中小城市公交发展策略研究——以淮安市为例

严文利

(淮阴工学院 数理学院,江苏 淮安 223003)



中小城市公交发展策略研究
——以淮安市为例

严文利

(淮阴工学院 数理学院,江苏 淮安 223003)

中小城市经济的发展、城市化进程的推进对城市公交提出了更高的要求。加快发展城市公共交通是实现经济社会可持续发展的必然要求。结合淮安市公交实际，分析淮安市公交发展中存在的问题，从完善公交发展规划、加强政策扶持保障、优化公交线网布局、加强公交设施建设与管理、建立统一的公交智能平台等五个方面提出淮安城市公交发展策略。

中小城市；城市公交；发展策略；智能平台

0 引言

城市公共交通是城市发展的重要基础设施和公共服务事业，也是一项与人民群众生活息息相关的社会公益性事业。近年来，随着城市化进程的不断推进，我国大量中小城市飞速发展，城市机动车拥有量及道路交通流量急剧增长，道路拥堵、群众出行不便等问题日益突出，严重影响人民群众的生活，同时还带来了环境污染、能源浪费、交通安全等一系列矛盾，制约了城市的长远发展。因此，采取有效措施缓解日益严重的交通拥堵，加快发展城市公共交通特别是发展城市公交是实现经济社会可持续发展的必然要求。

本文在分析中小城市交通特征及公共交通发展现状基础上，结合江苏省淮安市公交实际，提出了淮安公交发展的对策和建议，为淮安建设生态城市和建成苏北重要中心城市提供公交发展参考。

1 中小城市交通特征及公交发展现状

1.1 中小城市交通特征

在城市快速发展和机动化加强的背景下中小城市与大城市一样面临着来自交通拥堵的压力，优先发展公共交通已经成为大多数城市的共识。科学合理地发展公共交通必须掌握中小城市交通特征，了解中小城市居民的出行特征。

中小城市在交通特性方面和大城市交通状况存在着很大的不同。在道路及交通设施特征方面，中小城市在发展过程中，由于城市化和机动化发展比较滞后，中小城市在交通建设方面资金投入有限，道路建设方面设施比较陈旧，导致了路网系统发展不完善，道路等级结构不合理，交通压力集中在主干道；在出行特征方面，中小城市居民出行规律和大城市相比存在着很大的不同[1]。城市居民出行距离结构也在客观上决定了不同交通方式可能分担的出行量比例。大城市中，市民通常采用乘坐公交汽车或地铁出行，而中小城市由于城市中心区的居住密度较大,城市功能集中,城市规模不大，出行距离通常比较短，因此，出行方式多以公交车加电动车、自行车为主，中小城市和大城市的公交客流存在着很大的差异[2]；在交通规划特征方面，中小城市在发展过程中受到自身经济发展的限制，存在城市规划和交通管理理念落后的情况。

1.2 中小城市公交发展现状

由于经济和国家政策的原因，中小城市公共财政底子相对较薄, 资金紧张, 公交发展缺乏国家、省、市足够的资金支持，也缺乏相应融资渠道。公共交通的基础设施不足、线路网密度较低、公交补贴补偿机制不健全、公交优先政策落实不到位等问题严重制约着公共交通的快速发展，影响了公共交通可持续发展的能力。

具体而言，中小城市公交发展现状有五个方面的问题。

一是，公交规划滞后。现有公交规划远远滞后于城市总体规划，一些重要的公交基础设施未能纳入城市交通规划之中，有的虽然做了局部规划却没有得到很好执行。

二是，交通基础设施不足。公交运行依托的道路网建设发展不平衡；公交车首末站严重缺乏；缺少枢纽站点的规划建设；公交港湾式停靠站的建设发展速度缓慢；公交停车保养场地规模远远不能适应发展的需要。

三是，城市公交线路布局不合理。线路过于集中主干道，公交线路的重复系数偏高[3]；中小城市线路的非直线系数较高[4]；公交线路覆盖率不高，新开辟小区和开发区存在公交盲点。大多数中小城市公交出行率仅为10%左右。

