公民有序参与基层协商民主路径探析

2016-03-16孙波宁波大学浙江宁波315211

广西社会主义学院学报 2016年1期

孙波（宁波大学，浙江宁波315211）

公民有序参与基层协商民主路径探析

孙波
（宁波大学，浙江宁波315211）

摘要：基层协商民主对深化基层社会治理、完善基层民主政治建设具有重要意义。我国基层协商民主探索已取得一定进展，公民是基层协商的主体，在协商实践中仍存在公民认知与协商能力有限、利益诉求难以转化为公共决策、协商程序有待完善等问题。推进基层协商民主发展要着力培育公民的参与能力、整合公民的利益诉求、规范协商程序、加快协商民主制度建设。

关键词：公民；基层协商民主；困境；路径

协商民主拓展了公民参与政治生活的空间，逐步推动形成了我国社会治理的新格局。党的十八大提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要积极开展基层协商民主。基层协商民主是发展中国特色社会主义协商民主的重要内容。基层协商是当前加强协商民主建设的重要渠道。党的十八届三中全会指出，要推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届四中全会进一步强调，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。当前，我国基层协商民主实践已取得显著成果，但仍存在一些困境需要突破。目前，学术界关于多党合作、人民政协等国家层面政治协商的研究成果颇丰，而关于基层协商民主发展的研究成果则相对较少。笔者尝试以公民参与为视角，分析公民有序参与基层协商民主的困境并提出相应的对策，以期为推进基层协商民主发展提供理论借鉴。

一、公民有序参与是基层协商民主发展的必然要求

（一）实现公民的根本利益是基层协商民主发展的价值追求

维护好人民根本利益是发展社会主义协商民主的价值归宿。简单地说，协商民主“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[1]。协商民主的核心在于平等沟通，协商的目标是共同的“善”，实现好公民的根本利益。习近平同志强调，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现”[2]。推动社会主义民主多层、广泛发展要不断夯实社会主义民主的基础，将选举民主与协商民主有机结合起来，以更好地促进公民的有序参与，促进社会和谐与稳定。随着改革的深化，一些乡村和城市涌现出基层政府、自治团体和公民以协商、对话方式进行决策和管理的新型民主形式。基层协商民主是指基层社会各类主体通过参与基层社会治理表达自身偏好，并实现偏好转换，达成价值共识，促进基层社会稳定发展的一种民主形式。在外延上，基层协商民主涵盖了农村、社区和企事业单位的各种协商实践。基层协商民主以公民根本利益为出发点，解决公民最关心、最棘手的利益问题。基层协商民主为有效化解人与人、人与社会和人与自然的利益矛盾提供商榷平台，为解决各种矛盾与冲突创造有序的环境。实践证明，基层协商民主在一定程度上弥补了选举民主的缺陷，为公民参与公共事务提供平台，为决策层汇民意、集民智提供制度支撑，有利于维护公民的根本利益，增强基层决策的科学性，推动经济社会的进步。

（二）公民有序参与是推动基层协商民主发展的必要保障

如前所述，基层协商民主的目标是共同的“善”，其有效开展离不开广大公民的自觉参与。学者俞可平指出：“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”[3]基层协商民主是公民在党的领导下有序参与公共决策，管理社会事务，对干部进行监督的重要渠道。基层协商民主逐步被人们所认识，其价值追求被越来越多的人所接纳。“人民群众在社会治理中创造的各种形式的协商民主，已经成为基层民主自治的重要形式”[4]。基层协商民主强调公民直接参与和平等对话，以及共同讨论议题。基层协商民主深化发展过程中出现村民议事会、政策咨询会、企业集体工资协商、民主商谈会、公众听证会等实践。从基层协商民主内涵与形式来看，基层协商民主发展离不开公民，公民有序参与程度、质量和有效性已成为衡量其发展的重要尺度。人民群众是历史的主体，是历史的创造者。在推进基层协商民主过程中，公民无疑也应充当其主力军，成为协商的实践主体与价值主体。公民的认知决定其能否主动参与基层协商民主活动，公民的参与能力直接影响基层协商的实际效果。基层协商民主发展需要广大公民自觉参与，集思广益，共同化解难题，推动决策落实、落细，监督决策的实施情况。基层协商民主发展是一项复杂系统的工程，关乎公民的切身利益，讨论内容往往是一些棘手的民生问题，需要全社会共同努力。简言之，公民有序参与已成为基层协商民主发展的必要保障。

