近代中国“协商政治”的制度渊源探究（1909-1946）

周巧生（重庆社会主义学院，重庆400064）



近代中国“协商政治”的制度渊源探究（1909-1946）

周巧生
（重庆社会主义学院，重庆400064）

摘要：近代中国“协商政治”是在鸦片战争以后、在中国被迫卷入现代化的洪流之中开始萌芽的，它既是中国传统文化与西方政治文明激烈碰撞的结果，也是无数仁人志士上下求索政治民主的尝试。通过以清末谘议局与资政院、国民政府时期国难会议、国民参政会以及政治协商会议为考察线索，系统梳理和探究近现代中国“协商政治”的制度渊源。

关键词：协商政治；谘议局；国难会议；国民参政会；政治协商会议

“协商政治”是指基于民主程序的协商性价值偏好和由此产生的协商性运作程序、制度体系运作及其发展的民主政治。广义而言，一切合法存在的政治主体就公共问题和彼此间的关系所进行的商讨和沟通就是协商政治。它既表现为不同的政治行为主体交换意见、辩论和协调的关系，也表现在对经由商议达成协议（共识）的程序的认可。中国古代就已具有朴素的协商政治传统。鸦片战争以后，在东西方文明的碰撞下，中国传统社会的“协商政治”基因在西方政治文明的催化下开始了新一轮的嬗变，并最终演化成具有中国特色的中国人民政治协商制度。本文尝试以清末谘议局与资政院、国民政府时期国难会议、国民参政会以及政治协商会议为考察线索，系统梳理和探究近现代中国“协商政治”的制度发育及演变。

一、清末谘议局与资政院——协商政治在近代的萌芽

近代中国“协商政治”是从追求“议会协商”开始的。《辛丑条约》签订后，晚清政府对其政治体制进行了一次革新，试图通过立宪改革来挽救其败亡的命运。谘议局与资政院就是立宪改革的重要举措，它们是清政府试行议会、开放政权的第一步。

1906年，清政府宣布预备立宪，但是由于中国原有的政治制度与立宪国家截然不同，搞宪政或者说议会政治更是毫无经验可谈，因而在正式议会选举和成立前，首先成立的是谘议局和资政院，以作为民众练习议政的场所。

1907年10月19日，慈禧太后命各省设谘议局，到1909年10月14日，除新疆外，其余各省谘议局同时开幕。虽然谘议局设立雷厉风行，但清政府并没有打算让其发挥多大作用，在命设谘议局的懿旨中说，“凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行”[1]。这道懿旨对谘议局所要讨论事务的范围没有作严格界定，“凡地方应兴应革事宜”是个极具有主观性的表述，并将“裁夺施行”大权归地方主政者，表明晚清政府对谘议局的定性仅为咨询机关。然而从各省谘议局的实际运作情况来看，不少省份谘议局却突破了“咨询”这一限定，反而使各省督抚裁决权受到较大制约，谘议局的地位逐渐上升到与督抚处于同一位置。这显然不是清政府所乐于看到的。为何会出现此种现象呢？从清政府发布的议员选举章程中可窥见端倪。首先，从当选谘议局的议员来看，按照章程的规定，只有地方士绅、举贡生员、文武官吏、拥有相当财产者和有中等以上教育背景者才能成为选举人。这种规定封堵了普通群众参与政治的途径，从而将参政议政的影响控制在一定范围内。但晚清政府选拔的“适合”人才并没有完全按照它所划定的“集思广益”、“为朝廷竭协赞之忠”的路线走，而是急切盼望实行君主立宪政治，这在谘议局的实践运作中得到了印证。在各省谘议局议员中获益最大、发展迅速的群体恰是其中接受新式教育、留学东西洋的士绅，他们组成了清末直至辛亥革命左右政局的政治团体——立宪派，这些有着新式思想的士绅通过公开选举进入政治体制，并掌控谘议局，发动了四次大规模的国会请愿活动，要求清政府早施宪政，谘议局也一度成为了各省对政府不同意见者甚至反对派活动的中心。其次，从谘议局的职能划分来看，章程的第六章《职任权限》规定了谘议局的权限有十二项，其中有议决本省应兴改革事件；议决本省预算、决算、税法、公债等核心条款，尤其在对地方重大政治问题的监督问题上，谘议局的地位几乎与督抚平齐，即谘议局可以对省内重大事宜进行监督，谘议局议定的事情，如果督抚不同意，可以令谘议局复议；谘议局否决的事情，也可以请督抚更正，遇有双方争执不下的事情，可以提请资政院裁决，这样就使谘议局与各省政府之间存在一种权力制衡的关系。正是基于以上两点，谘议局及其主导者拥有了相当的权力，主政者再难如往常那样对地方事务一手包办，而不得不与谘议局进行沟通与协调。各省谘议局在纠举不法官吏、发展实业甚至保护森林、兴修水利上提出了不少有益于地方和民众的议案，“公同集议”逐步演变成地方协商政治之初始形态。