四是，公交运营管理体制不完善, 没有相应的管理考核机制，公交服务水平普遍不高。许多中小城市普遍存在公共汽车准点率低、运行速度慢、运营时间短、服务水平不高的现象。

五是，公交优先意识不强，公交优先政策落实不到位，对公交补贴的投入、支持不足。

2 淮安市城市公交发展现状

近年来，淮安市交通运输系统紧紧围绕建设全面小康社会和苏北重要中心城市两大目标，积极推行有为交通、科学交通、精致交通、和谐交通的发展理念，实现了交通基础设施规模跨越式增长，区域综合交通枢纽地位基本确立。淮安市政府对关系到民生的淮安城市公交的发展也非常重视，2015年底，实现淮安公交收归国有，打破了淮安公交企业长期民营的局面。目前，淮安公交拥有覆盖淮安全市各线路的公交车1117辆，公交线路63条，学生专线75条，厂区专线64条，商场购物专线15条，拥军免费专线2条，线路长度948公里。

“十一五”期间的城市公交发展，江苏省定指标为：到2010年，特大城市和大城市万人拥有公交车辆达到15标台，公交分担率达到40%；到2012年底，淮安市这两项公交指标是：万人拥有公交车辆8.24标台，只达到目标的55%；公交出行分担率才14.44%，仅为目标的36%。2013年淮安市区居民出行公交分担率为13.7%。可见，城市公交发展的总体水平仍较低。

淮安市市区公共交通主要由两部分组成：一是，淮安城区公共汽车交通由淮安市公共交通有限公司承担清河区、清浦区、开发区的全部公交客运服务和淮阴区、淮安区的城区公共交通客运服务，其中部分线路延伸到乡镇。目前，淮安市公交公司共有7米以上大型公交客车1117辆，营运线路63条。二是，投资达37亿元的淮安现代有轨电车2015年底投入使用。淮安有轨电车的快捷、准时给市民出行带来了便利，同时，对淮安市公共汽车交通的发展也带来了挑战。下文中的公共交通发展都是指淮安公共汽车交通发展。研究淮安公交发展策略，使淮安公交发展更好地满足市民出行的需求，匹配淮安苏北重要中心城市的地位，有着重要的现实意义。

3 淮安市城市公交发展存在的问题

3.1 缺乏全市公共交通的整体统筹规划

在2009年制定的淮安市公共交通发展规划中，虽然含有线路发展、运力发展、公交基础设施建设等方面内容，但缺少基础设施管理、公交信息技术发展、财政扶持、市区城乡公交一体化等多方面的规划内容。淮安城市公共交通规划存在不全面和缺乏整体性的问题。

3.2 公交优先政策落实不到位，公交财政扶持机制不完善

近年来，国家、江苏省及淮安市先后制定了一系列公交优先政策。这些文件和政策的出台，虽然对淮安市的公交发展有推动作用，但相关政策的落实还有较大差距，特别是在财政扶持、土地投入、发展体制的完善等方面有较大差距，市、区两级政府对优先发展公交的责任制落实也存在不到位情况，没有很好地落实责任制。公交优先政策落实不到位制约了淮安公交的快速发展[5]。

另外，淮安市对公交财政扶持的力度也还不到位。目前，市、区政府对公共交通的补贴投入、支持不足，扶持机制不完善；公交财政补贴对企业的亏损补贴决策依据不够充分，相关补贴决策不科学、不合理，特别是在票价补贴方面问题较为突出；财政扶持管理不到位，相关部门对公交的财政扶持，没有相应的管理考核机制，公交财政补贴没有与运营考核体系相结合，没有达到通过补贴来强化公交企业提供公交优质服务的目的。

3.3 公交线网覆盖率偏低，主干道线路重复率高

淮安公交线网分布存在一些不尽合理之处：一方面，公交线网覆盖面不足，一些城郊新建的商住区没有公交线路通达或较少公交车到达，近郊乡镇公交线路通达不足，不能满足市民出行对公交的迫切需求；市内各区的开发区(园区)公交线网覆盖有较大差距，企业职工对通公交有较强的期盼；淮安有些稍偏远一点的旅游景区公交线路也没有很好地覆盖，市民由于乘坐公交抵达不便，或不知如何通过乘坐公交到达而放弃出游，景区失去很多潜在游客。另一方面，主干道线路重复率高，特别是市区的主干道淮海路，有十几条公交线路，在汽车总站到淮海广场路段，线路重复率高。淮安有轨电车开通后，淮海东路、翔宇大道上公交线路与有轨电车部分线路重复率高，造成一些资源浪费。另外，部分线路偏长、部分线路非直线系数过大，都影响班次的准点运行，增加了乘客的候车时间，给乘客出行带来不便。

