秩序与利益：农村金融分层监管模式选择分析

张运书，常京京

(安徽财经大学　金融学院，安徽　蚌埠　233000)



秩序与利益：农村金融分层监管模式选择分析

张运书，常京京

(安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠233000)

摘要：维护农村金融市场秩序并保证金融安全需要选择合适的监管主体和恰当的监管方式，同时厘定各自的职责权限。理论和实践证明分层监管模式是适合中国国情和农村金融现状的监管方式，研究其作用具有重要意义。文章介绍分层监管背景及其对农村金融发展的必要性，从世界历次金融危机中总结金融监管的理论进展，并结合农村金融发生民间危机的实例论证维护金融秩序的重要性。在阐述中国传统监管模式下各方监管主体利益冲突的基础上，指出分层监管是协调各方利益的必然选择，并提出完善法律法规、加强中央对金融业的统一管理、明确地方政府部门职能定位、建立多层次的行业自律组织、培育公民的监督意识等实施路径。

关键词：农村金融；分层监管；秩序；利益

2013年11月19日，央行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》中对中央和地方金融监管职责和风险处置责任进行了界定：坚持中央金融管理部门的统一监管，引导地方政府遵循区域性监管职责。地方政府对于地方金融机构具体的监管职责是强化日常监管、减少行政干预、加大对非法金融活动的打击力度、应对所在地区的金融突发事件、改善本地区的金融生态环境，首次明确提出地方政府对于地方性金融机构和市场的监督管理职责。2016年3月30日，山东省第十二届人大常委会第二十次会议审议通过了《山东省地方金融条例》，作为首部省级地方性法规，弥补了金融监管的缺失，实现了中央和地方的分层监管。

所谓分层监管就是明确中央和地方的监管职责，对各自的监管权限做出划分。目前仅有山东省出台了包含分层监管的地方性法规，其他省市尚未有明确的关于地方政府金融监管地位确立的地方性监管法规。对于农村金融机构提出分层监管的要求是符合当代金融体系合规、合理、可持续发展的要求，自2006年12月以来，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，2007年1月全国金融工作会议要求加快建设农村金融体系，新型的农村金融机构(村镇银行、农村互助合作社、小额贷款公司)纷纷设立。以村镇银行为例，我国村镇银行已有上千家之多，发展势头十分迅猛。传统的“一行三会”模式虽然有利于监管机构相互牵制，相互监督，但对农村金融机构的监管却显得力不从心，更确切地说，是够不到。对农村金融机构的监管是由地方银监分局来负责，但银监会的分支机构只设立到地级市，并没有在县(市)以及乡镇，行政村设置监管的分支机构，并且银监会只负责准入监管，几乎不负责运营状况[1]。另外，我国的保监会和证监会只在县域以上地方设置分支机构，也就是说此类金融业务在农村地区存在着监管的空白。村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社等新型金融机构越来越多，且都处在县域以下，传统监管模式往往只在县区设置监管办事处，联合人民银行支行监管新型金融机构，造成人员少、监管任务繁重的局面，因此迫切需要分层监管机制。

无论是分层监管还是传统监管体制目的都是让农村金融有秩序的发展，为农村、农民、农业提供良好的金融服务。并且农村金融的性质也要求加强监管。农村金融作为一种微型金融，具有金融业共同的特性。首先，金融业是一个高风险行业。金融机构是以经营货币资金为主要业务，重要的是把控风险，保持良好的信誉[2]。而农村正规的金融机构，因为经营对象是面向缺乏信用调查的个人和缺乏抵押品和担保的中小企业，因此面临着坏账的风险；如果出现资金周转不灵，或会出现无法兑付的情况，信誉度急剧下降，就会发生大规模挤提危机。其次，金融体系的风险直接影响货币制度和宏观经济的稳定。信用货币制度虽给日常交易减低了成本，但是脱离了实体经济的发展，实体经济对货币供给的约束作用越来越弱，甚至货币超额供给会有通货膨胀的风险，另外，存款货币机构的倒闭又使货币量急剧减少，酿成通货紧缩的风险，将经济拖入萧条的境地。因此保证农村金融机构安全有效地运行，规范金融发展秩序是至关重要的，这需要相关部门进行监管。传统的“一行三会”监管模式进行分业监管已经不满足合规性和风险性监管的需要了[3]，在尚未形成功能性监管时，根据现实经济情况，应建立分层监管模式，弥补传统监管模式的不足，此举具有重要的现实意义。