如果说谘议局是省级机构和组织，资政院则相当于小型临时国会，谘议局为资政院的运行提供和储备人才。1910年9月1日资政院召开第一届议会。与谘议局一样，资政院的性质也体现在其组成成员及所具备职权两方面。首先，资政院的议员分为钦选、民选两种，各一百人。其中，钦选议员包括宗室王公世爵、各部院衙门官、纳税多额者等；民选议员则是在各省谘议局议员之间互选，经督抚圈定后方能当选。由于各省议员多数是由新派士绅组成，立宪派在其中占有相当比例，他们不满现有的资政院院章，希望通过对它的不断改造以及权力的争夺，让其逐步拥有合法的立法权，并数次与清政府发生激烈的斗争，所以资政院是谘议局之外立宪派与清政府争夺权力的第二个合法阵地。其次，从职权来看，虽然清政府对资政院作了相当的限定，但仍然赋予其享有决议预算、决算、税法、公债、定法典等权，以及处理各省谘议局之间、谘议局与督抚争议事件之权，甚至资政院还有质问行政部门的权力。在1910年10月召开的资政院第一次常年会上，共决议了20余项议案，包括统一国库章程、收回开平矿产、速开国会、弹劾军机大臣等，涉及政治、经济、文化教育、社会习俗等各个方面，虽然清政府对这些议案没有全盘接受，但议案的提出对于整顿国家财政金融、加强法治建设、发展教育启迪民智还是大有裨益的。因此，资政院可被看成国家级别“政治协商”的初始形态。

清末谘议局和资政院的设立，满足了新式士绅阶层参与政治的愿望，为“制度化容纳民意”提供了参考和实验平台。清政府被推翻后，承担向议会政治过渡职责的资政院和各省咨议局终止了自身的历史使命。中华民国成立后，乱象丛生。社会对以武力为手段的革命空前崇拜，认为革命是“救亡图存、解决内忧外患的根本手段”[2]，而勃兴于晚清后期的“协商政治”精神在“革命与反革命”的语境中被湮没，之后又在早年国民党的一党训政体制中彻底沦为边缘角色。直至1932年国难会议的召开，才又使得尘封多年的朝野上下互相协商的合作模式得以重现。

二、国难会议——“协商政治”在国民政府的初次尝试

1932年4月召开的国难会议是由南京国民政府出面组织朝野力量协商国是、御敌图存的会议。国民党在北伐胜利后，在重新阐述孙中山“训政”思想的基础上建立了“以党治国”的一党训政制度。国民党在“党外无党”思想指导下，对其他政治力量正常的组党结社和政治活动都进行了严厉打击。民众失去了对公权力的约束和监督，甚至连自身最基本的人权都无法保障，热衷于政事的社会人士也基本失去了参政议政的合法渠道。

这样的局面，对于自晚清以来就追求宪政、谋求政治进步的有识之士来说是难以接受的，一批新式的自由主义知识分子开始集体表达他们对“训政”制度的不满，尤其在日军发动“九一八”事变之后，民众要求国民党放弃一党专政，实施宪政的呼声越来越高，一些中间派别乃至国民党党内民主派也对蒋介石的独裁专政表示出强烈不满。在民族危机不断加深的背景下，弥合朝野分歧成为国民政府必须直面的问题，这也为协商政治的回归提供了契机。