二、公民有序参与基层协商民主存在的困境

（一）公民认知与协商能力不足

民主意识是公民参与公共活动的内在动力。在现代社会中，基层协商民主参与的广度与民主本身有关，还和各参加主体对基层协商民主的认知有关。首先，公民对政治生活认知存在偏差。公民对自身权利与义务的关系认知不到位，缺乏主人翁意识及政治责任感。比如在偏远农村地区，不少村民对自身政治权利认识比较模糊，也不善于实现和维护自身的权利。他们认为政治生活离自己的日常生活很远，公共事务管理都是党和政府的事，与自己关系不大，参与政治活动既费时也费力。在基层社会中，部分公民还有“臣民思想”，权利与义务观念淡薄，往往寄希望于有个好领导为自己作主，不希望也不愿意直接参与政治决策，参与意识有待提高。其次，公民的参与能力不足。在基层协商过程中，公民的积极性和参与程度还需提高。公民因自身素养参差不齐，往往对协商内容缺乏了解，这影响了民意的充分表达，导致在协商中缺乏话语权。公民在基层协商中容易出现随机应付现象，这主要体现为随意放弃表决权，或者怕得罪人不轻易表态。在基层社会中仍存在组织力量支配个体行为现象，往往是上级说下级听，上级指挥下级行动，社会成员被动参与政治活动，难以发挥在协商中的主导作用，他们长期在协商中处于边缘化地位，这也影响公民参与基层协商积极性。公民参与基层协商主要受利益因素驱动，正如学者陈家刚指出的，“在公民权利、政治责任和利益关怀等各种驱动政治参与的因素之中，在当前中国的基层政治活动中，对利益的关怀是公民参与政治活动的主要动力”[5]。在基层民主实践中，只有涉及个人切身利益时，公民的态度才会有所转变。

（二）公民利益诉求难以影响公共决策

目前，基层政治活动仍然是由少数精英主导，大多数公民难以发挥主要作用。从协商的实际效果来看，基层协商民主的实效性有待加强，公民的利益诉求难以转化为公共决策。影响公民利益诉求转化的因素主要有两点。一是公民参与基层协商存在不平等现象。基层协商民主强调参与主体的平等性，并以此保障其在确定议程和决策阶段拥有平等的参与机会，使最后达成的协议取决于协商所得方案。当前我国收入分配差距不断拉大，社会不同成员所拥有的社会资源不同，影响着社会成员之间的不平等状况，也影响公民的利益表达。比如城市中的外来务工人员和农村中的贫困人员缺乏自身的利益代表，其诉求往往被忽略，难以在协商中表达出来。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]协商往往是各利益代表团相互讨价还价的过程，要经过激烈的讨论后才能制定出方案，无序的协商并不能带动公民有序参与，一些好的方案未上升为公共决策。其二，基层协商民主的形式相对单一，主要体现为村民或居民代表大会。协商的形式单一，不足以让更多的人参与到协商中去，限制了基层协商民主作用的发挥。从现阶段的情况来看，基层协商民主实践中虽涌现了各式各样的协商形式，但并没有推广到全国其他地区，如温岭“民主恳谈”、吉林辉南“民主议事制度”和四川双流县“村民议事会”等还未在全国其他地区有效展开，其作用有待加强。基层协商主要集中在政治领域，在其他领域还有待拓展。总之，协商平台的单一和协商领域的狭窄，一定程度上制约了公民的有序参与和利益表达，阻碍公民利益表达机制的形成，不利于形成有序政治参与。

