论审判中心下公诉与法律监督之关系

白 秀 峰

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)



【社会与法律文化研究】

论审判中心下公诉与法律监督之关系

白 秀 峰

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

构建以审判为中心的诉讼制度，应正确定位检察机关的职能，完善权力配置，实现两个目标：其一，实现公诉有效化，确保诉讼任务完成，切实履行“分工负责、互相配合、互相制约”的宪法原则；第二，强化诉讼监督，正确履行法律监督的职权。公诉职能和法律监督职能在理论、制度和实践层面，其含义、法律赋予的目的和操作运行，都体现出不同的功能和价值属性。在以审判为中心诉讼制度下，将二者适当分离，并重新配置，使检察权真正做到既服务于审判，又履行其法律监督职能，实现公诉和法律监督的有效统一。

审判中心；公诉；法律监督

一、引言

“在法的问题上，并无真理可言，每个国家依照自己的传统自定制度和规范是适当的。但传统并非老一套的同义词，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”[1]序在现代国家，检察制度已经成为一种普遍化的国家权力机制的组成部分。每个国家的检察制度都具有矛盾的特殊性和共性。“检察权作为国家权力的一部分，必然会处于一种权力结构之中，与国家权力的其他组成部分发生各种各样的关系，从而构成一种体现检察权不同地位与作用的国家权力架构形式，即权力模式。”[2]307从世界范围内看，现代权力的结构模式主要分为两种：一种是以“三权分立”为理论基础的三元分立的权力结构模式，一种是以马克思列宁主义监督理论为基础的一元分立的权力结构模式。三权分立主要是以洛克和孟德斯鸠等人提出的分权制衡理论为内容，该理论主张将国家权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力不分层级而是平行的，大多数资本主义国家都采用此模式构建了国家权力结构，如大陆法系的德国、法国，英美法系的英国、美国等。一元分立的结构模式以前苏联和我国为代表，该模式源于马克思列宁的社会主义监督理论，社会主义国家的权力最终掌握在人民手中，作为国家权力的组成部分，监督权亦同样掌握在人民手中。在我国，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，然而人民代表大会对国家行政机关、审判机关的监督是宏观的、非经常性的，所以为防止权力滥用和腐败，必然会在人民代表大会制度下创设专门的法律监督机关。为保障人民的根本利益和国家法律的统一、正确实施，由代表人民意志的人民代表大会选出与行政机关、审判机关、军事机关平行的国家法律监督机关——人民检察院，人民检察院作为常设的监督机构直接向人民代表大会负责，并最终向人民负责。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”列宁社会主义监督理论和我国宪法的根本性规定，从理论和制度层面论证了我国检察机关法律监督的科学性、正当性和必然性问题，樊崇义教授更是从法哲学的高度，从“一元分离论”“对立控制论”“存在决定论”和“职权二元论”四个方面回答了这一问题。[3]

从制度上看，我国宪法在定位检察机关为法律监督机关的同时，也以宪法和法律条文的形式规定了检察机关在法治建设和刑事诉讼中的诉讼任务和职能。我国《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”从诉讼规律来看，一个完整的刑事诉讼程序应当包括侦查、公诉、审判和执行，公诉机关和审判机关都是国家的权力机关,公诉机关承担的控诉职能是现代诉讼的基本职能和表现，以审判为中心的诉讼制度下，侦查是基础，公诉是重要环节和保障，审判是结果和核心。从世界范围看，公诉职能已成为各国检察机关的基本职能之一。我国检察机关同样承担着控制犯罪，保障人权，维护法律权威的诉讼任务和职能。

二、检察权的属性分析与“职权二元论”

(一)检察权的属性分析

检察权是宪法和法律赋予检察机关的权力，其内容应当包括检察机关所享有的各种具体权能。目前，关于检察权的属性问题，学界主要存在以下几种不同观点：司法权说、行政权说、法律监督说、双重属性说、多重属性说、检察权说。[4]笔者支持“多重属性说”，认为检察权有法律监督属性、司法属性和行政属性，其内容至少包含追诉权和监督权等两种主要权利。“法律监督属性是检察职能的根本和核心；司法属性是人民检察的本体职能；行政属性是主体，主要指检察主体的内部管理、上下级关系、检察一体以及司法责任制等。”[5]

