长沙市望城区统筹城乡发展思路

□文/杨珍丽（湖南师范大学资源与环境科学学院湖南·长沙）

长沙市望城区统筹城乡发展思路

□文/杨珍丽
（湖南师范大学资源与环境科学学院湖南·长沙）

［提要］统筹城乡发展、消除城乡二元经济结构是区域经济可持续发展的客观要求，是实现经济社会又好又快发展和全面推进小康社会的先决条件。本文以望城区统筹城乡发展为研究对象，分析存在的问题，提出推进策略，以期为望城区统筹城乡发展提供思路。

望城区；统筹城乡；发展策略

收录日期：2016年9月12日

一、引言

近年来，随着长沙市望城区新型工业化、城镇化快速地推进，农业和农村现代化同步跟进，城乡居民收入大幅增长，城乡面貌焕然一新，统筹城乡取得了令人瞩目的成就。同时，也客观地看到，作为长沙的县改区，望城区最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性矛盾仍然是城乡二元结构矛盾，尤其是在世情、国情发生深刻变化，望城区进入全新发展阶段以及经济面临下行压力的形势下，要确保2020年与全国同步实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，深入研究并积极稳妥地推进望城区统筹城乡发展具有重要的意义。

二、新时期望城区统筹城乡发展的背景

“十三五”时期，随着长株潭“两型社会”建设纵深推进，洞庭湖生态经济区建设全面启动，国家级湘江新区、长株潭自主创新示范区的获批，长株潭城市群的定位调整为全国“两型”社会建设的示范区，中部崛起的重要增长极，全省新型城镇化、新型工业化和新农村建设的引领区，具有国际品质的现代化生态型城市群。望城区位于长株潭城市群核心区域，是长株潭向北对接洞庭湖生态经济区、向西辐射大湘西地区的结合部，其中湘江新区属于创新发展中心；另外，根据城乡功能分区方案，望城区国家农业科技园、乔口属于农业高产复合发展区核心部分，长沙现代农业综合配套改革试验区属于产业综合配套发展区核心部分，大众垸属于城乡休闲产业协同发展区核心部分。望城区地处“国家战略叠加洼地”，将为望城区“十三五”时期城市发展和产业转型升级提供重要的发展契机。

三、望城区统筹城乡发展中存在的问题

虽然近年来望城发展较快、城乡差距不断缩小，但与全国发达地区相比还有一定差距，加快统筹城乡发展中还存在一些不容忽视的突出矛盾和问题。

（一）城市功能转型缓慢，产业支撑能力有限。望城区作为长沙市第六个市辖区，GDP和地区财政收入在长沙九区县（市）中排最后一位，经济规模仍然偏小，城市功能转型依然缓慢，2015年城镇化水平为56.8%，比长沙市74.38%的城镇化水平低了17.6个百分点，未能充分发挥城镇化对经济的拉动作用，城镇化质量不高，城市的承载能力较弱，城市产业尚未形成良好的产业链衔接和产业集聚效应，不利于产业的引导培育及产业结构的优化，产业发展现代化程度不高，缺乏造血功能，消费性服务业品质低，生产性服务业滞后于发展需求，城镇吸纳集聚功能比较弱，城镇转型过程中的产业支撑能力较弱，以城带乡能力不足。

（二）土地资源紧缺，供需矛盾加剧。在“两规合一”和土地指标硬约束的背景下，望城的土地资源日益稀缺，面临着当前和未来发展、经济发展和环境容量、功能提升和结构调整等诸多矛盾。望城区2010～2014年房地产用地1，241.52公顷，占总量的35.25%，工业用地658.22公顷，占总量的18.69%，房地产用地供应比重约为工业用地的一倍，财政对土地的依赖性较重，土地资源综合利用率不高，节约集约利用水平较低。当前，正处于工业化、城镇化快速发展的阶段，各项建设特别是城市建设用地需求将大幅增加，土地后备资源不足使建设占用耕地不可避免，加上土地利用规划没有很好地与城市总体规划、城镇体系规划相衔接，农村集体土地拆迁缺乏相关法律、法规依据和政策措施，土地流转较困难，建设用地调剂受到制约，土地供求形势十分严峻。

