现代社会组织体制改革探讨

□文/胡佳（内蒙古民族大学经济管理学院内蒙古·通辽）

现代社会组织体制改革探讨

□文/胡佳
（内蒙古民族大学经济管理学院内蒙古·通辽）

［提要］现代社会组织体制，主要是在新的背景下对社会组织制度重新架构，进行新的管理安排以及政策设计。现代社会组织体制的核心要求是依法自治、权责分明、政社分开，做好法治与自治、权利与使命、权力和责任，以及国家与社会的平衡关系。在建设和谐社会中，社会组织有重要的作用，社会组织能够利用自身的优势促进和谐社会的发展。因此，现代社会组织体制改革的问题越来越被重视。

现代社会；社会组织；体制改革

收录日期：2016年9月6日

和谐社会提出后，我国对社会的建设以及创新社会治理越来越重视，社会组织的发展面临着机遇的同时，也面临着挑战。加强社会建设的基础，必须加快社会体制改革的步伐，形成依法自治、权责明确和政社分开的现代社会组织体制。党中央提出要促进国家治理体系的现代化，完善社会治理的体制，充分提高国家治理的能力，激发社会组织的活力。在我国现代化建设中，社会组织发挥着重要的作用，是我国建设的主力军。在经济发展，社会各界的努力下，我国的社会组织事业有了进一步的发展，在新形势下，要加强构建具有中国特色的现代社会组织体制。

一、现代社会组织体制概述

（一）内涵。不同国家的文化传统和语言习惯不一样，对社会组织有不同的称谓，比如“慈善组织”、“志愿者组织”、“第三部门”或者“独立部门”、“免税组织”、“非政府组织”、“非营利组织”等等。我国在很长时间里，对社会组织称为民间组织，并且有相对应的民间组织管理局，来管理民间组织的事务。我国后来正式使用社会组织的名称，目的是提高社会的管理和建设，推动和谐社会的发展，并十分重视社会组织的管理监督、培育发展问题。党的十七大曾经提出，要重视民生的改善问题，充分发挥社会组织的作用，加强社会组织的管理和建设。党的十八大再次强化了现代社会组织体制的建设问题。社会组织的类型有很多，从实证的角度来看，主要有宗教团体、社会团体、人民团体以及其他的团体组织。从规范角度来说，有人民团体、没有登记的或者在工商登记注册的团体组织，介于两者之间的是NGO组织。

现代社会组织体制是党在十八大报告中提出的，是一个新的概念。在现代社会的视域下，制定社会组织的管理体制架构，并进行制度安排和组织设计。对于现代社会组织体制，一般有两种解释，一方面是社会的组织化问题，就是现代的、社会的组织体制；另一方面主要强调对社会组织管理体制的认识，是现代的、社会组织的体制。现代是一个视域标准，要求在现代建设中，进行体制构架。社会组织体制，与社会营利体系、公共权力体系相对。现代社会组织体制主要是满足人们的医疗、教育、卫生、文化、娱乐等社会生活各个方面的利益需求，建立合理的制度，发挥社会组织的作用。现代社会组织体制，需要以我国国情为基础，不能过分强调政府对社会组织的限制，需要构建社会组织与政府之间，既合作又分开的关系，重视体制内和体制外的改革发展，促进现代社会组织体制的构建。

（二）核心要素

1、政社分开。现代社会组织体制的基础和前提是政社分开。政社分开不仅是政府和社会组织分开，政是广义的概念，除了政府之外，还包括党，即不同部门、不同级别的党委机构、政府机构等。政社分开的关键，是要对政府和社会组织的关系做好准确的定位，充分发挥政府的支持鼓励、监督管理的功能，同时激发社会组织的积极作用。政府和社会组织是不同的两种组织形态，具有明显的区别，比如在运行上、功能上、结构上、属性上等等。政社分开，有利于推动政府职能的转变，使社会组织更好地发展。

