浙江省小城市建设专项资金使用情况调查

□文/胡晓梦

浙江省小城市建设专项资金使用情况调查

□文/胡晓梦

（浙江财经大学浙江·杭州）

一、序言

今年暑期，我们在指导老师的带领下，对浙江省嘉兴市秀州区王江泾镇、桐乡市崇福镇等若干中心镇进行调研，了解学习浙江省第一轮中心镇建设工作及小城镇专项资金使用效果情况。我们的调查表明，浙江省于2010年推出的财政支持小城市建设专项资金产生了良好的效果，促进了这些小城市的产业升级转型、经济增长、公共设施建设、民生福利发展，然而在财政专项资金的使用、管理等方面存在不小的问题，使用方向和资金结构有待调整优化，资金管理亦须加强。

（一）调研进程安排。充分了解浙江省第一、第二轮小城市培育建设专项资金设立的初衷等内容之后，我们初步选取资金使用效果具有典型代表性的三个中心镇——嘉兴市王江泾镇、嘉善县姚庄镇和桐乡市崇福镇，进行实地调研。

实地调研主要是通过实地考察、举办访谈会、向被调查单位索取有关资料来深入了解典型中心镇近三年建设专项资金的具体用途、支出结构、财务透明度、产出效果、当地居民的看法以及2014年第二轮小城市专项培育资金计划使用情况。其中，实地调研所选地为首批27个小城市培育试点镇中的浙江省。这三个中心镇，已经初步具备小城市形态的特大中心镇，具有人口多、规模大、经济实力强、设施功能全等特点，其中我们重点调研了王江泾镇的情况。王江泾镇，位于浙江沿海北部，在沪苏杭一小时公里圈内。王江泾镇作为传统纺织名镇，在积极发展高档、绿色纺织业的同时，依靠加快发展机械、家具等占用资源少、能耗低的新兴产业不断走出了一条发展新路。本次实地调研一共进行了三天，由王江泾镇小城市建设领导小组组长和王江泾镇党委书记陈天荣接受我们的具体调研，向我们介绍该镇财政专项资金使用情况、小城市建设所取得的成就，也反映了他们所遇到的一些困难，还阐述了他们对于完善小城市建设资金管理体制、机制的一些看法。

（二）调研意义及背景。城镇化是国家现代化的重要标志，它伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势。作为“乡首城尾”的小城镇不仅是统筹城乡发展的战略节点，也是实现农村现代化的重要支撑点，更是大中城市进一步发展的基础和后盾，同时也是扩大居民内需的最大潜力点。首先，小城镇城市化是解决三农问题的重要途径。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会相应扩大服务需求，可以使农民通过转移就业提高收入，享受到更好的公共服务，对城镇消费群体的扩大、消费结构的升级、消费潜力的释放均有好处；其次，城镇化不仅会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等投资需求，也会带来因为生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，而扩大生产性服务需求。创新要素集聚和知识传播扩散，有利于驱动传统产业升级、增强创新活力促进新兴产业发展。城镇经济的繁荣、城镇功能的完善和公共服务水平和生态环境质量的提升，会使城镇居民的物质、精神生活更加殷实充裕、丰富多彩，促进人的全面发展和社会和谐进步。因此，加快小城镇发展和改革，是推进新型城镇化的重大举措，是统筹城乡发展的战略选择，是中心镇自身发展壮大的内在要求，是推进经济发展方式转变的必然选择。

