构建法制化的新型职业农民认定管理制度

新型职业农民作为中国农民的一个特定群体，担当我国保障国家粮食安全、保证农产品有效供给和实现农业现代化的历史重任，大力培育新型职业农民已上升为国家战略，教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育制度正在逐步建立完善。我国户籍制度改革已经启动，市民、农民均为居民，对现行的三农制度体系将形成很大冲击，许多在城乡二元结构体制下构建的法律法规政策亟需修订完善，针对新型职业农民的立法还是空白，加快建立包括认定管理在内的新型职业农民法律制度体系势在必行。

一、新型职业农民亟需法律确认

行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。行政确认具有稳定的法律关系，起到减少各种纠纷，保障社会安定秩序，保护公民、法人或其他组织合法权益等重要作用，适用范围广泛，其主要形式有：确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴定。按照行政确认的对象不同可分为对身份、能力（或资格）、事实、法律关系和权利归属的行政确认。对权利归属的行政确认主要有：不动产所有权的行政确认、不动产使用权的行政确认、经营权的行政确认、工业产权的行政确认。

行政确认能够使当事人的法律地位和权利义务得以明确，不致因含糊不清而发生争议。一旦发生纠纷，根据行政确认，能够迅速辨明归属，明确双方权利义务，进而依法公正地解决问题。对获证新型职业农民进行教育培训、生产补贴、基础设施、金融保险、工商税收、创业发展、社会保障等方面的政策扶持，户籍制度改革后，如果不加以区别地扶持，原承包土地农民可以享受，市民流转承包土地也可以享受，就有可能助长别有用心者套取国家资金，个别人拿到补贴就进城买房不种地等消极现象的发生，农业补贴政策不仅起不到稳定促进农业生产的作用，还会造成国家资金的大量浪费，不利于农业的可持续发展，不利于推进适度规模经营发展现代农业。

目前，对于开展新型职业农民认定管理工作仍有不同声音，诸如认为这是将简单问题复杂化、与国务院“简政放权”的宗旨相悖等观点，这些观点主要是模糊了行政确认和行政许可的界限，将通过认定来区分新型职业农民与传统农民的这一行政确认行为，误解为“只有获得新型职业农民资格证才能种地”的行政许可行为，忽视了新型职业农民在发展现代农业和确保国家粮食安全、保障农产品有效供给、建设新农村等方面的重要作用。

二、新型职业农民认定与国家职业资格的联系与区别

根据《劳动法》和《职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广，涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，只要从事国家规定的技术工种（职业）工作，必须取得相应的职业资格证书，方可就业上岗。职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准，需要通过学历认定或考试取得；执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准，需要通过考试取得。职业资格分别由国务院劳动、人事行政部门通过学历认定、资格考试、专家评定、职业技能鉴定等方式进行评价，对合格者授予国家职业资格证书，是求职、任职、独立开业和单位录用的主要依据。

国家职业资格分为五个等级：初级技能（五级），中级技能（四级），高级技能（三级），技师（二级），高级技师（一级）；专业技术人员职业资格即职称则分为初级职称（员级，助理级）、中级职称、高级职称（副高级，正高级）。专业技术资格由人力资源和社会保障部人事考试中心主管，职业技能鉴定考试由人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心主管。职业技能鉴定是基于职业技能水平的考核活动，由考试考核机构对劳动者从事某种职业所应掌握的技术理论知识和实际操作能力做出客观的测量和评价，一般分为操作人员、生产人员、商业服务人员、技术和其他人员鉴定四种类型。职业技能鉴定对技术化、专业精细化要求很高，如动物疫病防治员、动物检疫检验员、沼气生产工等列入农牧生产人员职业技能鉴定目录。