1931年11月，在国民党第四届全国代表大会闭会前一日，蔡元培临时动议，主张召开国难会议，“容纳各方有经验之人才加入，以收集思广益之效，而使全国人民与本党共同负责任”[3]。大会通过了蔡元培的这个提案，决定召集英贤，共商国是。1931年12月，各界人士代表熊希龄、马相伯、章炳麟、沈钧儒、左舜生、黄炎培等60余人组成中华民国国难救济会，并连续发表通电、宣言，痛陈国民党党治是中国招致日本侵略的重要原因之一，他们要求国民党“立时解除党禁，进行制宪”，保障人民的集会结社等自由，“万不宜复袭训政之名，行专制之实”[4]433。迫于党内外的压力，国民政府在随后的6个多月时间里，先后制定并颁布了《国难会议组织大纲》、《国难会议议事规则》以及《修正国难会议议事规则》等文件，公布了总数达520余人的国难会议会员名单，并规定了会议的职责“决定国难期内外交、财政、军事及有关国难一切临时设施方针”，而国难会议的议决案则“由中政会直接交付国民政府执行”[4]383，在会议几经延期之后，于1932年4月7日在洛阳国民党党部中央礼堂开幕。

在外界看来，国难会议将是国民党从党治转向宪政过程中的一次非常重要的改革努力，是借助党外力量对国民政府进行的一次自我改良，但国民党自身却不这样看，在开放政权与坚持训政的问题上，国民党表现得异常矛盾。比如根据《国难会议组织大纲》，“国难会议会员由国民政府就全国各界富有学识、经验、资望之人士聘任之”[4]396。国民政府在遴选会员问题上作了相当大的努力与让步，甚至连在野党派领袖李璜、曾琦、张东荪等人也被囊括进去。可以说，被遴选出的参会人员包含了社会各个界别的头面人物。可是，在会议即将召开前夕，国民党把国难会议的议题限定在“御侮、救灾、绥靖”三个问题上，且在会前分别通知会员“不谈政治”。这样的限定不仅极大地降低了会议的权限和地位，与人们期望借此会议从而实施民主政治的愿望相去甚远，就连国民党最初表现出的民主姿态也被证明是“惺惺作态”，于是不少会员对国民党的态度心灰意冷，拒绝出席国难会议，“与其徒劳往返，无补时艰，不如谢绝征车，稍明素志”[5]。国难会议开幕式出席人数144人，闭幕时167人，远不及预定参会人数的一半，国难会议的影响力由此大幅缩小，成了一次“殊失人望”的失败会议。国民党以损害自身公信力来抵消民众要求实行民主政治的要求，这是非常不明智的，但其背后也充分反映了国民党在初步尝试接受异己力量、协商国是这件事上的矛盾心理。

当然国难会议也并非全无结果，就在国难会议召开的短短6天时间里，共收到议案400余件，议决100余件，出席会议的杨端升等15人不顾国民党规定的“不谈政治”的限制，在会上竭力主张召开国民大会、制定宪法，褚辅成等12人也提出迅速实施宪政的要求。涉及民主改革的提案多达26件，占议决提案总数的22.7%[6]。这一方面教育了民众，使他们更加认识到国民党的独裁面目，此后在与国民政府沟通中“民主政治建设”的要求比例大大增加；另一方面，国民党也从中吸取了某种教训，即在维护一党独裁地位这一前提下，不妨以主人之姿适当开放一部分政治领域，给非党人士提供参政议政的平台，以满足国内民众参与政治、伸张民权的需要，从而缓解民间与政府的紧张对立，重塑国民党与国民政府公信力。如果说国难会议是国民党在应对外患内忧上的被迫反应，处理得还不够成熟，那么在抗战正式爆发后，国民参政会的设立则使得国民党与在野力量在一个更规范的平台上相互寻找对方可以容忍、进而协商的边界。

