管理委员会。该委员会需要制定详尽和完善的委员会章程，并赋予相应的执法权力。蜀道管理委员会根据蜀道管理章程所赋予的权力，定期对蜀道地区的重要价值指标进行监测和提供报告。对于危害蜀道价值的行为和事件，蜀道管理委员会有权进行处理和整改。

3.3 蜀道管理制度对策

秦巴山区蜀道的管理具有分散和乱的特点。由于蜀道的地理特性，决定了蜀道的文化和自然遗产是以带状分布在一个相当大的空间里。独立的遗产景点是依靠当地自己制定的管理制度进行，没有统一的规范管理制度，也无法保重统一的保护重点和标准。未来蜀道的管理制度应当取消各地独立的管理制度，由蜀道管理委员会按照申遗要求统一制定各地的管理制度细节。例如，联合国要求“明确采取何种方式确认适当的用途、满足法定要求、利用资源、开展优先维修、处理冲突、确定保护理念、提升公众对遗产的欣赏、维护和管理遗产地、控制人为干预的程度，目的是维护遗产的重要性特征。还需制定新服务、新利用或新设计理念相关的政策”[11]。

蜀道的管理制度研究也需要加大力度。目前在蜀道研究的历史文化保护文献很多，但在自然和生物多样性的保护文献较少。我们需要更多的研究来发掘蜀道地区的自然价值，并制定相应的保护政策。

4 结论

四川蜀道的申遗工作已经进入关键阶段，我们的思想和工作都必须与时俱进，否则错失四川秦巴山区的发展大好时机。以往世界遗产申请和管理经验都是我们宝贵的教材。突出和保护遗产的普世价值是申遗的重要环节。我们必须不断地改进我们的自然资源管理制度，以适应新的形势和发展。

本研究提出从3个方面：立法保护、机构建设、管理制度全面回顾了申请世界遗产的上自然资源管理制度的经验和教训。在此基础上，本研究提出：在立法保护上，政府应当出台一系列的条例。从立法的角度给遗产的价值进行保护，例如蜀道保护区和缓冲区的范围。从而达到联合国教科文组织的要求。在机构建设上， 四川省应当联合陕西省成立联合蜀道申遗联合工作小组， 并进一步建立蜀道管理委员会，统一蜀道的保护和法律执行情况。在管理制度上，我们应当启动蜀道保护管理研究项目，鼓励秦巴山区人民参与管理规划的制定，系统保护蜀道的自然和历史文化资源。

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The Study on Natural Resources Management of Shudao in Qinba Mountain Areas

JIANGQiang，HEYa-wen,XUYin-fan,QUChun-jue,DENGCheng-yue，CHANGQi,DAIYi-ning

(Business School，Sichuan University，Chengdu 610065，China)

In January 2016，The “Shudao”(the ancient path in Sichuan mountain areas ) was successfully included in the reserve list for the world cultural heritage based on the UNESCO’s nomination.To some extent the Shudao in Qinba mountain areas has potential for becoming World Cultural Heritage which indicates that its great value,as both world cultural heritage and natural heritage，has been generally recognized by the international society.In order to meet the standards of World Cultural Heritage and ensures a successful application，reforming rules and regulations for natural resources has become an urgent issue which has great influence economic construction and social development within such areas.By summarizing institutional barriers，existing problems，the paper proposes some measures to overcome such difficulties from three aspects：legislative protection，institutional construction，heritage management，experiences and failures in the past application procedure.Based on such experiences ，this study proposes to further emancipate the mind and to ensure the integration of resources so that to make the Shudao ready for becoming the World Cultural Heritage.

world heritage;Shudao;disaster prevention;legal protection

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.06.009

2016-10-21

中国工程院重大咨询项目(2015-ZD-05-09-05)；四川省发改委重点课题项目(ZH2015038);教育部人文社会科学青年项目 (14YJC790053);四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目(skzx2015-zx04);四川省教育厅社科项目(xyzx1506);四川 大学中央高校基本科研业务费研究专项项目(skqy201622);四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目(skyb201402)

蒋 强(1977—)，男，副研究员，从事环境经济研究。E-mail:jiang.qiang@outlook.com

贺雅文(1988—)女，博士研究生，从事市场营销研究。E-mail:yawen_he2014@126.com

F316.20

A

1009-4210-(2016)06-055-07