一、秩序维护：农村金融监管理论溯源

(一)历年来金融监管理论

17世纪英国的“南海泡沫”、荷兰的“郁金香泡沫”、18世纪初法国的“密西西比泡沫”等危机的爆发促使金融监管法案的诞生，1720年英国《泡沫法》应运而生，标志着在世界金融史上政府首次实施金融监管职能。但这并不是现代意义上的金融监管制度，真正意义上的金融监管制度是从中央银行制度的普遍确立为起点[4]。中央银行的建立最初是为了管理货币，防止货币的过度发行，于是在实际运行中就赋予中央银行监管的职责。中央银行制度的建立不只是监管股票市场，还负责监管货币市场，它建立在自由竞争资本主义最鼎盛的时期，目的是杜绝银行挤提事件的发生。基于亚当·斯密“看不见的手”理论，在那个时期政府很少干预。

1.20世纪30年代—70年代的金融监管理论。20世纪30年代大危机，导致以歇业银行为代表的大量银行破产，随后在1931年，奥地利最大的私营银行Kreditanstalt银行倒闭，对整个欧洲大陆都产生了影响。人们认识到银行等金融机构大规模的破产倒闭会带来一系列的问题，金融危机转变为货币危机，对经济增长产生大规模的破坏，需要政府及时进行有效监管，而政府对金融机构的业务监管意在保障金融体系的安全和良好的秩序。

2.20世纪70年代—90年代的金融监管理论。20世纪70年代到90年代，很多国家爆发了金融危机，比如西方股灾、拉美债务危机、欧洲货币危机、墨西哥货币危机等，影响最为深远的当属1997年的东南亚金融危机。东南亚金融危机为货币危机与银行危机所酿成的金融系统危机，传播速度，破坏程度和影响范围都比之前更严重，这源于70年代严格的金融监管导致“滞胀”出现，因而倡导金融自由化，放松了金融管制，特别是利率管制。人们开始考虑如何提高金融体系效率的同时，维护金融体系的安全。

3.20世纪90年代以来的金融监管理论。金融监管在这一时期既注重效率又注重安全，在保证安全性的基础之上保持效率。尽管监管理论如此，但是现实生活中金融全球化迅速发展，银行等金融机构混业经营，曾多次发生金融危机，严重破坏金融秩序。2001年因赤字财政酿成阿根廷金融危机，2008年的美国次贷危机造成金融秩序紊乱，波及银行业的稳定和发展，其中首当其冲的就是中小银行。在中国虽然没有发生过大范围的金融危机，但是也存在着地区性金融机构危机现象。新型金融机构因为不正当经营和缺乏监管导致问题的出现：2012年10月，连云港市灌南县4家农民资金互助合作社因资金被挪用而无法正常兑现农民存款；2012年12月底，盐城射阳县陈洋农民资金互助合作社遭到挤兑；2013年7月，南京高淳区砖墙镇农民资金互助社停止营业并被立案调查；2014年3月江苏射阳农商业银行遭遇挤兑；2015年“e租宝”等多家P2P公司跑路。

(二)农村金融秩序维护

传统的中央垂直监管模式“一行三会”难以实现对新型金融机构等正规金融机构的有力监管，更别说对游离于监管体系之外的民间借贷等非正规金融的监管，民间借贷具有无组织、自发性、零散性，难以宏观调控。近年来，民间金融危机层出不穷，温州、鄂尔多斯、神木、四川、河北邯郸等地纷纷出现了民间金融危机，这种民间非法集资资金链的断裂主要由于之前对相关行业(比如房地产企业、煤炭企业、羊毛等)的预期状况过于良好，但是随着经济结构的调整，相关行业面临着供求失衡的状况，资产价格下跌，资金需求者在借旧债换新债的过程中仍处于困难境地。民间金融危机虽然具有区域性，但是所产生的影响较大。对于债权人来说，当地的债权人期望以较高的收益获得对某行业的投资时，往往忽略了高收益背后潜藏的巨大金融陷阱和金融风险。民间融资的方式往往是从最熟悉的亲戚朋友入手，在初始阶段往往按时还本付息，由于口碑效应，本着和最亲近的人一起分享收益的想法，就会向违规金融机构投入大量的资金，结果不仅会使自己受到非法集资的侵害，还会使得整个家族受到伤害，失去友情、亲情和爱情，造成家庭的分裂。有些债权人因为压力巨大，不堪忍受重负，只好以跳楼自杀来结束生命。以上种种严重影响了整个社会的安定和团结，而只有良好的监管才能很好地保持农村金融的正常秩序。