范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念，古希腊哲学家亚里士多德把范畴看作是对客观事物的不同方面进行分析归类而得出的基本概念。[2]23高清海先生指出：“范畴是内容更为抽象、概括性也更大的概念。”[6]285我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”；《刑事诉讼法》第7条规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，第8条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。从以上法条规定的内容和法理逻辑，可以推出以下命题：法律监督机关(人民检察院)依照法律规定独立行使检察权与公安机关、人民法院在“分工负责、相互配合、相互制约”的原则下的指导下进行刑事诉讼、对刑事诉讼实行法律监督，以保证准确有效地执行法律。在以上命题中，主体是“法律监督机关(人民检察院)”，行为方式是“行使检察权”，行为内容是“进行刑事诉讼、对刑事诉讼实行法律监督”，行为目的是“保证准确有效地执行法律”，笔者据此尝试推出：“人民检察院作为法律监督机关，其行使的权力的范畴为检察权，行使权力的内容包括进行刑事诉讼和实行法律监督。”将法律监督这一概念涵盖在检察权范畴内，并不违反哲理逻辑，也不违背我国《宪法》《刑事诉讼法》条文的精神，相反，我们根据“概念—范畴—原理”的逻辑思维，可以得出检察制度中公诉和法律监督是检察权的两项基本权能。《宪法》作为国家的根本大法，其在检察机关职权的法律术语上采用的是“检察权”概念，规定在《宪法》第131条，而法律监督权则是理论术语，从法律制度层面分析，检察权的范畴涵盖法律监督。

检察权的内涵具有丰富性，检察机关既超越了诉讼中的控方身份，又保留了其合理的内核；既是诉讼主体，又是国家的法律监督机关。[7]26根据检察权内容的不同，检察权可以分为狭义检察权、一般检察权或中义检察权和广义检察权。[8]43狭义检察权仅以行使公诉权为限，如英国等。一般检察权包括侦查权或侦查指挥权、公诉权等权能，如法国、德国和日本等。广义检察权是指检察机关除享有侦查、公诉等权能外，还享法律监督权，如我国检察机关被定位为法律监督机关，享有法律监督权。从检察权的内容上看，我国的检察权属于广义检察权的范畴，按照检察权职能的性质和特点，可以将检察权主要分为两类：一类是追诉权，包括侦查和公诉；一类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等。[3]公诉和法律监督是检察机关的两项基本职权。

(二)“职权二元论”

检察机关是国家权力的组成部分，已经被世界各国的制度和实践所认可。我国宪法、人民检察院组织法和刑事诉讼法规定了我国检察机关的职权问题，但关于检察权的具体权能的归类、定位和关系等问题，尤其是关于法律监督和公诉两项职权的关系，从理论界到实务界均有不同的理解，主要存在存“职权一元论”和“职权二元论”两种对立的学说。所谓职权一元论，是指认为检察机关的各项权能都统一于法律监督，都是法律监督的实现方式和途径，都体现法律监督性质。职权二元论，是指认为检察权与法律监督权是两个不同的概念，法律监督和公诉是我国检察权的两个组成部分和两种基本职能。[9]87笔者支持“职权二元论”的观点。

公诉职能是各国检察机关的基本内容是世界各国普遍的做法。在我国，我国宪法和刑事法律同样规定了检察机关的公诉职能，公诉是检察机关的主要职能之一。刑事诉讼由侦查机关、检察机关和审判机关共同完成，三机关“分工负责、互相配合、互相制约”。公诉作为检察权的基本内容之一，其必然会与法律监督发生关系。公诉是人民检察院代表国家向人民法院指控犯罪的活动，只要有人实施了法律禁止的行为并且这种行为依法应当追究刑事责任,公诉机关就有权向法院提起公诉,要求法院追究犯罪人的刑事责任。因此，检察机关在履行本体公诉职能的同时，也体现法律监督的功能，可以说公诉是实现法律监督的重要手段。从诉讼规律和司法实践出发，公诉本身具有独立的价值，该独立价值的考量应当置于刑事诉讼程序和诉讼规律中。一方面，公诉权作为检察机关的基本职权，公诉权的行使是宪法和法律赋予检察机关完成刑事诉讼任务的需要。另一方面，检察机关完成诉讼任务不仅在于控制犯罪，也在于保障人权，维护法律的权威，实现法律的公平与正义，这主要通过检察机关履行正当诉讼程序来彰显。