基于此种情况，2005年底浙江开始通过放权强镇方式试点“中心镇培育工程”，选择了141个镇，促进小城镇新型城镇化建设。中心镇的经济实力和福射带动能力不断壮大之后，2007年4月，浙江省政府出台《关于加快推进中心镇培育工程的实施意见》（2007［13］号），把中心镇作为统筹城乡发展的重要载体，又着重培育了200个左右中心镇，旨在通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，力争使中心镇成为具有辐射和带动能力的小城市，推动城乡一体化进程。《意见》开宗明义地写道：“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台”。通过这份文件，财政、土地、行政执法、投资项目核准等10项经济社会管理权限下放给了200个左右中心强镇。2010年，中央一号文件强调要把加快推进城镇化作为统筹城乡发展，解决新时期“三农”问题的新的战略举措，并强调要努力形成城镇化与新农村建设协调发展、良性互动的体制机制。2010年10月，浙江省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办［2010］115号），到2015年将全省200个中心镇培育成为经济繁荣、生态文明、功能完备、宜居宜业、集聚能力强、体制机制活、带动效应好、管理水平高的小城市。2011年，浙江省筛选出了首批27个小城市培育试点镇，为了支持包括调研地在内的27个极为重要的中心镇的发展，在整合利用财政资金的基础上，一次性安排中心镇培育资金10亿元、平均每个镇3千5千万元进行资助，并要求当地政府财政按一比一配套，至2012年底，第一批建设期已满，2013年实行了第二轮资助计划，范围有所扩大，省财政资助的总额也增加到15亿元。这三年来，随着政策的支持，浙江省第一批小城市试点已取得阶段性成果，专项资金产出效果明显，城镇面貌发生了巨大的变化，试点小城市在经济发展中的地位举足轻重，总体上对周边乡镇的辐射作用初步形成，在商贸服务、人居、产业发展和公共服务等方面的中心地位凸显，成为带动周边的龙头，一定程度上缓解了大城市的拥堵问题。但与此同时，城镇化实际推进过程中也存在许多事与愿违、资金浪费等不容忽视的问题。我们选取王江泾镇为重点调研地点，就是为了实地深入调查研究小城市建设培育资金的使用状况，通过比较政策与实际效果反映理想与现实的差距，分析建设专项资金的支出是否达到预期效果，有无存在资金使用不当情况，能否产生较强的样板带动效应，揭露城镇化建设过程中存在的问题，思考如何将具有浙江特色的小城市培育工作推向全国。同时，通过其他的案例汲取其中的经验与教训，以期站在不同的角度，对新型城镇化的实施提出相关建议，并形成详实可行的调研报告，作为政府及其有关部门的参考材料。

二、调查内容与分析

2010年，浙江在全国率先启动了小城市培育试点，王江泾镇被列入浙江省首批小城市培育试点镇。通过访谈，我们了解到，在一系列政策支持下，作为中国制造名镇的王江泾制定了发展模式转型新目标：中国织造名镇，江南湿地新城。即王江泾镇将自身发展定位于中国智能家居城、浙北商贸纺织城、江南湿地生态城。这三年，以打造“织造名镇、商贸重镇、旅游新镇”为发展思路，重点发展智能家居、智能纺织、智能系统三大产业，收到了良好的效果。

例如，在中国纺织织造名镇目标上，王江泾镇投资4.5亿元的嘉兴·中国南方纺织城建成并投入使用，嘉兴·中国南方纺织品交易会已成功举办了3届，全年市场交易额达到78.6亿元，增长13.4%，网上交易额达到144.2亿元。王江泾镇在夯实传统纺织产业的基础上，也注重新兴产业的充实，加快培育新兴智能家居产业，打造智能家居城。目前，王江泾镇现有智能家居企业53家，2013年产值32.1亿元，占全镇产值比重达22.3%，成为继纺织之后的第二大产业。2014上半年，全镇实现地区生产总值34.7亿元，同比增长11.58%，其中工业功能区工业增加值15.9亿元，同比增长9.66%，高新技术产业增加值1.1亿元，同比增长69.23%；完成限额以上固定资产投资16.74亿元，同比增长20.43%，其中工业投资10.07亿元，同比增长18.47%，技术改造投资5.49亿元，同比增长21.19%。

同时，为实现“江南湿地新城”的梦想，王江泾着力整治周边环境，合理开发湿地资源，三年累计投入1.4亿元，通过建设污水处理站19个、农村微动力处理站2座、生活污水处理池832座，建立13.4公里城镇生活污水管网和3座提升泵站等，加强河道整治、加快农村基础设施建设。实行由镇班子成员、各村主要领导担任河长的“河长制”管理，三年整治河道80条、93公里。投资3，600万元，实施“四位一体”农村卫生市场化管理机制，生态村创建比例达到91%，同时淘汰秀虹植绒和田乐纺织二家对长期规划发展不利的印染企业，积极改善生态环境。

