事业单位改革与民办非企业组织的发展

2016-03-16邓路遥何峥嵘广西社会主义学院广西南宁530007广西政法管理干部学院广西南宁53003

广西社会主义学院学报 2016年1期

关键词：事业单位改革

邓路遥，何峥嵘（．广西社会主义学院，广西南宁530007；.广西政法管理干部学院，广西南宁53003）

事业单位改革与民办非企业组织的发展

邓路遥1，何峥嵘2
（1．广西社会主义学院，广西南宁530007；2.广西政法管理干部学院，广西南宁530023）

摘要：事业单位改革的目的之一是让民办非企业组织承接部分公共服务职能，从而在公共服务领域引入竞争机制，促进公共服务绩效的改善。目前我国民办非企业组织力量弱小，要取得长足发展，需要相应的法律制度保障、资金支持以及自身制度的建立和完善。

关键词：事业单位；民办非企业组织；改革

基于公共服务领域“市场失灵”与“政府失灵”的客观存在，非政府组织的社会化提供即“志愿提供”成为不少国家和地区公共服务供给体制改革的一种选择。在中国，民办非企业组织提供公共服务也是一种现实存在。民办非企业组织的发展作为打破事业组织垄断公共服务的替代性措施，旨在增加公共服务的供给总量并促进公共服务绩效的改善，某种程度上弥补公共服务领域供给的“政府失灵”。无论是改革的决策者或实践者，还是相关问题的研究者，对“中国需要全面、协调的事业单位改革”有着一致的认识[1]，在整体的改革战略中，促进民办非企业组织的发展、让民办非企业组织承接部分公共服务职能是重要的内容之一。

目前过于庞大的事业组织规模挤占、压缩了民办非企业组织在公共服务领域的生存和发展空间。民办非企业组织与事业组织虽然同为公共服务组织，但是民办非企业组织力量较弱，其发展面临各种困境，既难以承接政府转移的公共服务职能，在公共服务领域也难以与事业组织形成竞争态势，在促进公共服务绩效改善方面未能充分发挥预期的作用。本文尝试在事业单位改革的背景下探讨民办非企业组织的发展问题，以期为新形势下民办非企业组织的发展提供理论借鉴。

一、民办非企业组织的内涵及功能定位

基于“全能政府”的理念建立起来的国家事业制度改革要面临的首要问题，就是重新界定政府的公共服务职能，“这将成为改革的核心问题，而且也是迈向‘服务型政府’的必要步骤”[1]，并不是所有公共服务都需要政府设立事业组织来提供。实际上，自社会主义市场经济体制改革以来，民间力量逐步涉入公共服务领域，在公共服务领域形成了“公办”与“民办”并存的格局。

“民办”是相对于“公办”而言的。政府兴办的社会服务组织依据《事业单位登记管理条例》被界定为“事业单位”，社会兴办的社会服务组织在《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）颁布实施后则正式被称为“民办非企业单位”，概指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”①参见《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条。，是与“公办”事业组织对应的一种民间组织形式，其业务活动范围与我国国有公益类事业组织大致相同，政府文件中曾称之为“民办事业单位”②参见1996年7月《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》。。

由于“事业单位”表征国家（政府）性质，企业表征营利性，对于非政府提供公共服务的组织，立法上创造性地使用了“民办非企业单位”的概念。但是，“单位”原本是中国计划经济时期对体制内（国家编制内）一切组织的概称，以非国家财政经费为发展资金的民间组织，冠以“单位”是不合适的，虽然这体现了国家利用民间（私人）资本实现公共目的的意图。源于体制内严格控制的管理理念，“单位”也意味着民办非企业发展的国家管控，意味着组织内部难以实现自我治理。而且“单位”也不是一个法律概念，根据《暂行条例》的规定，民办非企业登记包括个体、合伙和法人三种形式，对个体、合伙冠以单位也不合适。基于上述考虑，本文使用“民办非企业组织”，泛指不在事业编制内提供公益服务的社会组织，是具有独立法律地位的组织之一，不包括个体或合伙。

《暂行条例》对民办非企业组织的界定标准有两个，一是设立宗旨和目的；二是经费来源及财产分配。以此，“民办事业单位”能更准确地揭示其与事业组织的区别及其存在的意义，即为发展社会事业而设立以及具有非营利性，与改革后的公益事业组织有共同之处。