二、利益协调：农村金融分层监管的模式选择

(一)传统监管模式下各部门的利益冲突

1.农村金融机构的利益冲突。农村金融机构的利益冲突一是农村金融机构的利益冲突。从目标角度来看，农村金融机构具有双层目标，即政策目标和利益目标。政策目标是农村金融机构的设立是为了满足农村发展、农民融资需求和农业的生产，在其设立之初就被赋予了这种责任，落实为三农服务的义务，具有一定的政策性，但是农村金融机构作为金融机构之一，是一种特殊的企业，所以在经营上以盈利为目标，这就与其设立初衷有矛盾。为三农服务，由于所服务的对象缺乏信用记录、缺乏抵押或者质押品、贷款小额且分散且一般具有长期性、有时还给予优惠利率，在这种情况下，农村金融机构的利润十分微薄，业务具有一定的风险性。农村金融机构的政策目标和利益目标具有一定的冲突，两者难以兼得，需要金融机构做出选择，所做出的选择也决定了农村金融资金的流向和运用。二是农村金融机构从业人员的利益冲突。公司职员利用职务便利挪用资金或者侵吞资金案、发放冒名贷款案、非法吸储案、金融诈骗案等，都是由于面对利益冲突时，选择了对自己有利的一面，而不考虑所造成的后果。从业人员面临“一般利润”和“超额利润”的冲突，“一般利润”是指当遵纪守法和按时完成工作任务的要求后，享有工资和绩效的收益。“超额利润”是指通过非法手段去获取不属于自己的利益，这种利益无论对从业人员还是金融机构都有着较大的伤害，那些丑闻的发生大多起源于从业人员选择了不该选的违法收益。

2.地方政府的利益冲突。地方政府承担着地方的金融发展和地方经济的建设，面临着地方金融安全和地方金融发展的利益冲突。众所周知，金融安全和金融发展是难以完美兼顾的，安全性与收益性是商业银行在经营过程中所必须面临的业务原则问题，一般的处理是在兼顾安全性的条件下，获取收益最大化。放在地方政府这里讨论也具有一定的意义，为的是探讨地方政府面对利益冲突时，所做出的决定是否有所偏颇。当中央银行进行宏观调控时，紧缩地方的金融发展，避免当地的产业出现泡沫时，地方政府是否会为了发展地方经济，选择短时期有利于地方经济发展的政策而逃避长时期经济稳定可持续发展的政策。另一方面，地方政府在传统的金融监管方式下，权责不对等，无需承担相应的监管责任，往往会出现不顾安全性、不计后果发展地方金融的道德风险。

3.传统监管机构的利益冲突。目前金融混业发展，不分层监管导致了大一统的垂直金融监管体制，难以适应不同区域、不同层次、不同金融机构的需要，特别对小微金融机构和准金融机构监管存在众多问题，主要与监管主体所涉及的利益有关：一方面监管主体既想保持宏观经济稳定，农村金融规范发展，另一方面又想农村金融快速发展，振兴地方经济。这种传统监管机构的利益冲突表现为监管目标的冲突，以下具体介绍各监管机构的监管职能和现状。