由于农业生产过程是一次植物（动物）生长（成长）过程，尚有大量的农业生产人员难以列入目录，即使能列入目录，技术规范和标准也难以统一，考核方式和周期也是难题，如水稻生产，茬口安排：冬闲（歇）田、油菜收割后插秧、小麦收割后插秧、紫云英等绿肥翻耕后插秧等，种植方式分为：单季、双季稻，畜力整地、大中小型机械整地、水稻旱田直播、水稻水田直播、自育秧移栽、工厂育秧移栽、水田抛秧、人工栽秧、机插秧，不同区域、不同品种的水稻育秧栽插时间、行距株距株数、田间管理、施肥和病虫害防治方式方法、生产周期等等均不一样，生产技术差别更大，其他农业生产大都如此，显然通过技能鉴定很难做到，即使获得农业相关职业技能鉴定（如动植物检疫检验员）的人员也并非都从事具体的农业生产。

可以说，新型职业农民通过认定获得的资格同时包含了从业资格、执业资格和专业技术资格的属性，与我国现行的职业资格既有共性，也有明显的区别。共性是持证者从事某一职业所必备的学识、技术和能力水平；差异主要表现在：最根本的是在占用生产资源方式上，职业资格获得时不需要占用任何生产资源，获证后仅需要具备工作条件但不一定需要占用生产资源（如操作工、文秘等）；新型职业农民认定时必须占用一定的农业生产资源（如承包流转土地、猪舍鸡棚等）和必要的资金投入。此外，新型职业农民资格没有终身制；不仅需要一定的文化知识和技能水平，更重要的是需要适度规模经营的农业生产发展能力；不仅是当事人综合素质的证明，还是落实支持扶持政策的凭证；虽有等级划分但不实行层级递增，可以对照标准直接认定；通过年度审核实行动态管理，能上能下等等。当然，职业资格证书应当是新型职业农民认定的有效凭证之一，两种证书性质不同，可以并行不悖，分别调整不同领域的法律关系。

在新型职业农民资格确认方面，容易混淆“认定”与“认证”的概念。“认证”需要国家标准化委员会制定认证标准并许可；“认定”是行政确认行为，新型职业农民的认定标准由县级以上人民政府或省级以上农业主管部门制定。新型职业农民的认定无法用技术标准来衡量，对涉及技术标准要求的绿色食品等“三品一标”也仅仅是引导其应用认证结果，其他诸如年龄、文化程度、教育培训、从业年限、土地承包流转合同年限、生产经营收益、示范带动效应等很多内容无法单纯用技术标准衡量。“认定”与“认证”的目标并不契合，没必要也不适宜进行标准化认证，但需要制定符合我国国情的“认定”标准或依据，法制化建设必不可少。

三、新型职业农民认定管理的法律依据考察

《中华人民共和国职业教育法》对农民教育培训作出了法律规定，即“十八条：县级以上政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，举办多种形式的职业教育，开展实用技术的培训，促进农村职业教育的发展”，但重点是强调职业教育。我国现行的职业教育体系中，普遍存在轻农离农弃农现象，留下来为数不多的农业（涉农）院校也是重理论教学、轻实践技能，学生难招，招到的学生难留，毕业的学生也不愿回乡从事农业生产，而并非所有渴望获得农业生产技术知识的农民都能获得职业教育的机会，加上大量的多种多样技术内容需要在田间地头实训操作，才能有效指导从业者的耕作活动，《职业教育法》不宜作为新型职业农民认定的法律依据，但在修法时建议将农民的职业教育和农业后继者的教育培养纳入其中，让农民与市民一样能享受到公共教育的阳光。

当前正在进行的农村集体土地确权登记发证，是依据《土地法》和《农村土地承包法》对农村集体土地所有权、承包权、经营权的确认，是完善我国农村基本经营制度的重大举措，为建立新型职业农民国家制度奠定了坚实的基础。新型职业农民认定管理就是针对我国户籍制度改革后农民职业身份的定位，发挥职业农民在建设新农村、发展现代农业中的重要作用，应对第二轮农村土地承包期限到期后“谁来种地”的制度储备。因此，从我国立法实践和现代农业发展需要来看，《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农村土地承包法》作为新型职业农民认定管理的法律依据较为可行。