2、权责明确。现代社会组织体制的关键要素是权责明确。权与责不是单独的，也不是单方面的。权不仅是公共部门的权力，同时也是社会组织的权利。责也不是单纯的政府责任，社会组织和政府需要分别承担自己的责任，履行自己的义务。在明确权力和责任时，要明确政府和社会组织双方的职责空间和边界，才能保证社会组织能够公平、公正合理有序地运行，积极发挥在国家治理和社会治理中的作用。

3、依法自治。社会组织需要在法律的框架下自治，法不仅是国家的法律法规，而且是社会组织内部的规则、规范。社会组织需要遵循国家制定的，关于社会组织的部门规章、行政法律法规等，以及内部的治理规章制度。前提是社会组织能够在法律、制度的基础上，享有一定的自治权，比如人员的布局、财务的管理、内部的决策、项目的运作等等。社会组织需要加强自律，依法自治，重视自我管理和监督。通过依法自治，合理引导社会组织，加强管理，同时保持其独立性，使社会组织的发展活力进一步增强，更好地承担社会使命。

二、现代社会组织体制改革问题

（一）双重管理体制的问题。改革开放前，我国主要实行计划经济体制，其产物便是双重管理体制，双重管理体制并不符合我国当前的发展状况。双重管理体制通过双重的限制，即业务主管单位、登记管理机关，加强了对入口的管理，但是造成了许多社会组织，由于各种原因无法登记注册的情况。我国目前未登记的社会组织越来越多，是我国社会组织中的大部分，不利于政府有效的管理和监督，甚至可能产生敌对的态度，将未登记的社会组织当作社会不稳定的因素。双重管理体制下，社会组织登记比较难，难以发挥自己真正的作用，不能及时表达民众的利益需求。并且有些组织缺乏活力，很少有正常的组织活动。

（二）资源短缺的问题。改革开放后，我国市场经济发展迅速，促使民间的社会资源不断增加，社会组织产生并发展起来。但是部分社会组织对政府的依赖性太强，独立性和灵活性比较差，自身能力不能有效提高，反而退化。初期的环保社会组织，很少政府资助，主要的资金资助依靠国外的一些基金会，以及一定的社会捐助。国家提出加强社会建设，对社会组织的重视加大，也更加支持和鼓励社会组织的发展。同时，政府对于社会组织的服务项目的购买，竞争越来越激烈，迅速提高了对政府资金的依赖性。部分社会组织开始缺乏社会募捐的能力和动力，灵活性下降。

（三）自治性较弱的问题。社会组织在登记注册后，一般都会建立组织机构、规章制度等。但是在实际的运行中，不少社会组织并没有按照相关的规章制度进行治理，导致社会组织内部出现管理问题，内部运行不畅，管理不到位，不能发挥应有的作用。社会组织的能力下降，影响其进一步发展。社会组织法人治理机制不完善，自身能力严重不足。部分社会组织缺乏人才，不能进行有效管理，不利于吸引志愿者和高素质的专业人才。我国的社会组织，体制内部的较多，因此有优势，得到国家财政的长期支持，享有正式的事业单位的编制，对行政化的需求比较高。官僚化和行政化的趋势明显，尤其是在不发达的地区，不利于社会组织的健康发展。

（四）法律法规不健全的问题。现行的关于社会组织的法律法规并不完善，主要是地方性法规、部门规章、行政法规等，位阶低丰、限制多、保障少，并不符合社会组织的实际地位。并且相关的法律法规中存在着一定程度的矛盾，缺乏有效的协调和衔接。比如对民办教育的规定，有些法规中规定出资人可以取得合理的回报，但是有些法规中明确禁止分配，两者之间存在矛盾。关于社会组织的财政资助、社会保险、税收问题、职称问题和编制问题，都没有具体的法规体系。社会组织方面没有统一的基本立法，对社会组织的基本立法缺乏，而国外普遍都有基本立法，是我国现代社会组织体制中的一个重要问题。