三、国民参政会——民族危急时刻下“协商政治”初步成形

国民参政会是抗日战争时期由国民政府成立的包括国民党、中国共产党及其他抗日党派和无党派民主人士代表在内的参政议政机关。1938年3月29日至4月1日，国民党临时全国代表大会在武汉召开，决定设立国民参政会机关，“俾集中全国贤智之士，以参与大计”[7]2。1938年4月12日，国民政府公布了《国民参政会组织条例》。1938年7月6日，第一届第一次国民参政会在武汉召开，截至1948年3月，国民参政会召开4届共13次会议。

如何界定国民参政会呢？笔者认为，可以用战时政治协商机构来概括它。首先，从国民参政会参政员的来源来看，他们都是遴选而出，来自某一领域的代表性人物，即代表一定范围的民意，具备相当程度的专业水准。《国民参政会组织条例》规定了从以下四个范围中选定参政员，包括：（甲）曾在各省市公私机关或团体服务三年以上著有信望之人员。（乙）曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务著有信望，或熟谙各该地方政治社会情形，信望久著之人员。（丙）曾在海外侨民居留地工作三年以上著有信望，或熟谙侨民生活情形，信望久著之人员。（丁）曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上，著有信望，或努力国事，信望久著之人员。

无论是“著有信望”还是“信望久著”，都表明这些被选定的参政员大多是所在领域、行业、地区德高望重的领军人才，属精英阶层。邹韬奋本来还担心国民党会在“信望久著”等词汇上玩文字游戏，但当参政员名单公布时，“说句公道话……一般社会上留心政治的人们所得到的印象还不算坏，因为人选里面的确包括了多少为民间所信任的人物”[8]143。如在（丁）项人选中，就囊括了大多数活跃在政治舞台上的政党力量，如中国共产党、青年党、国社党、第三党、职教社、乡建派、救国会的领袖或骨干成为了参政员，再加上各区域、各民族及无党无派的参政员，构成了国民参政会中的中国各种政治力量的集合，国民参政会实际上是为他们商讨国事提供了一个平台，起到“下情上达”、“反应民众利益诉求”的作用。而“现任中央各部会长官，得出席国民参政会决议，但不参加其表决”以及“现任官吏，不得为国民参政会参政员”这两条规定又在一定程度上限制了国民政府对国民参政会干预的程度[7]12，并且让参政员资格和地位相接近，不至于相差过大，保证了协商的有效开展。

其次，从国民参政会所承载的使命来看，它是具有协商政治特性的。《大公报》在预祝国民参政会成功召开的社论中说，国民参政会的诞生至少有以下几种意义：“（一）中国政治在艰难抗战中一步步走向健全进步的程途。（二）告诉全世界，中国是统一的，中华民族是团结的。（三）向日本军阀示威，它的武力无用，中国越大越强；它的挑拨离间无用，中华民族越结越坚。”[9]这就表明成立国民参政会主要目的有三个，即昭示团结、共同抗战、促进民主。从团结抗战层面来说，国民参政会的使命主要是维护国民参政会中的两大武装政党——中国国民党和中国共产党的团结，在国民党接连发动的几次反共高潮后、在国共关系濒临破裂、抗日民族统一战线岌岌可危的情况下，国民参政会参政员在两党间充分调解、协商，使国共关系总体恢复稳定态势，发挥了居中斡旋的巨大作用，在抗战胜利后的重庆谈判以及政治协商会议中，国民参政会也出力不少。从促进民主层面来说，抗战时期，借由国民参政会，中间党派和中共参政员发动两次宪政运动，这两次宪政运动在与其他参政员及国民政府充分协商、沟通下，使“实施民主政治与促进抗战”、“抗战进程与建国进程”合二为一，极大地推动了中国民主政治的发展。蒋介石虽然对参政员实施宪政的要求很是烦恼，但也不得不口头允诺实施宪政，并下令成立“宪政实施协进会”等机构研讨宪法以及立宪之步骤。

