农村社区协商治理的困境和反思<br/>——以四川省A村、B村为例

农村社区协商治理的困境和反思
——以四川省A村、B村为例

2016-03-16周亚茹朱旭旭

广西社会主义学院学报 2016年5期

关键词：民主协商协商民主

周亚茹，朱旭旭

（西南科技大学，四川绵阳621010）

农村社区协商治理的困境和反思
——以四川省A村、B村为例

周亚茹1，朱旭旭2

（西南科技大学，四川绵阳621010）

自20世纪90年代开始，我国农村社区进行了协商治理的实践，积累了丰富的实践经验，四川省A村和B村就是其中的例子。通过对A村、B村协商治理实践的分析，进一步探索和创新我国农村社区协商治理的实践路径，切实提高基层协商民主的实效性。

农村社区；协商治理；困境；实践路径

“三农”问题是中国现代化建设中的重要问题，特别是在农村城镇化进程中，构建完善的农村社会治理模式已成为维护广大农民根本利益的有效途径。党的十八大以来，党中央高度重视城乡基层治理，要求“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制……拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多切实的民主权利”[1]。农村社区协商治理是我国治理能力提升的具体表现。在大力推进“四个全面”战略布局进程中，加快农村体制改革、创新农村社会治理模式，是推动农村发展活力的有效措施，也是时代发展的迫切需要。但是，农村人口的流动性强、参政议政能力不足、顶层设计缺失等原因严重影响了协商治理实效性的提高。以四川省A村、B村社区治理过程中存在的问题为依据，按照党和国家加强城乡社区治理的政策要求，加快创新农村社区协商治理模式、提高民主协商的实效性，已成为国家治理现代化建设的重要任务。

一、我国农村社区协商治理的实践经验

20世纪90年代以来，协商治理逐步成为探索中国民主政治建设的新实践，随着我国城镇化水平的不断提高，农村社区建设也更加完善。根据协商治理的理论原则和科学的实践经验，要开拓农村社区协商治理的新领域，确保人民群众依法直接行使民主权利得到全面保障。本文通过四川省A村、B村的个案分析，尝试探讨中国农村社区协商治理的实践经验。

中国经济实力的不断增强大大推进了城乡一体化进程，我国各农村社区也根据自身实际不断探索协商治理的新模式。从浙江省的温岭模式开始，农村协商治理经过了长期的实践过程，为全国农村社区治理提供了有益借鉴。四川省A村位于成都市区北郊，物产丰富、风景秀丽、生活环境舒适。但是，城镇化进程中农民工就业问题、土地流转问题、留守儿童问题、义务教育问题等给该村可持续发展带来严重阻碍。根据党中央协商于民、协商为民的要求，在加快“建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”的政策引导下[2]，四川省A村在县乡党委的领导下，积极探索协商治理的新模式。通过“组织推荐、群众推荐和个人自荐组成乡镇社会协商对话组织”[3]，有效解决乡镇发展过程中的困难和问题。A村根据本村社区的具体情况，在党委领导下坚持以县乡协商民主的具体意见和组织规则为指导，逐步探索与本村社区相符合的社区协商对话机制。根据现实需要召开社区代表大会，并强调会前协商、会中协商、会后监督，切实化解了社会矛盾，有效兼顾了村民利益，巩固了干群关系。

四川省B村地处川西平原，在市场经济的影响下，原有的社区治理模式面临着挑战，严重阻碍了农村表达利益诉求的渠道、干群之间的沟通交流，从而使“群众有怨言，干部有苦衷，改革发展动力难以激发和凝聚”的现象长期得不到改善[4]。近年来，B村根据国家和县乡基层协商民主建设的原则和要求，加快探索适合本村协商解决关系村民切身利益问题的新模式——村民协商会议，加快创新村民协商对话的机制和平台，加强对村民协商能力的培养，及时把协商议题传达到村民中去。在村主任的主持下，积极组织召开村民协商会议，介绍协商会议的具体情况。由村干部和村民共同组成的议题审查小组汇报议题的资料搜集情况，并提交本次协商会议的具体内容。邀请群众基础好、议事能力强的村民对本次协商发表自己的意见和建议。最终，在全体村民的共同努力下，及时把协商成果付诸实践。在这种新型村民协商治理模式的指导下，引导村民积极主动地参与基层治理的全过程，切实提高了村民协商治理的实效性。