《农业法》第56条规定“开展农业绿色证书培训”，这是建立我国新型职业农民制度的法律依据。绿色证书制度是农业发达国家实行职业农民资格制度的统称，只有取得绿色证书的职业农民，才能享受国家提供的农业培训、补贴等优惠政策。2012年，全国人大常委会修订《农业法》时已充分注意到了我国新型职业农民的发展前景，当时因新型职业农民的内涵特征、认定标准、制度体系均未完善，无法直接表述“新型职业农民”概念，委婉地表达“符合绿色证书条件的农民进行培训”这一思想，这一法律规定无疑为今后新型职业农民认定、培训、管理指明了方向。《农村土地承包法》第33条规定“受让方须有农业经营能力”是土地承包经营权流转应当遵循的五条原则之一；第48条规定：“由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同”。《物权法》第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”；第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”也就是说，只有“有农业经营能力”的受让方通过“资信情况和经营能力进行审查后”，获得的流转土地承包经营权等合法权益才能受到法律保护。新型职业农民是高素质、高技能的现代农业从业者，“有农业经营能力”和农业生产投入能力是认定的最基本条件，只有从法律上确定新型职业农民认定制度，才能畅通、高效地进行后续的教育培训、管理服务、政策扶持工作，保护其合法权益。

四、新型职业农民认定管理的法制化路径思考

根据《立法法》规定，我国现行法律规章主要包含法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。由于新型职业农民培育是一项创新性的重大制度变革，直接进入立法程序难度较大，但需要坚定目标，逐步往前推进。

1. 政策层面的完善与突破

党中央、国务院高度重视新型职业农民培育工作，2012年以来连续5个中央一号文件均从不同的角度和深度提出了明确要求。中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出：努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。国务院办公厅印发《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号）明确提出：大力培育新型职业农民。加快建立教育培训、规范管理和政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系。农业部印发了《农业部关于统筹开展新型职业农民和农村实用人才认定工作的通知》（农人发〔2015〕3号）文件，标志着新型职业农民认定管理开始步入规范化、制度化、标准化、常态化新阶段。农业部全力推进的新型职业农民培育试点示范工作，仍未形成合力，全国尚无新型职业农民相应管理架构与机构，认定管理、政策扶持基本上是县级层面的艰难推进，培养造就适应我国农业现代化发展需要的新型职业农民队伍任务依然十分艰巨。建议国务院和地方各级政府适时出台文件，凝聚共识，集聚能量，加大工作推进力度。

2. 法规规章层面的完善与突破

一是部门规章的制定完善。建议农业部在出台规范文件时，引导产业扶持项目向新型职业农民倾斜，起到示范引领作用；同时，对1997年4月22日颁发的《“绿色证书”制度管理办法》（农业部令〔第12号〕）进行修订完善，或直接制定新规章《新型职业农民认定管理办法》，通过规定认定原则、认定主体、认定标准、认定程序、法律责任等规范内容，促进全国职业农民科学化、法制化发展。

二是推动地方法规规章的制定与完善。目前，全国仅有天津市（2010年5月26日）、甘肃省（2011年4月1日）分别颁发了农民教育培训条例，但都在新型职业农民概念提出之前，宜尽快修订完善。建议试点省和有立法权的市推动地方法规规章的制定，至少出台新型职业农民的专门规范性文件。

三是推动行政法规的制定。建议国务院适时出台《新型职业农民培育条例》，加大部门协调工作力度，建立新型职业农民培育国家制度。

3. 法律修订时关注相关内容的补充与完善

建议全国人大将新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持制度纳入相关立法修法之中，如《农业法》、《职业教育法》、《劳动法》、《粮食法》（征求意见）、《农产品质量安全法》、《食品安全法》、《环境保护法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农民专业合作社法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《畜牧法》、《动物防疫法》、《农业技术推广法》、《种子法》、《农业机械化促进法》等相关法律。

4. 加快立法进程

在认真总结试点示范实践经验的基础上，提前谋划，着手立法前期准备工作，条件成熟时制定《中华人民共和国新型职业农民促进法》，全面规范新型职业农民认定管理工作，加大教育培训、政策扶持力度，培养造就一支高素质、高技能的新型职业农民队伍，为确保我国粮食安全、全面实现农业现代化做贡献。

培育新型职业农民是一项长期的、艰巨的公益性、基础性战略任务，必将伴随我国农业现代化发展的全过程，新型职业农民培育制度的法制化建设还任重道远。