第一，中央银行与银监会。中央银行和银监会的信息不对称是农村金融监管发生冲突的原因之一。银监会分设后，人民银行的直属单位清算中心负责制定商业银行的支付结算业务，处理业务活动中的纷争，提供网络设施服务，负有监督和检查职能。也就是说，农村金融的监管由人民银行分支行和银监会的分开监管，信息的不畅通导致银监会难以对农村金融的整体经营状况进行全面掌握，难以形成对农村金融机构的连续观察和日常追踪。其次，农村金融机构近几年大量出现，农村金融机构之间竞争加剧，促使银监会对农村金融的监管中心从控制性监管向审慎性监管转移。银监会进行审慎性监管之外，还需要制定包括完善信贷政策在内的银行业监管法规，但是信贷政策作为货币政策的一部分，人民银行对其具有管理权。因此，人民银行在一定程度上造成了银监会难以有效监管的局面。最后，影子银行快速发展，农村金融机构中增长最快的当数典当行和非正规贷款机构，中央银行希望严厉监管而银监会却担心冲击到银行的利润。央行对于控制银行表外业务的努力受到了极大的阻力，反映出人民银行与银监会的利益矛盾。

第二，地方金融办。国家自从计划分层监管以来，金融工作办公室作为地方金融监管执行者日益引起关注。目前，全国各级政府已经陆续成立了金融办。地方金融办的设立是为了弥补地方政府在金融监管中的缺位，主要职能主要包括配合金融监管部门对农村金融机构和行业自律组织的监管，承担起地方政府和中央监管职能，防范和化解金融风险；处理突发案件，配合查处非法和打击非法金融案件；为地方政府筹集资金，为当地机构服务。其次，对地方准金融机构如小额贷款公司具有监管职能，有些地方金融办对地方性法人金融机构也有一定的监管权。最后，地方金融办负有研究金融政策，发展金融市场以及提出监管意见，使地方政府可以根据地方经济发展现实情况来制定金融规划，合理配置金融资源的职责[5]。总体上来说，设立金融办可以达到政府有效监管的目的，推动经济增长。但是，各地金融办在谋求自身的发展方向时，并没有找到准确的定位，没有充分发挥自身的积极作用，有时可能推出一些不利于农村金融业健康发展的措施。因此，科学界定地方金融办的职能，构建一个完善的中央与地方协调互动、分层监管的金融体制，符合现阶段监管目标。

第三，农村金融自律组织。我国的农村金融自律组织是从2005年开始建立的，农村金融自律组织是对农村金融监管体系很好的补充和完善。其名称为中国银行业协会农村金融工作委员会，目的是为了规范农村信用社，现在对象已覆盖信用社、农村商业银行、农村合作银行，但自律组织不健全，会员发展较慢。中国银行业协会和地方银行业协会自律管理混乱，运行当中各自独立，各自的会员又相互交叉，由于各自律组织对同一个问题有不同的规则要求和处理方式，因此自律组织在具体的问题处理上很难进行协调而达成一致意见。根据法律规定，只有符合条件的金融机构才可以成为自律组织的会员，通过会员的相互约束，相互监督，起到监管补充作用。而地方行业协会大多是官办机构，机构负责人大多是由政府人员进行兼任，使该组织的职能作用得不到应有发挥。

(二)分层监管模式下各部门利益协调

在中央和地方实行分层监管的模式下，将一些金融领域的监管职责尤其是地方中小金融机构的监管职责下放给地方，同时对金融办改革，这有利于建立起稳固的地方金融监管体系，金融分层监管总体思路是中央管大中型金融机构，地方监管小微金融机构，地方监管部分由中央负责制定方针政策，监督地方贯彻执行。对农村金融机构来说，市县级政府负责管理协调服务，在此基础上设置和规范地方金融办公室，市县级一行三会分业监管，投资企业继续资产管理，从而形成有效的分层监管体制。这些监管当局由省级监管组织进行监管，而省级监管组织由中央继续监管。另外行业自律组织和农村金融机构内部控制也必不可少。这可以有效地化解农村金融机构、从业人员、地方政府、传统监管机构的利益冲突，使他们做出有利于农村金融发展的选择，放弃不恰当或违法的决定，对于农村金融的发展具有重要意义。

1.地方金融机构更适合地方政府监管。农村金融包括正规金融和民间金融，民间金融的复杂性和不易被监管的特性，更需要引起监管部门的注意。但在这些方面，传统的监管模式却不适合。相对于地方政府来说，因为信息不对称，中央政府不了解民间金融市场的具体运营，使得需要指派大量的人员进行调查和了解，这样会花费大量的人力和物力。从对地方金融熟悉的视角来看，地方政府与它们在同一块属地区域上，在信息收集、掌握上更便利，对金融业务熟悉上具有优势；[6]从成本与收益的视角分析，地方政府监管模式下，更有利于节省相应的人力和物力。最后，我国金融业发展层次不一，出现的问题也有所不同，中央集权的监管模式下，中央政府难以掌握与此相关的全部监管信息，一旦出现当地金融危机问题，难以得到更快的处理。

