对克什克腾旗草牧场经营权抵押贷款试点工作的调查与研究

张婉莹

中国人民银行克什克腾旗支行

对克什克腾旗草牧场经营权抵押贷款试点工作的调查与研究

张婉莹

中国人民银行克什克腾旗支行

2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)，正式启动“两权”抵押贷款试点工作。2015年12月27日，经全国人大常委会通过决定，克什克腾旗被列入全国农村承包土地(草牧场)经营权权抵押贷款试点地区。

两权抵押 问题 对策

一、克什克腾旗概况

(一)基本情况。克什克腾旗位于赤峰市西北部，常住人口19.9万，农牧业人口9.92万，是赤峰地区重点牧业旗县。全旗拥有天然草场2656万亩，其中可利用草场面积达2296万亩，占总面积的86.45%，约占赤峰市可利用草场面积的30%。截至目前，已确权草场面积2296万亩，确权户数5.6万户，确权率为100%，颁证率为90%。

(二)经济运行情况。2015年末，克什克腾旗地区生产总值为147.14亿元，其中农林牧渔业生产总值18.09亿元，占地区生产总值的比重为12.3%。截至2016年7月末，试点地区已评定信用户2.11万户，信用户比重为18.97%。

二、“两权”抵押贷款工作开展情况

(一)总体情况。截至2016年7月末，克什克腾旗地区草牧场经营权抵押贷款余额2869万元，单笔最高额度1000万元，该类不良贷款余额182万元，不良率为6.34%。

(二)主要模式及期限。目前，克旗地区草牧场经营权抵押贷款主要采取采用“授信”及“五户联保”模式。期限分为一年期和一年以上三年以下两档，以一年期贷款居多。

三、存在的问题

(一)专业评估机构较少，产权抵押评估难。一是缺乏专业“两权”评估机构，或者因现有的评估机构存在资质不足等问题，对草牧场价值评估存在较大的随意性。二是草牧场经营权抵押贷款的产权抵押评估工作仍处于探索阶段，缺乏明晰的法律指引、规范的业务流程以及合理定价机制，评估的专业化以及社会化程度不高。三是没有形成完善的交易市场，缺乏一套客观、科学、准确的评估体系，市场价值难以准确定价。四是由于承包草场产出受气候、市场等因素变化影响较大，对其价值进行准确评估的难度很大。

(二)配套服务机制滞后，经营权流转不规范。一是草牧场流转市场尚不完善，出现不良贷款后，银行收回贷款难度增大。二是抵押物处置办法不完善、变现较困难。三是缺乏土地使用权中介和维权机构，一旦金融机构在借款人出现经营风险、偿还能力不足时，债权人的利益难以得到保护。

(三)风险保障机制缺失，金融机构积极性不高。一是农牧业生产易受资源条件、自然环境、市场因素制约，经营风险较高，容易导致贷款出现风险。二是现阶段农牧业保险业务尚未全面展开，未形成完善的农业风险补偿机制，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持，给开展草牧场经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。三是受经济下行压力的影响，草牧场经营权抵押贷款风险补偿资金很难落实到位，影响经融机构放贷积极性。

(四)贷款品种缺乏创新，融资成本较高。目前，金融机构机构在开展草牧场经营权抵押贷款业务过程中，仍沿袭传统的农户小额信用贷款、农户联保贷款、抵押贷款等品种，直接服务于产权权流转的信贷产品十分有限，也未能根据不同借款人的生产经营周期来确定适合借款人的贷款期限、贷款利率、贷款模式、发放程序等，一年期以上贷款占比较小，增加了借款人的融资成本。

(五)信用环境不佳，金融机构慎贷、惜贷。一是克旗地区草牧场经营权抵押类不良贷款金额飙升，不良率高于其他类贷款，且不良贷款发生后，草牧场的保管、变现困难，变现周期长，无形中削减了金融机构的放贷积极性。二是政府性融资担保公司实力不强，没有能力针对“两权”抵押类贷款开展担保业务。三是土地私下交易频繁，增加了草牧场承包经营权抵押贷款的风险。

四、对策建议

(一)建立健全专业评估机构。一是地方政府牵头，设立专业评估机构，制定科学评估标准，合理确定抵押物价值，为贷款发放和抵押物变现提供依据。二是完善登记公示系统，将抵押登记信息及时全面的向社会公布，真正将草牧场承包经营权登记制度落实到牧户、落实到地块，为金融机构开办和推广抵押贷款业务提供基础。

(二)建立健全配套服务体系和抵押物处置机制。一是尽快出台、完善“两权”贷款抵押物处置办法，充分发挥流转平台作用，畅通草场经营权处置通道。二是通过政策引导、窗口指导等措施，推动国有商业银行、邮储银行等金融机构积极开展“两权”抵押贷款业务。三是加大对“两权”抵押贷款宣传力度，提高广大农牧民对“两权”抵押贷款的认知度。

(三)多方联动，完善风险保障机制。一是政府部门积极设立该类贷款风险补偿金，扩大贷款“资金池”规模，从而激发金融机构开办草场经营权抵押贷款的积极性。二是人民银行积极同相关部门沟通协调，尽快完善政策性农牧业保险制度，扩大农牧业保险的范围和覆盖面，分散农牧业金融风险，并引导商业性保险公司开展农村保险业务并提供政策优惠，积极开发适合农牧业生产发展需要的保险产品。三是金融机构应做好贷款事前调查和初审工作，在贷款发放后偿还前，做好贷款抵押物的跟踪调查，避免抵押物再次发生流转。

(四)加大金融产品和服务创新力度。一是金融机构应积极履行社会责任，根据牧业生产的周期和特点，研究适用新型农业经营主体和传统农业经营主体不同的信贷产品。二是金融机构在经济下行压力下应转办经营理念，创新涵盖农业生产、科研、加工、储存、运输、营销等农业融资链上的金融产品，探索多种新型抵质押贷款方式。三是制定激励措施，鼓励金融机构对经营规模适度的农牧业经营主体发放中长期贷款，降低农牧民融资成本。

(五)加强信用体系建设，提振金融机构放贷积极性。一是整合资源，加快信用体系建设步伐，营造良好放贷环境。二是制定专门针对草牧场经营权抵押类不良贷款清收及抵押物处置变现办法，坚决打击逃贷废贷行为。三是鼓励引导融资性担保公司开设“两权”抵押贷款担保业务，提高金融机构抵御信贷风险能力。