（三）城乡制度不对等，发展差距较大。现有的城乡二元户籍管理制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂；长期形成的城乡分割的政策体系和管理体制，使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着制度上和政策上的不公平；现有的土地制度约束了农村人口向集镇的自由流动；城市与农村在发展水平和能力上存在较大差距，乡镇街道之间财政收入水平最大相差百倍，东西两岸发展不平衡；2015年城乡收入比为1.4∶1，差距达11，465元，城乡居民收入差距仍然较大。

四、望城区统筹城乡发展策略

统筹城乡发展是一场涉及经济、社会、文化等方面的社会变革，是一项长期复杂的系统性工程。针对亟待解决的主要问题，必须从体制机制、城乡产业、土地流转等重点领域上寻求突破，才能从根本上打破城乡分割的“藩篱”。

（一）促进农业转移人口市民化。建立健全农业转移人口市民化推进机制，明确主要对象和工作责任主体，逐步淡化户籍因素，统一本地城乡户籍登记，健全外来人口居住证制度，加快城镇人口服务管理由户籍人口为主向常住人口转变，着力推进按常住人口实现基本公共服务均等化。以提高农民自主转移意愿、保障农民转移后生活质量为导向，完善农业转移人口市民化制度体系建设，科学引导推进农业转移人口市民化进程。乔口、铜官镇被纳入长沙市首批“三权”确权工作试点乡镇，应全面放开试点镇落户条件，凡在试点镇规划区内有合法职业、固定住所（含租住房）的农民及其共同生活的直系亲属，均可登记为城镇户口，享受与当地城镇居民同等待遇，根据落户试点镇农民的意愿，可以保留其原有土地承包经营权，鼓励依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转。进入试点镇镇域规划区范围内落户的农民，并有本镇户籍的居民，按照合理补偿的原则，在完全尊重农民意愿的前提下，开展以原有宅基地置换试点镇规划区内住房试点，试点镇户籍制度改革成功后可以把这种方式推及其他乡镇。

（二）优化城乡产业结构。调整和优化产业结构是加快经济发展，实现城乡一体化发展的必然选择。从望城区城乡产业结构的构成来看，明显存在着农业比重偏大，第三产业的发展远落后于需要的问题。因此，优化产业结构要走现代农业、现代工业、现代商贸相互协调的城乡产业融合发展道路。

1、加快现代化农业进程。通过推进长沙现代农业综合配套改革试验区建设，探索一条科学、高效、可持续的农业现代化发展道路，重点推动发展标准化、规模化的种植业和养殖业，工厂化、园区化的农产品加工业，专业化、市场化的农业服务业，构建现代化、科学化的农业经营管理体制机制。引导企业建立“农场到工厂、品牌到销售”的全产业链经营模式，融入农耕文化、产品展示、休闲农业等特色项目，推动一二三产业融合发展。依托望城国家农科园、现代农业试验区和光明大观园，以“农业科技与生态旅游”为宗旨，大力推广高档优质稻、特种水产、绿色蔬菜、花卉苗木、油茶等新品种、新技术，加速农业科技服务中心建设，提升“12396”科技助农直通车信息工程服务能力，充分发挥现代高科技农业生产的集聚效应，深入推进科普惠农工程，大力开展实用技术培训，不断完善农村科技服务体系，致力于提高农业的附加值，发展融农业科研试验、示范、农业科技培训、科普教育、都市休闲农业等复合功能于一体的现代农业，让广大农村成为省会长沙后花园。以农业产业化专项资金为杠杆，在积极培育职业农民的同时，引进有辐射效应、有聚集效应的大型农业企业入驻试验区，整合涉农资金、健全农业社会化服务体系、改革农业补贴政策，努力提升农业产业化水平。