（三）协商程序有待完善

如果制度建设滞后，政府将满足不了公民的合理诉求，那么，协商民主也就会出现美国学者塞缪尔·亨廷顿所说的“政治参与的剧增就会产生政治动乱”[7]。我国基层协商民主发展是采用“实践先行于理论”的模式，即先实践探索，再完善相关的法律制度规范。因此，与协商实践相比，基层协商民主的规范性制度相对滞后，主要表现为运行制度缺失和程序不科学。学者杨瑞森指出，“协商民主的本质和宗旨是通过民主协商达成共识，实现决策科学化”[8]。基层协商民主在理论上为社会底层科学决策开辟了一条渠道，为管理者和公民的沟通创造平台。在实际推行中，协商有时达不到预期的结果，部分地区协商流于形式，协商结果落实不到位，这与当前基层协商民主程序不健全有关。开展基层协商民主活动不仅是为了决策的科学化，还要将协商所形成的结果落实。由此看出，公民不仅是社会事务的决策者，也是决策推进的监督者。现实生活中，利益驱动的参与亟需转化为理性的参与，以期更有效地发挥作用。部分公民对协商所得的结果能否实现缺乏关注，其注意力依然停留在如何通过协商得到期待的结果，对协商过程印象深刻，却很少有人在协商后关注决策是否得以实施。在偏远农村地区，不少村民觉得决策落实是公务人员的事，特别是在面对与自身不相关的事务时，往往不积极配合管理部门工作，导致协商对解决现实矛盾起不到应有的作用。当然，也有部分公务人员官本位思想根深蒂固，对协商所提出的决策不予理睬，基层协商成了形式民主，还有一些基层管理者由于受到协商结果执行成本等因素的制约，往往不重视协商所得决策的执行。

三、公民有序参与基层协商民主的路径

基层协商民主要取得更大的实效在很大程度上取决于各主体的有序参与和程序的科学设计。在协调推进“四个全面”战略布局背景下，我们面临着进一步有效协调基层社会矛盾的问题。因此，要贯彻党和国家创新社会治理的精神，发挥基层协商民主的功能与优势，调动公民的积极性与创造性，推进基层协商民主。

（一）培养公民参与能力：确保协商的有效性

现代民主不仅取决于其结构的正义，还取决于公民的态度和参与能力。不具备一定的参与能力，制度优势就得不到充分发挥，其影响力也会相应减小。在协商中，公民缺乏主体意识，公民之间存在着参与能力差异以及由此产生的政治影响力不平等，导致决策的利益很难顾及力量弱小的一方。为克服公民自身参与协商的瓶颈，需营造融洽的基层社会环境，着力培育公民参与能力。提高公民的认知和参与能力是一项系统的、长期的工作，不仅需要公民自身努力，也需政府部门为之创造社会条件。一是培养公民的参与意识。在城市社区和广大农村地区，向公民宣传社会主义核心价值观，增强公民的权利观念，增强公民对我国基本政治制度的认识和理解，增强社会责任感，肯定其公共参与行为；为广大公民提供继续教育的机会，开办培养公民参与能力的研讨班和公益讲堂，为其提供可以获取协商知识和专业咨询的平台。利用广播、板报等公共平台，加强对党和国家大政方针的宣传，提前将协商主题公布，让公民事先了解议题，搜集相关资料，为开展基层协商作准备。相关部门可开通基层协商民主微信、微博，让没能现场参与协商的公民通过微信、微博平台建言献策，做到广纳民言、广集民智、广聚民意。二是开展基层自治管理，拓展公民的参与能力。通过动员公民参与基层自治组织，使公民逐步学会理性参与公共政治生活，增强其社会责任感，锻炼其参与能力。通过广泛的协商实践，让公民逐步熟悉基层协商的流程，自觉参与到协商活动中来，并提高参与者的语言表达能力，避免有参与无协商现象，确保协商有效性。

（二）发展社会组织：保障公民利益的平等表达

协商民主鼓励公民参与社会生活，却无法确保所有公民都处于同样地位，具有同样利用机会和资源的能力，这使得以组织的形式取代部分公民在协商过程中的地位成为可能。现阶段我国基层协商民主大多都是公民与政府之间的协商，而组织化的协商相对较少。“组织化参与是公民有序政治参与的高级阶段，能够简化参与程序，降低参与成本，提高参与效率”[9]。针对协商民主中存在的参与主体不平等现象，发展社会组织以整合社会利益就显得尤为必要。纵观社会组织的分布，可看出当前社会组织主要分布在城市，在广大农村地区社会组织则发育不良，这影响了农村地区的公民政治参与。全面推进基层社会治理应重视发挥社会组织的作用，将社会组织作为公民参与公共生活的载体，探索基层协商民主新模式，积极开展组织协商。一方面，加大政策扶持力度，优化管理，为培育和发展组织协会创造外部环境。转变政府职能，构建服务型政府，改革登记制度，精简审批流程，适度降低社会组织的准入条件，引导基层社会公益组织发展；加强与社会组织合作，通过购买服务为其发展引进后备资金。另一方面，建立专门化的社会组织。将城市的成功经验有选择的应用到农村，通过引导行业协会的建立，使公民自觉参与到组织中来，并引导其认同组织的价值追求，形成共同的价值基础。以社会组织为基础，探索公民组织化参与基层协商民主，整合社会各阶层利益，确保广大公民都有自己的利益代表，能够正常表达自己的利益诉求，促使各协商参与方形成一种均衡状态，避免协商民主中的精英政治与形式主义，以此来确保协商的质量与效率，真正做到协商于民、协商为民。