三、加快现代社会组织体制改革的策略

（一）完善社会组织管理体制。双重管理体制不符合社会组织的发展需求，在现代社会组织体制改革中，应该注重完善社会组织管理体制。社会组织要统一登记，加强协调和配合，各司其职，并实行分级负责的管理，对社会组织依法做好管理和监督工作。目前有部分地区已经开始了统一的直接登记，需要进一步发展和扩大。对城乡社区的社会组织，可以先备案，等到发展成熟时，进行登记注册。城乡社区是民众活动的重要场所，关系着人民群众的生活质量和生活品质，需要重视社区组织的管理。对我国社会组织的管理，相关机构还不完善，我国社会组织发展迅速，但是民政机构队伍建设十分滞后，尤其是基层地区。我国许多市级的登记管理机关严重缺乏，很多县级的地区根本没有，需要加强基层民政机构的设置，增加相关人员。

（二）建立社会组织和党政部门的合作机制。政府要加快职能的转变，注重职能转变的力度和范围。政府职能转变的力度和速度，与社会组织的产生机制和构成特质相关，并且对社会组织的发展水平产生影响。政府需要重视审批制度的改革，开放更多的公共领域以及资源给社会组织，加大对社会组织的扶持力度。政府的职能转变，需要划分好政事、政社的职能，保持社会性、市场性和开放性。在支持社会组织发展中，要完善购买服务制度，在采购中，要增加公共服务的采购，并加强公共服务的预算，完善相关的流程，并注重发展第三方独立监督机构。针对社会组织发展中缺少资金的问题，可以设立专项的扶持基金。社会组织专项基金能够提供资金上的支持，解决社会组织发展的困境，在广东地区已经率先实行，并取得了良好的效果。

（三）强化社会组织的自律。社会组织内部要完善管理机制，健全法人治理结构，使内部组织架构更加完善，促进社会组织的有序运行。监督权、执行权和决策权要相互制衡，同时完善财务管理制度、人事管理、换届选举、机构管理等。政府需要重视对社会组织的引导和监督。社会组织自身，需要积极吸引人才，重视人才管理。通过发挥人才的作用，促进社会组织的进一步发展。要建立一支高素质的人才队伍，培养专业人才和有能力的管理人才。对社会组织的信息，要建立完善的公开制度，加强工作的透明度，社会组织可以主动公开自己的年度工作报告、财务状况以及资助的情况，使社会组织的公信力得到提升，有利于吸纳更多的专业人才和志愿者，促进社会组织的进一步发展。另外，社会组织可以建立规范的评估体系，探究各种社会评价机制，对失信的惩戒力度加强，激发社会组织的活力。

（四）加快立法进程。我国的社会组织规模不断壮大，各个地区的改革创新实际上已经超越了现行的法规制度。政府要加快立法的进程，尽快颁布关于基金会管理、社会组织登记、民办非企业单位登记的条例，完善与社会组织有密切关系的财政、税收、社保、人事等法规。要重视社会组织的基本立法，对社会组织的相关内容做出原则性的规定，比如社会组织的职能、法律地位、权利和义务等。在制定时，要广泛吸纳社会各阶层、各领域的意见和建议，保证法律的权威性和指导性。在立法的过程中，不仅要民主，也要科学。既要征求各种社会组织的意见，也要征求相关专家的意见。在立法中，明确政府和社会组织的关系，完善两者沟通协调的机制。社会组织中的优秀人才，可以进入政协委员、人大代表等的推荐范围，充分发挥人才的作用。

总之，现代社会组织体制的改革是一项复杂的工作。现代社会组织在社会建设中发挥着重要的作用，要重视社会组织的管理和监督，明确权利和义务，加快立法的进程，激发社会组织的发展活力。

主要参考文献：

［1］孔德福.积极把握和引领社会组织发展新常态［J］.中国民政，2016.4.

［2］王名.我国社会组织改革发展的前提和趋势［J］.中国机构改革与管理，2014.Z1.

［3］唐军，刘金伟.北京社会组织管理体制改革的思路与对策［J］.前线，2015.9.

［4］黄浩明.建立现代社会组织体制的途径［J］.中国非营利评论，2014.2.

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