非营利性体现在两个方面。一是不以营利为目的。一般而言，营利是企业的目的，而民办非企业组织设立宗旨是提供公共服务，促进社会的进步与发展，即社会公益性，这也是民办非企业组织的基本特征，也正因为如此，国家才会在税收等方面对民办非企业组织实行一些特殊的减免政策。二是从财务管理和财产分配体制上来看，禁止分配。企业盈利可以分红，清算后的财产可以分配，而民办非企业组织的盈余和清算后的剩余财产则只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。

需要指出的是，非营利性是指不以营利为目的，并不意味着提供服务不收费或不盈利。如民办学校的宗旨应该是弥补国家教育力量的不足，促进教育事业的发展，但为了自身的生存和发展，又允许其按规定收取一定的费用，并且可以盈利，但盈利的资金应投入到扩大教育事业中去，而不是用于分配。

面对日益增长的社会需求，公共服务的政府垄断供给使得有限的国家财政捉襟见肘，鼓励社会力量兴办公共服务事业，增加体制外公共服务供给，成为满足社会需求、缓解社会矛盾的重要举措。随着民间力量的逐步输入，在公共服务领域形成了“官办”与“民办”并存的格局。与此相适应的立法，包括《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》、《医疗机构管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规，对民办非企业组织的登记及其监管以及税收优惠等作出了规定，在规范民办非企业组织的同时促进其发展。截至2014年底，全国共有民办非企业单位29.2万个，比2013年增长14.7%，主要分布在教育、医疗卫生、文化、科技、体育、环保、社会福利等领域[2]。

民办公共服务组织的发展与壮大，拓宽了公共服务的范围，丰富了公共服务的内容，对于满足多样化的社会需求有着积极意义。同时，与事业组织一样，民办非企业组织承接了政府的部分公共服务职能，不仅减轻了国家财政负担，也促进了政府职能的转变。

二、事业单位改革与民办非企业组织的发展

由于事业组织在公共服务领域占有绝对的支配地位，事业单位改革的方向和进程，将直接影响到民办非企业组织能否成长为公共服务的重要供给主体之一。总体来看，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，随着政府、市场、社会三维社会结构的出现，随着市场决定性作用的发挥，减少行政权力配置社会资源，压缩权力寻租的可能空间，政府职能呈现收缩趋势。因此，事业单位改革总体上倾向于缩减事业组织的规模，拓宽民办非企业组织的发展空间。

民办非企业组织承接事业组织的部分服务职能，将促进民办非企业组织的发展作为事业单位整体改革战略的一部分，与事业单位改革统筹考虑，这对于扩大公共服务供给、改进公共服务绩效是十分有益的。2011年，中共中央、国务院发布《关于推进事业单位分类改革的指导意见》，在推进事业单位分类改革的同时促进民办非企业组织发展，相关规定主要有：第一，确定事业单位改革的阶段性目标之一，即进一步优化社会力量兴办公益事业的制度环境，构建涵盖民办非企业组织在内的公益服务新格局。第二，规定事业单位管理体制改革的具体措施之一，即引导包括民办非企业组织在内的社会力量广泛参与到公益服务中来，在公益服务领域引入公平竞争机制。其后，又通过相关政策文件规定，在事业单位改革的过程中，以推进政府向民办非企业等社会组织购买公共服务等方式支持和鼓励社会力量兴办公益事业，将加大政府购买公共服务的力度作为鼓励民间资本、社会力量进入公共服务领域的重要措施，这些都有利于促进公共服务供给主体多元化，以满足日益多样化的社会需求，也为民办非企业组织拓宽了发展空间。

对当下各地正在进行的事业单位分类改革而言，民办非企业组织的现状及发展趋势是必须予以考虑的重要因素。民办非企业组织的现状，对于确定事业组织的范围具有参照意义，在假定公共服务总需求不变的情况下，事业组织与民办非企业组织呈现此消彼长的关系，实际上体现着民间力量与政府之间的互动。民办非企业组织力量越强，提供的公共服务越多，事业组织的范围越窄，反之，民办非企业组织力量越弱，提供的服务越少，政府责任越重，事业组织的范围相应增加。

因各地民办非企业组织的发展不平衡，事业组织范围的划定在不同地区宜有所区别，比如在我国东部沿海经济较为发达、市场发育较为充分的地区，民办非企业组织较为发达，提供公共服务相对较多，可以加强政府购买公共服务的力度，减少事业组织的设立和规模；而在贫困落后地区，民办非企业组织力量较弱的地方，政府则需承担更多的公共服务尤其是基本公共服务供给责任，需要设立更多的事业组织。

