金融监管改革的重与轻

朱海斌

当务之急是明确监管职能，推进监管机构改革，统一监管标准，提高监管的强度、广度和深度，事先设计可行的危机应对预案。

金融监管框架的改革箭在弦上。2008年以来我国金融体系的风险逐年上升，在近年来问题开始逐步暴露，比如：全社会债务水平上升过快，尤其是企业部门的债务已高居全球榜首，并伴随着僵尸企业贷款的上升；金融机构的经营逐步由分业转为混业，与目前分业监管的模式出现脱节；监管标准不统一，导致一些新的高风险金融产品爆发式增长的同时却没有得到有效的监管；等等。

在金融监管改革中，笔者认为有四方面主要内容。

首先，明确监管职能，完善监管理念。金融监管的核心目标是保持金融体系稳定和防范系统性风险，除此之外别无其他。这一点在实践中经常被其他目标所淡化，比如稳增长、行业发展或部门利益等。在监管理念方面，央行最近系统地提出在原有的微观审慎监管的基础上强化宏观审慎的理念，符合危机后全球监管改革的方向和中国当下的现实，在改革中需要进一步强调和落实。

其次，监管机构的改革。目前一行三会的分业监管模式，与金融市场的发展越来越不适应，一方面形成监管真空，另一方面造成部分多种监管或监管五龙治水的现象。推进监管机构改革，是提高监管的有效性，同时落实宏观审慎监管理念的重要制度性保证。

第三，统一监督标准，加强监管的强度、广度和深度。以银行业为例，这对应提高监管标准（如资本充足率和流动性比率要求）、增加现场和非现场检查的频率、对系统性重要银行要求预先设计危机处置方案、加强对影子银行等新业务的监管。对于目前处于监管真空的新产品、新业务，需要明确对应的监管部门及其责任。

第四，监管人才的培养和信息的完善。任何一项机制，最终的实施需要监管人员的实施。监管人员的专业性和业务能力直接影响到监管的效果。尤其在整体金融改革推进的过程中，随着利率市场化、汇率机制改革、直接融资体系发展各方面的推进，人才储备和专业能力的相应提升非常重要。在信息方面，除了完善微观监管信息的搜集和处理，监管部门之间的信息共享，以及对于信息分析的能力（尤其是对系统性金融风险的评估和判断能力）亟须加强。

在目前关于金融监管框架改革的讨论中，监管机构改革占据了大部分的版面。从目前看，可能的方案有以下几种：（1）“一行”模式，即所有监管功能回归央行；（2）“一行一会”模式，即合并三会建立一个超级金融监管机构；（3）“委员会+一行三会”模式，即维持目前一行三会格局不变，在国务院层面成立金融监管协调委员会，做实日常协调和重大问题的决策和执行；（4）“央行+审慎监管局”模式，即央行负责宏观审慎政策的制定和执行，以及系统重要性金融机构的监管，非系统重要性金融机构由三会合并后成立一个审慎监管局进行微观审慎监管。

在监管机构改革中，目前不宜采取大手术的方案，方案三是近期更现实的选择。对比而言，金融监管改革的其他三方面的内容近期更为重要。

首先，在监管机构安排方面，全球并没有所谓的最佳模式。全球金融危机之后，美国、欧洲、英国等国在监管机构设置方面都做了重大变化，央行在金融监管（尤其在宏观审慎监管）方面的作用得到加强。例如，英国将金融监管的大部分职能放回到央行，成立与货币政策委员会平行的金融稳定委员会。但是，整体而言目前各国的金融监管模式迥异。

从历史上看，金融业从混业到分业，再从分业到混业，监管机构设置的各种选择，往往在一场大危机后发生重大变化，但也会随着一场新危机的到来又走回头路。有意思的是，澳大利亚和加拿大作为安然度过危机的两个国家，它们在危机后并未对监管与央行分离的体系作出调整。

其次，分业监管模式固然会带来协调方面的问题，大一统监管模式同样会带来监管过度集中后的风险。监管机构之间的相互制衡和相互监督在大监管模式下将消失。

最后，也是最重要的一点，监管机构改革如果在当下采取大手术的方案，从时点选择看可能是最差的。大手术方案合适的时机是在危机后（阻力最小），或在金融体系稳定健康的时候。而目前金融体系的问题已发展到必须尽快解决的阶段。大手术方案一旦实施，短期会消耗过多的时间和资源，造成监管队伍的人心浮动，延误在其他金融监管领域的改革进度，导致系统性风险的进一步上升甚至失控。

作者为摩根大通中国首席经济学家