2.地方政府监管更有利于农村金融机构的发展。相对以前的监管模式，通过法律的形式赋予地方政府监管的职责，确立其监管地位，更有利于解决事权和责任的不对等。以前政府权责不对等，可以进行监管，但是不承担监管责任，这种监管的缺失会使得政府部门出于自身利益的考虑，可能成为农村金融机构疯狂扩张的推手，对中小金融机构的健康发展造成影响。在明确了地方政府监管的责任后，地方政府需要承担监管的义务和责任，是最终风险的承担者，可避免政府只考虑短期效益而忘却长期效益，达到监管激励的目的。

三、制度构建：农村金融分层监管的实施路径

(一)完善法律法规

建立健全法律法规是进行农村金融有效监管的必要前提，根据农村金融发展的实际情况制定相应的监管法则，明确监管主体的权利义务，合理划分职责权限，以及厘定监管主体相互之间的关系，有利于政府部门、社会组织和公众团体做到有法可依，合理规范农村金融经营活动。针对农村金融监管主体的混乱，监管范围相互交叉重叠的现象，法律法规应明确双方的职责范围，对其进行合理的界定。涉及到监管主体双方都应该知道和必须了解的监管信息，主要监管者应该进行信息披露。比如涉及金融安全，货币政策方面的监管信息，中央银行比银监会的监管职权更大一些，导致银监会无法及时全面地了解农村金融的经营发展状况，这就需要中央银行披露信息。完善农村金融监管的法律法规，减少法制漏洞，减少监管真空，对防止农村金融违法事件的发生和保护农民的切实利益，具有重要的现实意义。

(二)加强中央对金融业的统一管理

金融办调节和负责范围涉及银行、保险和证券方面，对金融是混业协调，而“一行三会”是分业监管，中央与地方监管目标不同，中央主要考虑风险，保证金融安全稳定，进而推动经济增长。地方政府及地方金融办大多考虑的是促进地方经济增长而忽视地方金融风险，中央有必要对地方实行统一监管，协调分业监管相互割据的局面，更好的配置资源以缓解地方金融办长期各自为政的局面，规范地方金融办职能，使其回到国家整体战略上来。协调中央与政府资金分配不均衡的矛盾，中央出台相关政策，控制信贷资源分配，减少地方政府不理性行为。加强中央对金融业的统一管理，主要是指出台相应的政策法规。一些地方政府将地方金融国资的监管权以托管的方式交给了金融办，但是金融办不能行使出资人职责，可采用公司化、市场化、专业化方式，建立一家投资企业，把财政部、汇金公司等机构持有的国有金融股全部划转给它，专职履行国有出资人股权管理。国务院直属金融投资企业成立后，财政部金融司关于金融国有资产的一系列管理职能就必须全部划转到该企业，而国家发改委财政金融司管理的企业债应由核准制改为注册制或备案制，其现有的金融监管职能划转到“一行三会”，以建立“国务院统筹协调、一行三会分业监管、投资企业进行资产管理”的基本架构[7]。

(三)明确地方政府部门职能定位

政府部门是农村金融市场最重要的监管主体，应该明确地方政府部门的职能定位，发挥其对农村金融监管的主导作用。地方政府在分层监管模式中具有不可推卸的责任，承担着监管和协调其他监管主体的职责。地方政府应将自己的监管角色准确定位，明确监管的目标，而不是一味追求地方经济的发展。在实际操作过程中，可将农村金融监管的效果纳入地方政绩考核，保证地方政府的监管力度。但是，要厘清地方各政府部门之间的职责范围，确保各部门认真履行自己的职责，承担相应义务，防止因绩效问题相互争抢功绩而推脱责任，造成监管越位和错位的不当后果。另外，地方政府应该注重监管的合理方式和方法，改变事后监管的传统方式，将事前监管与事后监管相结合，动态评价金融运行情况，进行科学有效的预测，真正发挥监管的预防功能。