以靖港、乔口、格塘、新康组团为骨架，以靖港古镇、乔口渔都、新康戏乡、千龙湖湿地公园、湘江为旅游景点，以产业为基础来规划特色休闲项目，打造集文化博览游、农业休闲体验游于一体的农游合一的精品线路，通过规划一批生态观光庄园、湿地公园、特色瓜果、蔬菜园、山水康体体验区、科普、文化长廊等，重点打造一批油菜花海、彩色稻田、花卉走廊等观赏基地，引进和建设一批农业科普、农耕体验、农家烹饪等现代农庄，提高农业的观赏价值，打造独具特色的农业公园，实现一三产业相互促进，形成现代农业创新发展、聚集发展的蓬勃态势。

2、大力发展第三产业。第三产业是典型的劳动力需求扩张型产业，国内外经济结构调整优化的实践告诉我们，第三产业对促进劳动力就业有十分重要的作用。因而，新时期望城区要实现进一步城乡一体化发展，应该大力发展第三产业，调整优化第三产业的结构，改变农村第三产业比重较低的不合理局面。

“十二五”时期，望城区第三产业取得了很大的发展，但第三产业的比重提高较为缓慢，传统服务业的比重偏高，第三产业在国民经济中的比重偏低，在全市9个区、县（市）中居最后1位，严重制约了农业剩余劳动力的转移。因此，在推进城乡统筹发展的进程中，应发挥现代服务业的生产功能、消费功能、公共服务功能和渗透带动作用，形成经济增长新的引擎，依托“互联网+”，促进制造业与生产性服务业协同发展，大力发展金融后台与大数据服务、电子商务、商贸物流等产业。发挥生态休闲优势，结合现代服务业发展，重点培育健康休闲与养老产业，建设涵盖医疗康复、生活护理、休闲养生、文化教育等功能的新型养老示范基地，配套发展养老地产、养老金融等产业。

（三）推进农村土地合理流转。以城市国有和农村集体所有相并存的城乡二元土地制度对城乡统筹发展带来显著的负面效应，引发出城市拓展中的失地农民权益得不到有效保障等各式各样的社会问题，为有效化解这些问题并逐步提升土地利用效率进而推动城乡统筹发展，则必须推进土地制度改革，高效释放土地红利。

1、建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体所有土地有权利参与到城市化建设的发展中去，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合规划和用途管制前提下，允许农村建设用地直接进入一级土地市场进行出让、租赁、入股，盘活农村集体经营性建设用地，提高农村集体土地的升值空间，在改变用途的情况下实行与国有土地同等入市、同权同价。通过农民对农村建设用地的转让权，让农民分享工业化、城市化进程中土地增值的利益，增加集体和农民的财产性收入，彻底改变以往的畸形发展局面，在统一的政策体制下缩小城乡收入差距。

2、建立宅基地流转市场。在保持农村宅基地集体所有的基础上，取消原有的限制农村宅基地流转的相关规定，保障农户宅基地用益物权，允许其使用权合理转让、抵押和出租。鼓励引导有条件地方的农户将宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房。促使农民的宅基地和城市居民一样，享有同等的权益，能够合理转让、抵押和出租，盘活宅基地市场；允许小产权房进入市场，缓解城市房价高企现象，破解城乡二元土地制度，加快城乡协调发展。

3、建立农村土地承包经营权流转市场。全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。保护农民合法土地权益，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。建立农村产权流转交易市场，推动流转交易公开、公正、规范运行。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

4、探索征地中对失地农民的财产补偿办法。完善土地征收规则，明确土地征收条件，强化农地占补平衡的法定责任，在坚持合理补偿标准的条件下，其补偿要与被征地的实际使用价值相吻合，能够充分体现土地的双重属性，改变以往偏低或无补偿的征地补偿模式。推进土地制度改革既能够体现农村集体所有土地的潜在优势，也能够深度革除城乡二元土地制度，推动城乡统筹发展进程的实现。

主要参考文献：

［1］同保.延安统筹城乡发展研究［D］.延安大学，2014.

［2］董作高.重庆市统筹城乡发展策略研究［D］.重庆大学，2008.

［3］谢恒.成渝统筹城乡国家综合配套改革试验区发展研究［D］.辽宁大学，2014.

［4］张明斗.新型城镇化与城市可持续发展［M］.中国财政经济出版社，2016.

F291.3

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