总体上看，王江泾镇在积极整合传统产业，引进发展新型业态，构筑新型、多元、稳固的现代服务产业体系基础上，谋求工业化与城市化和谐融合的方式，全面推进工业强镇建设的同时，做强专业市场转型提升、做优特色旅游业，推进现代服务业发展取得了不小的成果。同时王江泾镇在省中心镇发展改革和小城市培育试点领导小组公布的2013年度小城市培育试点考核结果中，王江泾镇在27个试点镇中排名第19位，较2012年前移两个位次，较2011年前移4个位次，被考核为良好单位。

三、小城市建设过程中存在的主要问题

总体来说，浙江省第一批小城市试点已取得阶段性成果，专项资金产出效果明显，城镇面貌发生了巨大的变化，试点小城市对周边乡镇的辐射作用初步形成。但与此同时，我们在实地调研中了解到城镇化实际推进过程中存在一些不容忽视的问题，主要有以下方面：

（一）城镇化建设进程超越经济增长速度，摊子太大，地方政府债务扩张，危及城镇化建设和地方政府的安全。以王江泾镇为例，地方政府性债务高达20亿元左右，每年需支付的债务利息接近2亿元，而该从区财政每年可获得的公共预算经费只有0.65亿元，也就是说，仅一年的债务利息就需要用三年的公共预算收入来归还，更何况本金的偿还。镇政府目前只是指望出让土地，以土地出让金来偿还巨额债务。这就意味着城镇化的每一步推进，地方政府就将要承担更多的融资压力。一边是新型城镇化建设对资金的大量需求，另一边是地方债务风险的步步“紧箍”，地方政府融资面临新的博弈。推进新型城镇化亟须妥善应对地方政府性债务。

地方政府性债务，并非王江泾这个小镇独有，而是在全国普遍存在。这一问题不是最近三年才产生，而是在前期城镇化推进过程中遗留下来悬而未决的沉疴。王江泾只是案例中的一个，地方债务问题也并非最严重的。但是地方政府性债务风险不断扩大，地方政府的土地财政已经面临难题，融资出现瓶颈，给社会和小城镇建设带来了极大的危害和影响。

（二）城镇化建设未能体现以产业升级转型的战略前提，主导产业综合实力不强。浙江省经济强镇较多，但分布不均衡，主要集中在杭嘉湖平原等经济发达地区。例如，浙江省经济发达100个乡（镇）分布环杭州湾地区（杭州、绍兴、宁波、嘉兴、湖州）82个，而衢州、舟山、丽水三市则没有一个乡（镇）入围。就调研的王江泾镇的产业发展现状来看：（1）产业发展呈现“散”的特点。企业规模小，数量多，没有形成完整的产业链，规模实力有限，集聚效应不足；（2）部分产业存在趋同竞争。比如阀门、家具、汽配等产业与邻近的温岭、乐清、瑞安等地亦存在产业趋同，相互竞争激烈；（3）产业集聚效应不足。王江泾镇的主导产业整体实力不突出，直接影响到其产业规模集聚与小城市人口集聚的能力。纺织特色产业转型升级有待进一步突破。纺织业产值占全镇工业经济总量的80%，面临着三方面的转型升级：产品结构要从目前的中低档薄型服装面料为主向中高档纺织面料、产业用布、装饰用布和服装等产品系列化转型；技术装备从先进设备和落后设备并存的二元格局向动态紧跟国际先进水平转型；纺织企业组织结构从“星星众多，缺乏月亮”的低层次组合向龙头企业引领、骨干企业支撑、中小企业活跃的高层次组合转型。

（三）其他不足。王江泾镇在新型城镇化建设中取得飞速发展不断进步的同时，依旧存在区域辖射与公共服务不力、资源环境消耗仍然较大、整体规划研究相对滞后的问题，这些问题的解决不可能一蹴而就，需要王江泾镇积极思考，在新的发展阶段里探索新思路，逐步去解决。