最后，从国民参政会的议事规则上看，也体现了协商政治的精神。协商成功的前提条件是“议事公开”和“言论自由”。就国民参政会来说，前者是讲当局要对参政员和相关利益方的知情权提供保障，后者强调参政员要知无不言、言无不尽，且无人身安全等后顾之忧，国民参政会恰具有这两项协商特质。在1938年7月1日国民政府公布的《国民参政会议事规则》中第五条明确表明，“国民参政会之会议公开之，但有必要时，得由主席宣布开秘密会”[7]7。依此，国民参政会开会时新闻记者可以现场采访和公开报导，大众媒体可以刊载播报会议的种种活动，参政会亦应随时发布其文件和议案。这就是议事公开[8]636。同时，“参政员在会场内得自由发表言论，不受会外之干涉，但在会场外发表其笔记或言论者，受一般法律之限制”[7]29。也就是说，参政员在会场内可以畅所欲言，任何人不得干涉，而在会场外的不负责任之言论会受到法律制裁，这符合言论自由的准则。

所以，国民参政会作为在中华民族生死存亡之际，在抵抗日本侵略者的苦斗中而设立的协商政治机构，在抗战初期为团结最广大人民共同抗战发挥了巨大作用，但随着时间推移与情势变化，国民党对国民参政会控制愈来愈严，国民参政会最终沦为国民党实行假民主、假宪政的御用工具，在1948年3 月28日，终于“破车不能再开”，草草收场。但自清末蕴育于预备立宪中的“政治协商”精神在国民参政会这个制度框架中得到了一次比较充分的发扬，并传承给了1946年的政治协商会议。在参加政治协商会议的38名代表中，绝大多数都是参政员或曾任参政员，这从一个侧面也说明了国民参政会与政治协商会议的内在关联。

四、政治协商会议——近现代中国协商政治演变历史上的里程碑

1945年抗战胜利，国共重庆谈判，随之签订《政府与中共代表会谈纪要》，在第二项关于政治民主化的问题上双方“一致认为应迅速结束训政，实施宪政，并先采必要之步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达，协商国是”[10]。自此，“政治协商”成为中国人耳目一新的词汇，承载了国人对战后在纷繁复杂的社会状况之下和平建国的美好愿望。1946年1月10日政治协商会议在重庆国民政府礼堂召开，会议代表由国民党8人、共产党7人、青年党5人、民主同盟9人和社会贤达9人五个方面共38人组成，同年1月31日圆满闭幕。周恩来认为，“政协的成功是中国人民的成功，是国民党和一切党派的成功”[11]。

政治协商会议是协商政治在中国的成功实践，是近代以后中国人在探索协商政治道路上的一次意义不凡的创新。

首先，“政治协商会议”名称本身就是协商得来的。1945年1月30日，周恩来与宋子文、王世杰、张治中就召集“党派会议”、改组政府问题举行会谈。国民党代表王世杰竭力弱化“党派会议”的权限和地位，并提出“政治咨询会议”概念，遭到周恩来的断然拒绝。王世杰遂将其更改为“政治协商会议”，从字面上看“咨询”变成了“协商”，凸显了主体地位的平等，对于这一改动，周恩来表示了认可。从此，“政治协商会议”开始成为抗战胜利后国共谈判的一个重要内容。

其次，政治协商会议的参会人员也是经过协商而定的。根据《政治协商会议召开办法》第一条，国民政府邀集“各党派代表及社会贤达共商国是”[12]。邀集表明政治协商会议代表并非普选产生，但是“这些代表中一部分是由各自政党所自行推选出来，而另一部分无党派人士也是经过事前协商而产生的，大体都具有代表社会某一方面的资格”[13]7，尤其是9个无党派代表人物东北耆宿莫德惠、四川父老邵从恩、出版家兼企业家的王云五、学者而教授的傅斯年、报人胡霖、左翼作家盟主的郭沫若、金融家的钱新之（永铭）、西南实业家的的缪云台（嘉铭）、华北工业家的李烛尘，都是本身有声望有权威的人物[4]471，因此政治协商会议从某种程度上来说就是“中国各主要政治力量的代表会议”[13]7。它是在合法的民选国民大会成立之前的“一种权宜的重大措施”[13]346，它代行国民大会职能，从而完成和平建国之大任。