在理论和制度的框架下，以司法改革为契机，正确解读我国检察机关的职能，合理配置检察权，处理好公诉职能与法律监督职能的关系，适应以审判为中心的诉讼制度改革。

三、公诉、法律监督与“审判中心”的关系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)明确指出:“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”我国宪法和刑事诉讼法确立了公检法三机关“分工配合制约的机制”,以审判为中心的诉讼制度改革并没有推翻这一机制，相反，《决定》发展完善了这一机制，提出公检法司四机关“分工配合制约的机制”。据此，分工配合制约机制和司法权的配置仍然存在一定的完善空间,检察机关的权力配置应当按照“以审判为中心”的方向加以健全和完善。理论上，三机关在刑事诉讼中，分工负责，互相配合，相互制约，共同完成诉讼任务，然实践中，三机关配合有余，制约不足的情况，出现以侦查主导诉讼的现象，各机关之间没有形成良性的、有效的制约关系。从检察机关主体看，检察机关在刑事诉讼中扮演的制约角色不足的主要体现在：其一，检察机关在承上启下的环节中，没有对侦查违法行为进行有效监督；其二，检察机关未能有效履行公诉职能，存在以侦查为中心和控制犯罪为重心的做法；其三，检察机关在职权上的双重角色干扰、妨碍了审判程序在刑事诉讼中的决定性作用，检察机关行使公诉权存在先入为主干扰审判权之嫌。检察机关既承担公诉基本职能，又承担法律监督职能，以审判为中心，在诉讼中应当以审判程序为中心，在法庭审理程序上，应当以庭审为中心，保持控辩审的三角诉讼关系。

检察机关对审判的监督主要体现在：一是通过公诉权中的审判启动权，限制法院主动追诉；二是通过起诉书追诉的范围而限制法院审判的范围，防止法院扩大审判范围；三是通过对有错误的判决、裁定提出抗诉防止和保证法院依法裁判；四是通过审判监督升序纠正法院审判程序违法；五是通过监督判决执行保证刑罚依法执行[2]346。

四、以审判为中心诉讼制度下 检察机关的职能配置

(一)检察机关的法律“监督”与三机关职能推进中的“制约”的关系

“监督是一个综合的动态过程，是一种特殊的管理活动，是在社会分工和共同劳动条件下产生的一种管理职能，是人们为达到某种目标而对社会运行过程——体现为各种具体活动——实行的检查审核，检查督导和防患促进活动。”[10]25我国法律意义上的监督，分为上级对下级的监督、下级对上级的监督和同级之间的监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切生产资料和权力掌握在人民手中，社会主义的本质属性决定了监督的目的是发展生产力，满足人民日益增长的物质文化需求同落后生产力之间的关系，因而，“由检察权的程序性特点所决定，检察机关的法律监督是一种必然引起一定的程序、被监督着必须做出法律规定的反应的权力，而不是必然对被监督着产生实体影响的权力”[11]242。“严格意义上的权力制约应是指同一层次的国家权力之间在分权或者分立的基础上，彼此约束、限制、牵制，以保障国家权力正常运行的活动。”[11]59

监督和制约在词语的概念和内涵上不同。监督是指“查看并督促、查看并加以管理”，在涉及法律解释问题的时候，我们应该最先追溯词语的文义解释，宪法在条文中使用了17次监督，笔者认为宪法中出现的监督应当作出同一文义解释，以保障宪法的最高权威性和法律的确定性、统一性。因此，宪法条文中出现的监督都应当具有“查看并督促、查看并加以管理”的含义。在现在汉语语境中，制约是指“甲事物”，笔者认为，制约和监督的终极目的是一致的。首先，在理论层面，检察机关虽然是与行政机关、审判机关和军事机关平行的权力机关，但是从监督的内涵来讲，监督包括上级对下级的监督，下级对上级的监督和平级之间的监督。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力掌握在人民手中，同样监督权亦掌握在人民手中，“在社会主义制度下，监督的实质是社会全体劳动者为了共同利益而对社会运行过程的监督。所以，社会主义监督的主体是广大劳动人民，即监督的客体与主体在监督的核心上达到了同一”[10]40。其次，在制度层面， 宪法作为国家根本大法，规定了国家的根本政治制度和司法制度，在司法制度下，出现了《刑事诉讼法》等法典予以对司法制度进行构建，但是下位法一定要与上位法保持一致性。宪法和刑诉法的权威性规定是执行法律所必须遵守的，宪法在规定检察机关作为法律监督机关的同时，并没有否定检察机关在刑事诉讼中的其他职能属性，宪法规定“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，这是对检察机关履行诉讼职能的基本规定。最后，在实践操作层面，以审判为中心的诉讼制度改革对检察机关的职权提出了新的要求，在宪法“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下，在刑事诉讼中检察机关不仅要切实履行诉讼职能，又要扮演好法律监督角色，制约和监督的终极目的是维护宪法和法律的权威。