使用SPSS 20.0统计学软件对数据进行分析处理，计量资料以（±s）表示，使用 t检验，计数资料以[n（%）]表示，使用χ2检验P<0.05为差异有统计学意义。

3.4 公交基础设施建设与管理滞后

淮安公共交通基础设施滞后，突出反映在公交基础设施方面，包括公交综合停车场(保养场)、公交枢纽、调度站、首末站停车场等。2013年4月，淮安市政府一次性下达了11个城市公交(出租车)场站建设任务，在一定程度上改善了淮安公共交通基础设施滞后状况。但受财政对公交的扶持力度的制约，在公交场站、公交专用道等基础设施建设方面，与其他邻近城市相比还存在一定差距。具体体现在：公交综合停车保养场严重不足；公交枢纽站不配套；公交换乘中心、综合调度站、一般调度站数量不足[6]。

另外，公交基础设施缺乏有效管理。目前，由淮安市政府投资建设的停车场、保养场、调度站等公交市政基础设施，建成后移交给市公交公司使用，随城市道路统一规划建设的公交站台处于自然使用状态，公交市政基础设施管理滞后，不利于对公交基础设施进行开发和运营，发挥其潜在的市场价值。

3.5 公交信息化、智能化水平亟待提升

目前，淮安市公交IC卡一卡通已实现全省互联互通，但公交站台没有电子站牌，市民候车时无法知晓班车到站时间，自己等候时间。公交线路调整信息等也只能通过媒体或广播获知，虽然淮安公交通过在淮水安澜等网站媒介上和公交微信、微博上开通了信息发布，积极与市民互动，倾听市民对公交建议的环节，但从网上或微信上获知的公交信息内容远不能满足乘客出行的需求。出行信息不能实时地、动态地反映和知晓也是部分市民没有选择乘坐公交的原因之一。相较与其他邻近城市[7]，淮安公交信息技术服务明显滞后，出行信息服务水平亟待提高，公交信息化、智能化是淮安市民出行的迫切需求。

4 淮安市公交发展对策及建议

4.1 完善公交发展规划，布局长远发展

建立完善的公共交通发展规划体系，对城市交通和社会经济的可持续发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。其中，城市公交专项发展规划不仅要涵盖近期的公交发展，解决诸如线路过长、重复系数过高、车辆满载率低等问题，更要着眼于长远的城市公交发展、经济和社会进步。公交发展规划应具有系统性、整体性和长远性。

4.2 落实公交优先政策，加大扶持力度

强化公交优先意识、落实公交优先政策，是淮安城市公交加快发展的前提。近几年来，在充分认识优先发展公共交通对于城市发展、百姓出行的重要性的基础上，淮安市已加大对发展公交的组织、领导、支持力度。2015年，淮安市政府把“优化市民出行环境”列为政府为民兴办的“十件实事”首件，2016年，把“提升公共出行能力”列为市政府为城乡居民办“十件实事”之中，江苏省及淮安市也先后制定了一系列公交优先政策。市、区两级政府部门应落实责任制，切实加大公交基础设施的建设力度，加大公交管理体制的改革力度，完善财政扶持制度，在财政扶持、土地投入、发展体制的完善等方面抓好公交优先政策的落实[6]。

鉴于公交的社会性和公益性，健全完善淮安公交财政扶持体系显得尤为重要。建议由政府职能部门牵头制定和推行相关的经济扶持政策，在公交基础设施建设、公交智能化建设、公交管理等方面进一步给予优先扶持。建议加大财政对公交基础设施的投入，实行土地优先供给政策，对城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度(服务)中心、换乘枢纽等设施，要优先安排建设用地，为公交运营和线网延伸提供基本条件；建议实行科技优先扶持政策，加大对公交服务提升的科技支持力度，如电子站牌的应用与推广、手机实时查询线路和到站时间，自动报站提醒系统等项目给予科技支持和项目资金扶持，促进公交智能化；建议建立公交运行服务质量考核基金，政府每年拿出一定资金作为公交服务质量的考核基金，根据考核结果，对公交企业进行奖励补贴，通过激励机制，进一步提升城市公交服务质量和服务水平[8]。另外，建议完善公交补贴政策，建立公交企业政策性补偿额的评估体系,对政策性补偿额进行核算、发放、审计与监管。包括对老年人、残疾人免费乘车补贴及对新购节能环保车辆、对公交低票价对新辟公交亏损线路给予合理补贴，可按照“谁受益，谁补贴”的原则，由新辟线路途经的各区政府进行补贴。