第三，政治协商会议的议事过程也是具有协商性质的。一是从会议的主导者来看，政治协商会议开创了一种新的传统，那就是会议的组织者或召集方在会议中并不占据优势地位，国民党在总名额中只有8个名额，即便全部算上倾向于其的青年党以及部分社会贤达人士，也只能和参加会议的另外两个力量民盟与中共打个平手，而且各参与方都有否决权，这让习惯了发号施令的国民党在政治协商会议中难以为所欲为，所以难怪国民党内有些人感叹“在政治协商会议，政府好似在受裁判，其屈辱难堪，令人难受已极，但又无可奈何”[14]。二是从会议的实际进程来看，也充分体现了协商精神。政协会议历时22天，重点围绕政府改组问题、施政纲领问题、军事问题、国民大会问题、宪法草案问题等五项议题展开讨论。所有38人被分成5个小组，每组各设2名召集人以对各自所召集的问题进行安排，归属到各个小组的政协代表均是某一方面的专家。例如，张君劢是民国时期有名的宪法专家，他就被分在了宪法草案小组。大会全体会议一共召集10次。此外，各议事小组又单独召集会议，次数各不一样，完全取决于会议上的分歧如何，其中政府改组问题最为复杂，它涉及如何结束国民党一党“训政”，组建联合政府，然后由其负责召开国民大会，因此备受争议，会议召集次数也最多，达8次之多，其他各小组召集会议均在4 到6次之间不等。所有5项议题都关涉重大，直接关系到中国战后政体之变更，因此各方分歧很多，争论激烈，但总体上都在理性与包容的理念下通过反复协商，从而最终达成协议，签署了《政府组织案》、《和平建国纲领案》、《军事问题案》、《国民大会案》、《宪法草案》等5项决议。通过政治协商会议这个平台，中共与民盟及其他民主人士的共同努力以“和平革命”的方式完成了变更国家政体并改组政府的目的。但可惜的是，不久后国民党六届二中全会就撕毁了政协决议中最核心的“宪草决议”，并否定了政协会议具有民意代表性的合法地位，从而全盘抛弃了政治协商会议所有的决议。政治协商会议决议虽未落地生根，但是这种集众家之长、和平协议国是的传统却被中共和民主党派继承下来，并在1949年召开的新政协中发扬光大，直至完全开创了具有中国特色的多党合作和政治协商制度。

五、余论

从清末的谘议局和资政院、民国时期的国难会议到国民参政会以及政治协商会议，虽历经时代巨变，协商政治的精神和传统始终未曾断绝，而是如“风吹草长”一般地生长着。“协商政治”的演进以多元化的政治和社会力量成长为前提，以中国传统“和合”政治文化为依托，在与西方现代民主理论的借鉴融合中，在应对内外各种挑战的过程中，承担了重要角色，它的形态演变轨迹与中国民主政治前进轨迹相吻合，构成了一幅独特的中国社会图景。

有些学者认为，“民国政治的基本特征在于，政治与武力高度统一，政党作为政治集团的同时，又是一个武装集团，武力是政治的出发点和最终依据。这一点构成了民国政治的基本逻辑”[15]。应当承认，用现实主义理论、以“武力”为切入点的研究视角为研究纷繁芜杂的民国政治打开了方便之门，但同样也不能忽视，在这种“基本逻辑”之外，还存在另外一种协商政治的逻辑。“武力”和“协商”两种逻辑一直贯穿于20世纪前半叶，协商政治逻辑在中国政治土壤中得到了意想不到的发展。了解“协商政治”在近现代中国的演变逻辑对我们从中国历史文化的“土壤”中探寻有中国特色的协商民主的本原，提升人们对中西方民主理论与实践在历史与文化差异、制度与逻辑分殊的认识，为巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提供更多的内生性认识等方面具有重要意义。

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责任编辑：杨绪强

作者简介：周巧生，女，重庆社会主义学院多党合作历史研究中心讲师，研究方向为多党合作制度、民主党派史。

收稿日期：2015-11-03

［中图分类号］D05

［文献标识码］A

［文章编号］1009-0339（2016）01－0041-06

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.01.008