(二)按照“职权二元论”尝试机构改革

审判中心下，检察权与公诉权的关系依然以宪法规定的“分工负责、互相配合、互相制约”为指导。“互相制约”体现的是三机关在刑事诉讼职能推进中的“制约”关系，公诉与审判互相制约。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第580条的规定：“出席法庭的检察人员发现法庭审判违反法律规定的诉讼程序，应当在休庭后及时向检察长报告。人民检察院对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”检察机关在刑事诉讼中的检察权更多体现的是追诉犯罪和保障人权的程序性权力，将公诉权与法律监督权适当分离，能解决实践中公诉机关既充当“运动员”又充当“裁判员”的问题，能够保证控辩双方的地位平等。对于法律监督权的行使，检察机关可以尝试设立专门的内设机构，在庭审后提出。内设机构是检察职权的内容和行使的手段、方式在检察机关内部的分配形式，检察机关的具体职能是其设置的主要依据。[12]78

2009年底，湖北省人民检察院制定《关于部分基层检察院内部整合改革试点工作的实施方案》，确定全省 36 个 92 人以下的基层院进行试点，从机构、人员、流程三个方面进行内部整合，实行诉讼职能与监督职能相分离、案件办理与案件管理相分离的改革方案。[13]2012年8月以来，湖北省嘉鱼县人民检察院院通过内部整合改革，积极探索运行诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的职权配置模式，并取得了良好的效果。一般来说，诉讼职能与诉讼监督职能适当分离后，在分离的具体运作模式上有三个：独立诉讼监督部门模式、独立审判监督模式、公诉部门下刑事审判监督组或指定专人模式。[13]根据湖北省人民检察院制定《关于部分基层检察院内部整合改革试点工作的实施方案》，内设机构一般分为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合管理部等五个部门。湖北省嘉鱼县人民检察院内部整合改革后，形成七个部，单设刑事诉讼监督部、民事和行政诉讼监督部，采取的是独立诉讼监督模式。

(三)公诉有效化——有效公诉概念的提出

严格意义上讲，我国理论界和实务界并没有“有效公诉”这个概念，在“控、辩、审”三角诉讼模式下，公诉同样是不可或缺的角色，因此，笔者认为，相对于“有效辩护”的理论，尝试提出有效公诉的概念。所谓有效公诉，是指审判中心下，公诉人在审查起诉、庭审过程中履行了法定的诉讼职责和任务，且达到一定的实质性效果，避免侦查中心主义下公诉实行书面审理的原则，避免庭审中走形式、走过场。有效公诉，要求公诉以庭审为中心，既要尽职尽责履行控制犯罪的诉讼任务，服务于审判，又要贯彻落实保障人权和遵守正当程序的原则，即实现公诉有效化。

实现公诉有效化，可以从以下四个方面入手：

其一，在“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下，正确发挥公诉职能。审判中心下，公诉是主导。检察官应践行客观义务，严把证据关，正确运用起诉与不起诉，合理运用羁押必要性审查，提高审查起诉水平。

其二，全面贯彻落实证据裁判原则。十八届四中全会《决定》提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判原则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保障庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”证据裁判原则是现代刑事证据制度的基础性原则。刑事裁判，应凭证据，即采取证据裁判主义，已成为近代刑事诉讼之一定则。[14]13证据裁判原则是指对案件事实的认定必须以证据为根据；没有证据不能认定案件事实。它的基本含义包括三个方面：其一，认定案件事实只能以证据为依据；其二，裁判所依据的证据必须具备证据资格；其三，裁判所依据之证据必须经过法定程序查证属实。