(四)建立多层次的行业自律组织

行业自律组织目前涉及的会员类型并不多，大多会员是城市金融机构，涉及的农村金融机构类型只有典当行、股份商业银行、农村商业银行等少数几种，为保证农村金融的安全，维护其秩序，相关行业监督组织应该将其工作重心由城市转向县域农村金融市场，按照行业公约和奖惩制度约束农村金融的安全经营。特别是农村金融涉及的组织类型繁多，包括正规金融和非正规金融。正规金融包括中国农业银行、邮政储蓄银行、农村商业银行以及众多的合作金融机构；非正规金融包括小额信贷公司、典当行等。按照金融的组织类型，分层次成立专门的行业自律组织和监督机制，形成完善的监管体系，确保监管的有效性。同时要配合相应的监管制度，界定监管职责，防止因层次过多造成监管资源浪费和监管混乱，为农村金融市场的正常运营提供良好的行业环境。

(五)培育公民的监督意识

“一行三会”之间可能因为政策目标的冲突而不利于农村金融监管，银监会可能因为监管的利益链条过长丧失了监管的及时性和有效性，新型农村金融机构的诞生和非正规金融的隐蔽性导致监管存在空白，地方政府可能因为绩效问题干预农村金融机构的经营而未能行使监管职责，地方金融办因混业监管职权过大干预农村金融经营而不利于金融发展，行业自律制度不完善导致起到的作用十分微小。因此，建立社会监督机制是非常有必要的。培育社会监督机制应该从以下几个方面入手：第一，政府部门应该鼓励农民群众积极参与，以宣传教育等方式不断提高农民的参与意识、权利意识、民主意识，发挥对农村金融的监督职能；第二，定期进行知识培训，提高农民的法律法规教育水平，提升农民的文化知识水平，转变传统的行为习惯，学会利用法律手段维护自己的合法权益，检举揭发不合规、甚至不合法的金融行为，帮助监管组织掌握相关情况，确保农村金融更好的为“三农”服务。

参考文献：

[1]张爽爽.我国新型农村金融机构监管博弈研究[J].财政监督，2015(21)：53-56.

[2]黄达.金融学[M].北京：中国人民大学出版社，2012：689.

[3]王曙光.普惠金融——中国农村金融重建中的制度创新与法律框架[M].北京：北京大学出版社，2013.

[4]赵会军，张鹏.金融监管体系演进与发展趋势问题研究——基于金融危机视角[J].金融发展研究，2009(5)：22-25.

[5]马向荣.地方“金融办”职能定位与金融分层监管体系催生[J].改革，2014(2)：59-66.

[6]尓豪.金融监管建立分层体系势在必行[N].中国商报，2012-01-31(10).

[7]肖琬君，秦蓁，熊维.重塑农村金融监督体系的影响因素与路径选择[J].安徽农业科学，2011(21)：13166-13168.

(责任编辑：徐杰)

收稿日期：2016-05-26；

修订日期：2016-06-24

基金项目：国家法治与法学理论研究项目(14SFB20038)；安徽财经大学社科重大项目(ACKY1503ZDA)

作者简介：张运书(1973— )，男，安徽蚌埠人，安徽财经大学金融学院副教授，主要研究方向：金融法；

中图分类号：F830.34

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2016)07-0032-06

Order and Interests： Hierarchical Supervision Model of Rural Finance

ZHANG Yunshu， CHANG Jingjing

(School of Finance， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu 233000， China)

Abstract：In order to maintain the rural financial market order and financial security， it is important to choose the appropriate regulatory body and regulatory way. It is proved that hierarchical supervision model is a better way suitable for China’s actual conditions and the present status quo of rural finance. Firstly， the article introduces the necessity based on hierarchical supervision background， as well as the significance of maintaining the financial order based on analysis of some instances related to folk financial crisis. It holds that the hierarchical supervision model is an inevitable choice used for coordinating the interests of all parties. In future， we should perfect the laws and regulations， strengthen the central government’s unified management of financial industry， clear and definite functions positioning of local governments， establish self-regulatory organizations at all levels， cultivate supervision consciousness of the citizens， and so on.

Key words：Rural finance； Hierarchical supervision； Order； Interests

常京京(1990— )，女，安徽利辛人，安徽财经大学金融学院硕士研究生。