民办非企业组织成为公共服务供给主体之一，使得公共服务中的行业监管领域出现了新的形势，客观上促进了我国事业组织管理体制从“管办不分”到“管办分离”的改革，这种改革首先发生在目前民办非企业组织最多的教育和医疗卫生领域。事业组织与民办非企业组织实际上履行相同或相似的社会公益服务职能，在提供公共服务方面，应该有着统一的服务质量、行业标准等要求，事业发展主管部门对公共服务质量的监管不仅要面对体制内的事业组织，还要监管体制外的民办非企业组织，“管办不分”的监管体制不利于监管的实施。

此外，民办非企业组织的发展，有利于促进公共服务供给领域竞争机制的形成，从而促进事业组织公共服务绩效的改善。由于公办的事业组织与民办非企业组织在公共服务活动领域大致相同，且都具有公益性。从现实情况看，民办非企业组织在工作效率、运营成本、服务意识等方面具有较强的优势。因此，民间力量的加入，使得公共服务多元主体之间存在竞争，这种竞争机制有利于促进事业组织公共服务绩效的改善。

虽然，事业单位改革为民办非企业组织拓宽了发展空间，提供了发展契机，但是，目前我国民办非企业组织的发展由于受到现行政策制度等因素制约，与西方一些发达国家相比，还存在较大差距，这种差距实际上已经影响到当前事业单位改革的进程。

三、民办非企业组织发展的困境

从目前情况来看，我国民办非企业组织提供的公益服务十分有限，这里既有现有公益服务供给制度的限制、制约，如民办非企业组织过于严格的登记制度以及限制竞争、限制发展规模等相关规定，客观上限制了民办非企业组织的发展；还有因为民间公益服务很难满足民间资本的逐利动机，因而很难获得民间资本的支持。此外，也有民间公益机制本身所无法克服的问题，如缺乏可以调配的各种社会资源、缺乏公权力的权威性以及对社会整体利益宏观考虑方面的欠缺等。

（一）法律制度障碍

目前，关于民办非企业组织的专门立法是1998年国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》、《医疗机构管理暂行条例》等法律法规，文本不少，但内容偏颇或缺失，以及各相关制度之间缺乏协调性及有效的衔接，这种立法欠缺造成的制度障碍，主要表现在以下四个方面。

1.限制竞争。根据《暂行条例》的规定，对于民办非企业组织的登记申请，登记机关经审查发现同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业组织，认为没有必要成立的，不予登记，并且对这种不予登记的行政行为缺乏相应的法律救济机制。源于计划体制的惯性，主管部门要防止民办非企业组织之间出现恶性竞争，这也是出于避免资源浪费的考虑。就满足社会公共需求而言，政府捕捉瞬息万变的信息的能力相对直接面对服务群体的民间资本来说，相对处于劣势，因而这种考虑体现了全能政府观念的较大影响。

2.限制民办非企业组织的发展规模。根据《暂行条例》的规定，民办非企业组织“不得设立分支机构”，实际上这是沿袭大公有制严格限制民间力量的政治考虑，以及担心无法进行有效监管。民办非企业组织少而弱小，政府控制和监管就简单多了，为了便于管理而刻意抑制民办非企业组织的发展。这项规定显然与目前的社会发展形势不相符合，也与党的十八大精神不一致，而实际情况是，在私营经济较为发达的浙江、广东等地，改革已经突破了《暂行条例》的规定。

3.严格的登记制度及薄弱的监管制度。《暂行条例》规定民办非企业组织实行“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由各级民政部门负责民办非企业组织的登记管理，但登记需业务主管部门的前置审批，登记条件中就有“业务主管单位的批准文件”，这一规定致使大量民办非企业组织或难以找到主管部门，或难以得到业务主管部门的批准而无法登记，不登记就无法取得合法身份，以至于目前已经登记的民办非企业组织数量与事实上存在的民办非企业组织数量相去甚远。

与严格的登记前置审查制度并存的问题是并无明确的审查标准，实践中行政机关及其工作人员可以任意而为，更严重的问题是这种审批行为事关民办非企业组织的生死存亡，却无法律上的救济途径。此外，与严格登记制度同时存在的问题是缺乏有效监管，管理方面的重登记审查轻监管、重管理轻服务的现象十分突出。一方面，压制了民办非企业组织的发展；另一方面，民办非企业组织一旦登记成立，在过于宽松的监管制度下，容易忽视自身的制度建设和完善。