四川省在推进基层协商民主的过程中，坚持以《中共中央关于加强社会主义协商民主建设意见》为指导，结合本地区基层社会的具体情况，不断完善基层协商制度，创新基层协商治理模式，取得了丰硕的民主协商成果。特别是成都的崇州、彭州、都江堰等地的民主协商模式更是如此。而且，各个县区、乡镇也在原有实践经验的基础上，积极创新城乡社区协商机制，在全乡范围内推广基层民主协商制度，确保广大人民群众参与村务决策的权利顺利实现。同时，也有效化解基层社会矛盾，巩固基层党群、干群关系。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，要求进一步“推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”[5]。党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共享的社会治理格局。”[6]加快完善基层协商治理制度，创新农村协商治理的实践路径，大大调动村民参与村务决策的积极性和主动性，也有效提高我国农村社区协商治理的水平和能力，大力推进社会主义新农村建设的进程。

二、加强农村社区协商治理的必要性

随着我国城镇化进程加速发展，农村人民群众的生活水平也得到大幅度提高。在经济地位提高的同时，越来越多的农民更愿意参与政治生活，充分表达自己的利益诉求。特别是土地流转、房屋拆迁、子女教育、医疗卫生等关系农民切身利益的问题，更需要创造一个平等协商对话的平台，有效汇集广大人民群众的意见和建议，从而帮助基层党政领导机关作出科学的决策，切实维护农民的切身利益。四川省A村和B村以党和政府的政策为指导，积极创新村民议事的路径和方法，已有效化解社会矛盾、巩固干群关系，也符合我国基层协商民主多层级发展的时代要求。

（一）深化农村社区群众自治实践的迫切需要

四川省A村和B村都是城镇化较高的村庄，人口素质和经济水平都比较高。适应党和国家大力推进基层协商民主建设的要求，A村和B村在党的领导下，积极探索农村社区群众自治实践的民主协商模式，确保社区村民的民主权利顺利实现。社区协商治理是保障村民利益的最好形式。通过深化农村社区群众自治实践，有效拓宽了农村社区居民表达利益诉求的渠道，并在解决问题中巩固村民和干部之间的关系。

（二）维护农村社区群众切身利益的现实诉求

在全面深化改革的过程中，需要不断加强农村社区协商治理建设，开拓农民表达利益的渠道，有效化解改革过程中出现的困难和问题。一般情况下，涉及群众根本利益的事情都发生在基层，要切实满足人民群众的正当利益诉求，这就需要在基层民众中开辟民主协商的路径，以更好地满足农民的利益诉求。优化农民参与民主协商的格局，切实保障农民在社区协商中的主体地位，引导他们“广泛参与协商、自由表达真实意见，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”[7]。特别是在全面建成小康社会的关键阶段，更需要加强农村社区协商治理建设，以更好地激发农村的发展活力。

（三）缓解农村社会矛盾、促进和谐的科学举措

大力创新农村社区协商治理的新模式，能够广泛听取广大村民的意见和建议，以便寻求社区居民利益的最大公约数，最终形成决议并付诸实践。同时，这样也能够有效避免以权谋私现象的发生，有效改善社区的干群关系。“民主协商治理机制是公民表达愿望的平台，是公民发泄不满的渠道，是社会矛盾的缓冲阀”[8]。四川省A村和B村开创的村民议事模式，运用制度保障村民参与民主协商的权利，有效促进村民之间和干群关系、村际关系的和谐，使农村地区群众的矛盾也得到及时排解，科学化解了农村社区协商治理的困难和问题。

（四）创新农村社区协商治理模式的时代要求

党的十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”[9]因此，在提高我国治理能力和治理体系的过程中，要进一步加快创新农村社区协商治理模式。这也是我国基层协商民主广泛多层制度化发展的现实需要。创新农村社区协商民主模式，能够有效扩大协商主体，这也是构建我国完善的民主协商体系的现实需要。同时，这也是在党的领导下，“以群众路线全面推进国家协商治理和政治体制改革的战略布局”[10]的新发展、全面提高党的治理能力的具体体现。

三、我国农村社区协商治理面临的困境

农村社区协商治理在我国城镇化中的作用越来越突出，是我国民主政治建设的具体体现。然而，在实践过程中，农村社区协商治理也存在不少困境，影响了协商治理的实效。从四川省A村和B村协商治理的实践来看，我国农村社区协商治理过程中主要存在以下困难和问题。

(一)农村社区协商治理缺乏制度保障

在实践中，农村社区协商治理缺乏明确的规章制度保障，仅靠村规村约不能促进协商成果的及时转化。对于民主协商的范围、程序没有明确的界定，如何保障那些文化程度低、专业技能差、语言表达能力不足的弱势群体的利益也还没有明确的规定。同时，有些村民在集体利益面前，协调时过分强调自身利益，甚至威胁他人。由于缺乏相关的制度保障，影响了农村社区协商治理的实效。