4.3 优化公交线网布局，提高公交分担率

优化公交线网布局，优化公交站点设置，使线路、站点更方便市民出行，从而激发市民乘坐公交的积极性，是提高淮安市公交分担率的一个重要方面。建议根据市民对公交的需求，结合客流量的调查数据，科学规划、合理布局公交线网。关于优化公交线网，有以下几方面建议。

一是，提高市内公交线路覆盖率。对新建小区和工业园区，通过开辟新线路或对原有一些线路进行延伸并合理规划站点来实现对这些区域的线路覆盖，解决其没有公交线路通达或较少公交车到达而导致的居民出行难问题；在淮安区、淮阴区、经济开发区可开通“区内循环公交”，以实现公交线路不能到达的盲区市民的方便出行，提高公交通达率，弥补现行公交的不足；立足淮安历史文化名城及旅游城市的特征，结合淮安市内各区的旅游景区，开辟旅游专线车，合理规划站点设置，加大宣传力度，引导市民乘坐公交出游，促进旅游消费，带动景区经济发展。建议旅游专线新开设后，可开展3～5天免费试乘来吸引市民乘坐，达到宣传效果。

二是，减少市内公交线路的重复率。优化现有公交线路和站点设置：对主干道淮海路上重复线路较多的路段合理调整线路；对部分长线路和曲线线路“裁弯取直”，“缩短瘦身”，实现公交线路的“短小化”，同时也提高班次准点率；对翔宇大道上与有轨电车部分线路重叠的公交线路进行部分微调。

三是，实现市内公共交通工具的“无缝”对接。淮安现有公交线路63条，公交车1117辆，公共自行车布点415个，投放车辆10000辆，现有有轨电车路线1条。应考虑市民换乘需要，科学布局公交线路和站点，使公交车、有轨电车与公共自行车实现“无缝”对接，真正达到出行方便快捷的目的。要发展多元化的公交服务网络，积极发展定制公交、微循环公交、社区接驳公交等特色公共交通服务；大力发展城市新区(开发区、园区)微循环公交，提升城市公交覆盖率和公交线网密度。

四是，推进城乡客运一体化建设。对淮阴区、淮安区的部分城郊乡镇，通过现有公交线路的延伸，提高公交线路的覆盖面。如，淮阴区的南陈集、新渡，淮安区的席桥、范集等，逐步实行城乡客运一体化。根据经济社会发展和毗邻地区百姓出行需求，新增毗邻县(市、区)之间公交化运营道路客运班线，加强城市公交线路和毗邻地区城市公交线路、城乡客运班线或镇村公交线路的无缝衔接。

4.4 加强公交设施建设，完善资源管理

与淮安城市化进程的快速发展相比，淮安公共交通基础设施显得滞后，这严重制约了城市公共交通的发展。建议淮安市政府加大对城市公交枢纽、公交场站等基础设施建设的投入，给予必要的资金和政策扶持；统筹考虑公共交通基础设施建设与周边地区用地开发，将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划，确保城市公共交通的发展与城市土地开发进程相协调，发挥项目建设的综合效益；按照“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”的原则，进一步加大城市公交场站等基础设施的建设力度，创新对公共交通基础设施的管理思路。