4.民办非企业组织法律地位模糊。《暂行条例》规定了民办非企业组织的非营利性，其目的在于限制民间资本逐利。从目前来看，民办非企业组织登记的形式包括个体、合伙、法人三种形式。与“单位”一样，“个体户”也是一个颇具中国特色的词语，是计划经济体制中相对于集体、国家而言的一种经营形式，根据《个体工商户条例》等相关法律的规定，个体工商户实际上是一种工商业经营者，是营利性的，合伙也是民法中的一种营利组织，这与民办非企业组织的非营利性是不一致的。我国《民办教育促进法》明确规定了出资人可以从办学结余中取得合理回报，这明显违反非营利性组织的禁止分配原则。

《暂行条例》规定了民办非企业组织的法人登记形式，但民办非企业法人属性不明，既不属于《民法通则》中的企业法人，也不是机关事业单位法人或社团法人，有学者认为实际上民办非企业单位是一个“简陋型的财团法人制度”[3]。法律上的自相矛盾或含糊其辞导致认定民办非企业组织的行为能力困难，致其行为方式选择上的困惑和无所适从，也使得其与政府、市场的边界不清，从而难以构建相应的监管体制。

（二）发展资金问题

发展资金不足是目前民办非企业组织发展较为普遍的问题。这不仅与各地的经济发展水平有关，也与培育扶持意识以及公共财政支持力度不足有关。

我国政府虽已按照国际通行做法对民办中小学教育、民办医院和民办养老机构等民办非企业组织实行了免税费的优惠政策，但是一些地方在落实相关政策的时候缩小了政策适用的范围。如在《上海市财政局、上海市地方税务局关于本市社会团体和民办非企业单位票据及税收管理问题的通知》中，对应享受免税优惠政策的民办非企业组织的规定采取了列举的方法，导致一些新型的公益性民办非企业组织因未被列入而不能享受税收优惠待遇。2014年，广西自治区财政厅发布《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》，对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对其他民办非企业组织却没有作出规定。

近几年来，政府在购买民间公共服务方面有了较大进步，但是这种支持形式在不少地方还没有真正落实，有些地方具体措施还停留在文件规定阶段，已经实施的地方，也存在一些问题，如政府购买公共服务力度不够、操作程序性规定欠缺，且存在不透明、程序不公正等问题。政府对民办非企业组织的发展资金支持十分有限。

（三）民办非企业组织及其治理结构问题

随着政府购买服务工作的推进，社会组织承接政府公共服务能力不足的问题日益显现。突出表现为社会组织在数量、规模等方面相对滞后，专业素质不够高，内部治理不健全，政社不分、管办一体、责任不清，独立运作能力较弱，社会公信力偏低，筹集和整合社会资源能力不强，这些问题成为影响社会组织承接政府购买服务工作的重要因素。

从目前来看，民办非企业组织大多缺乏有效的法人治理结构，既缺乏明确的权责分配的制度化结构，也没有有效的外部监督机制。一方面，这与民办非企业组织的发展观念及自身建设有关；另一方面，也与民办非企业组织生存过分依赖政府有关。

政府支持对民办非企业组织的发展至关重要，但实践中这种支持往往以民办非企业组织失去自主为代价，民办非企业组织难以保持其作为民间组织应有的独立性。

此外，一些地方培育意识薄弱，在思想上，对民办非企业组织持有一种警惕和懒政的心态，认为其发展壮大会带来社会不稳定因素，而且难以监管，同时受计划经济体制下“政府包揽一切”的惯性思维影响，对民办非企业组织发展的趋势、规律及功能作用认识不足，不重视民办非企业组织的发展及其作用的发挥，这些都影响了民办非企业组织的发展。

四、促进民办非企业组织发展的对策与建议

促进民办非企业组织的发展，需要从法律制度、政策环境以及民办非企业组织自身建设等多方面入手。相关法律法规有待修订和完善，相应的财税扶持政策有待落实，民办非企业组织内部运行机制有待完善，相应的监管机制有待建立和完善。有些问题是国家制度层面的，但同样的制度环境，各地民办非企业组织发展却不平衡，有些地方如浙江、广东等地民办非企业组织发展状况相对较好，广西等西部各省区相对发展较慢。可见，有些问题属于地方执行以及地方政策、地方发展建设的问题，这取决于地方政府的培育意识强弱、探索改革的勇气以及具体措施的有效性。