其三，完善证人、鉴定人出庭作证制度，充分落实直接言词原则。证人证言和鉴定意见作为法定证据种类，对案件事实的认定有着不可代替的作用，特别是对于犯罪嫌疑人、被告人拒不认罪或者当庭翻供，或者对鉴定意见有异议的，通过规定证人、鉴定人出庭作证，对证人、鉴定人进行交叉询问，改变证人证言和鉴定意见的书面审理模式，贯彻落实直接言词原则。

其四，提高公诉人在庭审中法律适用、运用证据、交叉询问、辩论的能力。在庭审中，控辩审三种职能都要围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求而展开，因此有的学者认为“以审判为中心”的实质就是“以庭审为中心”。[15]有效辩护的提升必然引发公诉质量的提升，这是庭审实质化和控辩对抗的结果。我国《刑事诉讼法》规定的证明标准是“事实清楚，证据确实、充分”，整个刑事诉讼实际上都是围绕着证据展开的，公诉人要充分理解掌握证据规则，提高证据运用的能力。最后，公诉人要提高交叉询问和辩论的能力。辩论是公诉人不可或缺的技能，公诉人出庭的目的就是为了就案件事实的认定和法律的应用与辩护方展开激烈的对抗，辩论应当坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。在证人、鉴定人出庭的案件中，公诉人交叉询问和辩论的能力显得更加重要，公诉人庭审的发挥影响着庭审的质量。

(四)强化法律监督

以审判为中心诉讼制度改革可以全面地理解为“侦查是基础，公诉是主导，辩护是必须，审判是关键，监督是保障”。[5]诉讼监督即对诉讼活动的法律监督，是指人民检察院对有关执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误进行监督纠正，以维护司法公正和国家法律在诉讼中统一正确实施的一系列诉讼活动的总称。[16]诉讼监督的范围包括刑事诉讼监督、民事审判监督和行政诉讼监督，刑事诉讼监督又包括立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督。诉讼监督是检察机关法律监督性质的重要体现，是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能。在立案和侦查监督方面，依法监督侦查机关侦查取证，努力遏制刑讯逼供和暴力取证，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，保障辩护律师在侦查程序中的监督作用，以科学的司法理念引导侦查。在刑事审判监督方面，在案件起诉时提出量刑建议、对职务犯罪一审判决实行两级检察院同步审查、对死刑复核实施法律监督、将检察机关对庭审活动的监督评价实况记录引入法官绩效评价考核机制[17]351、检察长列席法院审委会会议等监督措施。在刑事执行和监管活动的监督方面，创新监督方式，加强对减刑、假释、暂予监外执行的监督，加强监督的效果和力度。

五、结语

以审判为中心的诉讼制度改革，应当处理好公诉与法律监督的关系，同时正确定位检察机关的职能，完善权力配置。在总结经验的基础上，可以按照湖北省嘉鱼县人民检察院设置“内设机构”分离法律监督权的做法尝试改革。与有效辩护相对应，笔者尝试提出“有效公诉”的概念，并提出了相应的实现有效公诉的措施。公诉权与法律监督权分离并不意味着检察监督权的弱化，相反，检察机关应当强化法律监督，发挥其应有的作用，实现公诉和法律监督的有效统一。

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【责任编辑 刘 蓉】

The Relationship between Prosecution and Legal Supervision under Trial-Centered System

BAI Xiu-feng

(Criminal Justice School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The establishment of trial-centered system should be correctly positioned the function of procuratorial organ, and perfect the power allocation, to achieve two goals. First is to realize the validity of the prosecution to ensure the completion of the prosecution task, conducting the constitutional principle of dividing responsibilities, coordinating efforts and checking each other. The second is to strengthen the litigation supervision, to perform the functions and powers of legal supervision correctly. There are many differences between the function of prosecution and legal supervision, such as theory, system, practice, objective, operation and so on. These differences reflect the value attribute different between them. Under the trail-centered system, it is necessary to separate and reconfiguration them to ensure that procuratorial power serves the trial and also performance of legal supervision, and finally to achieve the coordination between them.

trail-centered; prosecution; legal supervision

D915

A

1009-5128(2016)23-0042-06

2016-10-20

白秀峰(1988—)，男，内蒙古通辽人，中国政法大学刑事司法学院博士研究生，主要从事刑事诉讼法和证据法学研究。