（二）农村社区协商治理资源支撑不足

目前，在农村社区协商治理过程中，资源支撑严重不足。随着城镇化进程的加快，农民工就业问题、子女入学问题、留守儿童问题、养老医疗问题、土地流转问题、外来人口问题等不断凸显，这就导致了协商主体的多元化。但是，一般情况下，农村社区的资源非常有限，村委会以及乡镇政府部门很难全面支持多元利益主体的诉求。基层乡镇政府的工作任务也比较繁重，没有更多时间和精力对各个农村社区进行个别指导，并给予经费支持。而且，农村协商治理的人力、物力和时间等成本不断提升，增加了农村社区协商治理的难度。

（三）农村社区协商治理主体的能力不足

中国农村社区协商治理的核心就是关于村民核心利益的协商，也就是将关系全村人民群众的利益诉求放在一个对等的平台上，全体村民开诚布公地协商议事。在寻求村民利益最大公约数的基础上，有效化解社会矛盾，最终达成共识并付诸实践。但在现实实践中，一方面，不少村委会并没有高度重视村民的实际困难，也不能及时化解村民的矛盾，不能切实承担起自身的责任。另一方面，作为农村社区协商主体的基层村民，由于受教育程度和自身能力禀赋不同，直接导致大部分村民对自我政治权利的认知不足，自我政治要求较低，以及过度强调自身利益而忽略集体利益等。同时，大部分村民也不能理性应对他人的政治主张，忽视民主合作精神的作用和基层协商治理的整体性，这就直接导致村民参与协商的实效性不强，严重影响农村社区协商治理推进步伐。

四、提高农村社区协商治理实效性的实践路径

坚持以社会主义协商民主理论和政策为指导，积极创新农村社区协商治理的实践路径，化解基层矛盾、巩固干群关系，大力提高协商的实效性，已成为当今时代发展的要求。借鉴四川省A村和B村的实践经验，积极探索我国农村社区协商治理的新路径。

（一）完善农村社区协商民主制度体系

完善农村社区协商民主制度是时代发展的要求。要加强农村社区协商民主的制度建设，明确协商主体的责任，保障协商成果的顺利转化，有效避免协商过程的随意性。应根据农村社区协商治理的现状，加快完善村（街道）一级的协商治理制度，积极构建筑起乡镇一级、市县一级的协商治理制度体系。加快构建起三级联动的基层协商民主体系，“在协商解决本地区本部门的公共事务外，还具有上情下达、下情上报的功能”[11]。

（二）运用民间组织优势提高协商治理实效性

目前，农村社区协商治理过程中资源支撑不足，主要依靠村民和村干部推进民主协商成果的转化，不利于协商民主实效性的提高。农村民间组织是引导农民平等协商的重要平台。要积极引导农村社会组织参与协商治理的全过程，充分发挥农村社会组织的优势作用，畅通农民表达诉求的渠道，帮助村委会作出科学的决策。加强党对农村民间组织的领导，加大培训和选拔、资金和政策方面对民间组织的支持力度，依法管理民间组织，在教育培训、资金扶持等方面给予支持，确保民间组织在社区协商治理中发挥优势作用，切实提高基层协商民主实效性。

（三）提高农村协商主体的民主理念和素养

在农村社区协商治理的过程中，要注重提高农村协商主体的民主理念和素养，引导他们理性地处理好协商议题。目前我国不少农村社区制定了协商治理办法，明确规定了协商主体的责任和义务，但由于乡村干部和村民的民主意识和素养不够，还存在协商不够理性现象。因此，要切实加强对农村社区协商主体民主理念的教育和培养。一方面，通过对广大村民展开科学文化知识教育，帮助他们树立科学的价值观和政治人格。另一方面，加强对农村政治精英民主素养的培育，帮助他们树立平等协商的观念，引导他们在求同存异中寻求全体村民利益的最大公约数，切实保障村民的集体利益。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：27.

[2]本书编写组.关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京：人民出版社，2015：13.

[3]罗兰，王俊岭.基层协商民主在彭州[N].人民日报：海外版，2014-12-13（07）.

[4]李婷婷.社会协商会议广泛多渠道拓展路径研究——基于崇州社会协商会议的调查[J].山西社会主义学院学报，2015（4）.

[5]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强城乡社区协商的意见[N].人民日报，2015-07-23（01）.

[6]本书编写组.中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2015：16.

[7]柳霞.加强城乡社区协商深化基层群众自治实践[N].联合时报，2015-07-23（03）.

[8]季丽新，张晓东.我国农村民主协商治理机制的实际运行及优化路径分析[J].中国行政管理，2014（9）.

[9]本书编写组.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2013：13.

[10]李建.十八大以来中共对协商治理资源的开发[J].云南社会科学，2016（1）.

[11]黄国华，吴碧君，王小明.社会主义协商民主体系视域下的基层协商民主研究[J].重庆社会主义学院学报，2014（6）.

责任编辑：朱列