就当前地方改革而言，正确认识民办非企业组织的发展与当下事业单位改革、政府职能转变以及地方经济社会发展的关系，抓住事业单位改革的机遇，引导民间力量进入公共服务尤其是基本公共服务领域，积极培育民办非企业组织的发展是十分必要的。为此，地方政府不仅要借鉴发达地区的发展经验，落实民办非企业组织直接登记制度，完善政府向民办非企业组织购买服务制度，落实与民办非企业组织有关的财政、税收、社会保障等相关政策，建立评估和社会监督体系，加强对民办非企业组织的监管，解决困扰社会组织发展的突出问题，改善民办非企业组织发展的环境，引导民办非企业组织加强自身建设和规范管理。

（一）修订相关法律法规，落实民办非企业组织直接登记制度

目前，规范民办非企业组织的法律法规主要是《暂行条例》，是行政法规，也是试行性立法。2012以来国务院已经部署《暂行条例》的修订工作，但一直未有实质性的进展。实际上，在民办非企业组织的管理中，主要发挥作用的是民政部以及其他部委的具体规定，这些数量庞大的“红头文件”中，除了少数属于行政规章因而具有较严格的形式要求和发布方法外，大量的规定是行政机关内部的文件，是上级对下级机关的工作指示，也没有制度化的公布渠道，是否公开以及何时公开带有相当的随意性。因此，民办非企业组织的管理实际上是一项政策性很强的工作。

2013年，四类社会组织直接登记制度在《国务院机构改革和职能转变方案》中得以明确，并写入了十八届三中全会《决定》中。实践中，广东等地的改革探索已经突破了某些规定，如登记时的业务主管部门批准制度，但多数地方直接登记制度并未真正实行。而且登记制度的改革并未使大多数民办非企业组织受益，因为在社会需求最多的教育、医疗卫生等领域聚集了数量众多的教育类、医疗卫生类民办非企业组织，但目前仍然依照《民办教育促进法》和《医疗机构管理条例》的规定实行双重管理体制，相关法律的修订迫在眉睫。

（二）完善监管制度，加强监管

监管制度是影响民办非企业组织发展的重要因素。目前，虽有中央精神及相关文件政策确定四类社会组织直接登记制度，地方上主要顾虑相应的监管机制缺乏，担心管理失控，因而不敢放手登记。为此，需要修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，改变重登记审批、轻监管的管理体制，以及规范政府的监管行为。

改变重登记审查轻监管的传统做法，加强对民办非企业组织内部各项制度的建立和完善，以及开展活动情况的跟踪监管。第一，在财务管理方面，结合政府购买公共服务，引导、督促民办非企业组织建立健全财务制度，加强对财政资金、社会捐赠、资助资金等使用情况的审计监督。第二，事业发展主管部门应当根据实际情况制定行业服务标准以及服务收费标准，建立服务投诉处理机制，加强对公共服务质量、收费等监管。第三，建立民办非企业组织的评估制度，包括定期的综合评估制度，或承接政府购买服务的专项评估，建立评估程序中的服务对象或社会公众参与制度。第四，建立民办非企业组织信息公开制度，监督民办非企业组织的信息披露。

规范政府的监管行为，防止对民办非企业组织的不当干预。对民办非企业组织的监管应当建立在尊重民办非企业组织的自主性、独立性的基础上，减少对民办非企业组织日常事务及其内部运作上的行政干预。此外，改变重管理轻服务的倾向，切实为民办非企业组织的发展提供各项服务和指导，引导民办非企业组织加强自身建设和管理。

（三）完善政府购买公共服务制度，加大财政支持

党的十八届三中全会提出，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014年财政部、民政部发布《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，对加大政府向社会组织购买公共服务的力度以及规范购买作了原则性规定。可以预见，这些政策的实施将使民办非企业组织获取更多的发展资源。

近几年来，政府在购买社会组织的公共服务方面有了较大进步，购买范围明显扩大，但也还存在一些问题，如购买内容主要集中在养老等领域，而在卫生、教育等需求最多的公共服务领域却很少；由于在购买服务中政府处于主导地位，购买时倾向于与其关系更近的民办非企业组织，购买关系更像是行政管理关系而非契约与合作关系；由于民办非企业组织实力弱小，既无力承接某些项目，对政府的不合理倾向也缺乏有效的监督和制约，因而难以形成独立、公平的购买与合作关系等。