四、对小城市培育试点的建议

（一）深化户籍制度、社保制度与相关配套制度改革。在小城市新型城镇化不断推进的过程中，应该逐步建立一整套完整的农村转移人口的户籍制度和社保制度。这些不仅是王江泾镇应该考虑的，也是中国所有城镇在转型过程中应该考虑的问题。如何建立有利于新增人口在小城市长期生存发展的社会保障制度，比如经济适用房、保障房、社保等市民待遇的落实，如何建立统一按居住地登记的户籍管理制度，如何保障当地城镇居民失业救济、医疗、教育福利待遇，鼓励外来优秀务工人员落户，享受当地城镇居民基本公共服务，如何积极推进教育医疗、劳动就业、社会保障、土地承包等一系列与户籍政策挂钩的配套政策，鼓励和推进符合一定条件的外来人员入户，这些问题对保障就业、稳定就业、保障生活促进经济发展等有着不小的影响。

（二）提高小城市培育试点的产业集聚。以王江泾为例，可以将小城市发展的战略定位具体细化为以下三个方面：

1、中国智能家居城。依托现有智能家居产业基础，借助嘉兴物联网技术优势，抓住国家对智能家居示范推广的政策机遇，全力实施《王江泾镇智能家居产业发展规划》，着力发展智能家居和智能系统产业，努力打造国内第一家以智能家居为主题的科技示范园区。在智能家居领域中优先发展电动床和功能沙发，在优势纺织产业基础上积极发展智能纺织产业，形成以高新技术为先导，现代化生产制造为主体，全球化销售为渠道的产业集群，着力培育龙头企业，加快园区建设，推进招商引资，全力打造科、工、贸一体化的“中国智能家居城”。

2、浙北商贸纺织城。着力发挥中国织造名镇优势，坚持“存量升级、增量发展、资源重整”基本方略，大力建设中国轻薄型面料产业基地和全新高端羊绒产业生态链，实施“淘汰一批、转移一批、提升一批”三个“一批”行动，以创新驱动加快纺织产业转型升级。进一步提升纺织产业集群，坚持工贸联动，大力发展商贸服务业。强化国家面料馆王江泾分馆及纺织品研发、检测等公共服务平台建设，进一步提升发展南方纺织品市场，与纺织产业形成良性互动。加快佳源中心广场、运东商贸综合体等重点项目建设进度，培育新型商业业态，繁荣城市商圈。促进商贸旅游要素集聚，打造一个集贸易物流、消费娱乐、购物休闲于一体的“浙北商贸纺织城”。

3、江南湿地生态城。充分利用王江泾镇得天独厚的湿地生态资源，围绕集民俗旅游、商务度假、生态居住、文化创意、休闲养生这五个方面建设湿地生态新城。加强王江泾镇全镇的污染综合治理和生态环境建设，充分利用前三年打下的工作基础，完成莲泗荡湿地新城各个阶段的建设，同时引入一批优质服务项目，从而构建具有王江泾特色的“江南湿地生态城”。

（三）融资方式多样化，降低地方债务风险。应该明确的是，随着新型城镇化的推进，政府债务融资扩大、政府负债率上升是必然的，投入大规模资金进行基础设施更新促进经济增长，也是中国经济发展不可避免的一个阶段，这也是中国所有城镇转型过程中都要面对的一个阶段。不少专家认为，在风险可控的情况下，引导和鼓励民间投资进入政府性投资领域，逐渐用分散化的投资增量促进政府投资项目融资方式的多样化，从而冲稀原来相对固化、有很大风险的存量负债，这将比政府直接融资的风险小得多，不失为一种好的方法。但应该注意的是，要引导大量地方债的去向，应该投资在基础设施方面，而非投在房地产资本运营等投资性行业。

此外，依据国发［2014］43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，政府可以从加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融资、加强组织领导等方面加强政府性债务管理，不断降低债务风险。■

2015年浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划大学生科技成果推广项目（编号：2015R414032）