（三）规范协商程序：确保利益诉求转化为公共决策

程序是基层协商民主的重要体现和保障，它对基层协商开展有着重要的意义。习近平同志指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[10]良好的程序能够鼓励人们采纳合理观点与恰当的偏好，调节参与者之间的不平衡，因而基层协商民主也十分注重程序，并将其看成决策获得合法性的必备条件。学者何包钢指出，“协商民主有自身的工作程序和方法。要做好协商民主，必须注意协商细节、程序和过程本身”[11]。要实现科学、有序、高效协商，就必须完善协商程序，使其按程序开展。首先，确保公民享有知情权。基层部门要落实公共事务公开制度，对公共事务及时进行公示，对于影响力大、牵涉面广的事务要认真做好公民的思想工作，与公民进行沟通。协商之前要对协商议题进行公开公示，事先让公民了解协商的基本内容，重大议题要事先对公民进行讲解分析。其次，保证活动公开进行，确保协商有纪律开展。协商民主重在各参与者之间的平等商量，故其纪律性较差，协商中往往存在激烈的利益角逐。为确保协商的公开性与纪律性，鼓励公民参加协商活动，以此来监督协商的正常运行，避免协商的暗箱操作；推选有声望的党员作为活动主持人，确保协商的纪律性，避免出现有协商无决策的现象；按照少数服从多数原则，将公民的利益诉求转化为公共决策。再次，及时推动决策的实施。要清楚知道每个人都是决策的实施者，决策以后还要积极推动决策的实施。在党的领导下，发挥党员干部的带头作用，通过分解责任与量化管理，将协商所得到的决策落到实处，将利益驱动的参与转化为责任参与，有效化解社会底层矛盾，着力推进实际问题的解决。

（四）完善协商制度：保障协商的长效性

一种成功的民主实践形式要想获得合法性的基础和持续性的保证，关键是要有合理的制度安排与设计，基层协商民主也不例外。基层协商民主只有被正确理解和运用，才能发挥出其政治价值和民主效能。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[12]推进基层协商民主，需以制度化作为保障。制度化的功能在于程序性、公正性、稳定性和可操作性[13]。在推进基层协商民主制度化时，应当明确协商什么、与谁协商、如何协商等问题，即对协商议题、参与代表、协商方式作出详细规定。一是根据社会发展来确定协商议题。协商议题应当是基层社会发展中迫切需要解决的问题，如民生问题、生态问题等。领导干部不能完全依照个人喜好随意确定协商主题，除了管理部门可确定议题外，公民也有权利确定议题。对公民普遍关注的问题，应通过调研确定为协商议题，然后予以广泛协商，不能怕引起争议就对公民呼声置之不理。二是科学选取协商代表与协商方式。协商的人数与方式关乎到协商能否有序开展。协商代表的确定具有很强的灵活性，应根据协商议题来予以确定，代表来源应具有广泛性，基本覆盖当地各个行业，确保各个群体都有自己的利益代表。毋庸置疑，基层干部的数量应当控制在合理范围内，不宜过多，要保障协商的真实性与有效性。20世纪80年代以来，我国基层社会出现了丰富多彩的协商形式，究竟采取何种方式来进行协商，应根据当地的具体情况而定。将合适的协商方式写进基层组织条例，以制度形式确定下来，作为该地固定的协商方式，逐步扩展协商的领域。总而言之，要加快协商民主制度建设，推动基层协商长效发展。

基层协商民主正在社会主义协商民主实践中不断完善。应正确看待基层协商民主在发展中出现的问题。基层协商民主发展受诸多因素的影响，公民有序参与基层协商需要社会各方面共同努力，顶层设计与全面推进相结合，坚持落实党的群众路线，着力培养公民的参与能力，完善协商程序，保证公民真实、有效参与协商。

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[7][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.北京：三联书店，1989：51.

[8]杨瑞森.深化中国特色社会主义协商民主研究的几个问题和认识问题[J].思想理论教育导刊，2014（6）.

[9]张爱军，王伟辰.中国协商民主发展的多维透视[J].贵州社会科学，2014（4）.

[10]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.