为促进民办非企业组织的发展，需要相应的立法制约政府的购买公共服务行为，建立公平竞买机制，以激励民办非企业组织提升公共服务的质量与能力。就目前而言，地方在制定具体的实施意见及操作性的规定以落实国务院及相关部门的政策文件时，需要做好以下几个方面的工作。

1.承接主体适当向民办非企业组织倾斜。民办非企业组织与事业组织同为提供公共服务的社会组织，地方政府在购买服务时，应当确保公平竞争。根据财政部、民政部的文件规定，在购买民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目时，同等条件下优先向社会组织购买，即适当向民办非企业法人倾斜的政策。

利用政府采购，引导民办非企业组织法人化发展。在设定承接组织的条件时，财政部、民政部文件规定的条件包括具有健全的法人治理结构，把合伙与个体排除在外，这与购买公共服务优先考虑公共服务能力较强、治理结构较完善的民办非企业组织的要求是一致的。

2.进一步细化、完善购买程序。从上述文件的规定来看，都笼统规定公开、公平、公正，对具体采购服务的规程缺乏具体细致的规定，实践操作中，容易存在不透明、不公开的现象，权力寻租以及不公正也就在所难免。要具体推进这项工作，细化、完善采购流程以确保公开、透明、规范、有效是当务之急。

3.细化监管措施，加强监管。中央及部门政策文件对监管作了较为原则的规定，地方政府制定实施方案时，应对承接主体资格审查及其程序，资金使用情况及监管方式，绩效评估主体、程序、结果公布，以及对违规违法行为的查处等事项作出具体细致便于操作的规定。其中，确保资金规范管理和合理有效使用是重中之重，应着重建立和完善两项制度：一是承接主体政府购买服务的财务制度，便于审计等监管部门对资金使用情况进行监督检查；二是购买服务绩效评价制度，细化购买主体、服务对象及专业机构综合性评价的具体操作程序。

（四）探索民办学校的分类管理

《教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。实际上，在目前的体制下，民办学校很难享受与公办学校同等的政策扶持，不允许营利，难以吸引民间资本进入教育服务领域。

《民办教育促进法》规定出资人可以从办学节余中“取得合理回报”。从全国及部分地区的统计情况来看，在所有登记的民办非企业组织中，民办学校占比超过50%[4]，从活动领域来看，我国民办非企业组织为教育主导型[5]，与《民办教育促进法》可以取得“合理回报”的规定具有相关性。但“合理回报”实际上是在公益服务组织非营利的强制规定中对营利性的遮遮掩掩的表述。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出要探索营利性和非营利性民办学校分类管理。2015年初，国务院决定提请全国人大常委会审议教育法、高等教育法、民办教育促进法等修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校[6]。实际上，包括温州等地已经在探索民办学校分类登记管理，部分地方将非营利性民办学校登记为民办事业单位，营利性民办学校登记为企业，这些探索促进了民办学校的发展。

对民办学校实施分类管理，允许并鼓励学校实现盈利，能够吸引更多社会力量兴办教育，更多承接教育公共服务，满足多样化的社会需求。

[参考文献]

[1]世界银行.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供[J].经济研究，2005（8）.

[2]2014社会服务发展统计公报[EB/OL].（2015-06-10）[2015-11-03].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[3]苏力.规制与发展：第三部门的法律环境[M].杭州：浙江人民出版社，1999：189.

[4]2011年广西教育事业发展统计公报统计[EB/OL].（2013-02/21）[2015-11-15].http://cn.Chinagate.cn/infocus/2013-02/21/content_28021932.htm.

[5]安杨，王春知.社会管理创新背景下的民办非企业单位发展探析[J].江淮论坛，2013（5）.

[6]国务院：拟通过立法允许兴办营利性民办学校[EB/OL].（2015-01-08）[2015-12-05].http://edu.qq.com/a/20150108/009942.htm.

责任编辑：杨绪强

作者简介：邓路遥，男，广西社会主义学院副院长、教授，研究方向为经济法学；何峥嵘，女，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。

基金项目：国家社会科学基金项目（13XFX007）。

收稿日期：2015-12-23