一方面，要加强公交基础设施建设，将公交专用道、公交场站、首末班车站、公交调度中心、公交枢纽站的建设纳入市政公用设施建设范围。具体做法是：合理设置公交专用道路、优先单向、逆向专用线路等，在城市主要交通走廊设置公交专用道，形成公交专用道网络；合理设置公交首末站，大力设置港湾式停靠站，建议对淮安现有的公交首末站进行一次梳理，结合土地利用的限制条件和保障公交线网优化的原则，重新研究并合理布局公交首末站；加快公交调度中心建设，结合区域现状对重点位置和区段加快配套建设公交调度站场；对现在的火车站和和未来的新火车站，要配套建立城市交通换乘枢纽中心，实现公共汽车与铁路、公路等交通运输方式之间的有效衔接，方便市民换乘。

另一方面，现有的公交市政基础设施，既是政府的巨额资产，也是优良资产，要完善对这些公交基础设施的管理和经营。建议成立公交市政设施管理公司，由公交市政设施管理公司统一管理所有公交市政基础设施，包括公交保养场、停车场、公交枢纽设施、调度站、公交站台、公交候车亭等，代表政府管理公交市政基础设施产权，对公交基础设施进行综合开发。如，适当改进公共交通基础设施的空间方位、设施布局、结构功能，使之既发挥服务公共交通的职能作用，又体现商业用途；学习香港等地对公交场站、公交枢纽站等公共交通基础设施建设、经营的优秀商业运营模式，通过出租或商业运作，获取可观的社会资金，提高公共交通基础设施的市场价值；拓展公交基础设施建设的资金渠道，创新产权融资、管理经营的思路，鼓励吸引社会资金投资公共交通设施建设，在一定程度上解决公交基础设施建设资金不足问题。

4.5 建立公交智能平台，提供信息服务

基于市民对公交信息及时性、动态性知晓的需求，和构建智慧淮安的要求，我们建议：要积极推进淮安市区主干道智能化公交站台、智能化报站系统建设，淮安公交站台应尽早实行公交电子站牌，将交通状态的评价结果反馈到公交电子站牌上实时动态发布，为乘客提供出行前站边公交信息服务。

尽早在淮安实现“互联网+”打造智慧公交服务民生。目前，淮安移动正在打造淮安市智能公交管理系统，市民通过下载手机“熊猫公交”APP，可查询公交车运行线路、即时停靠站点、距离站数、到站预测等情况，合理安排出行，减少等公交时间。建议将该系统与淮安现代有轨电车系统实行资源共享，建立统一的公共交通智能平台，建立换乘导航等信息查询发布系统，打造以出行门户和移动APP为窗口的公众出行综合信息服务平台，实现淮安市民出行信息服务“一站式”查询，为市民出行提供线路指导。

淮安公共交通管理部门和城市公交企业要结合智慧淮安建设，大力推进公共交通智能化建设。要建立公交线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、完善淮安“掌上公交”手机APP；要建立和完善乘客服务信息系统、站点和停车场站管理系统，实现公交智能化调度管理；推进建设集运营调度、信息服务、企业管理等功能于一体的智能公交管理系统，使之成为淮安市智能交通系统的一个重要组成部分，使淮安公交更好地服务市民。

5 结语

当前，中小城市经济的发展、城市化进程的推进对城市公共交通提出了更高的要求。淮安城市公交科学、可持续发展是淮安生态城市建设和苏北重要中心城市建设的重要保障。本文结合淮安市公交发展实际，指出了淮安在公交规划、公交财政扶持、公交线网、公交基础设施建设与管理及公交智能化等方面存在的问题，提出了完善公交发展规划、加强政策扶持保障、优化公交线网布局、加强公交设施建设与管理、建立统一的公交智能平台等公交发展的对策和建议。

[1] 金辉.中小城市公共交通规划问题的探析[J].科技创新与应用,2014(3): 295.

[2] 厉亚军,段涵,陈俊,等.中小城市居民出行特征分析及交通对策研究[J].交通标准化,2010(1):28-31.

[3] 张帅,韩宝睿,张冰洁.中小城市公交发展问题分析与实践研究[J].交通科技与经济,2014(3):8-12.

[4] 张志斌,达福文.基于公交视角的兰州市城市交通发展策略[J].兰州大学学报,2012(4):39-44.

[5] 刘恩,刘英舜.中心城区交通拥堵分析与对策[J].现代交通技术,2015(4):72-75.

[6] 胡思涛.新形势下淮安市区城乡公交发展策略研究[J].交通财会,2011(11):79-82.

[7] 詹正华,赵江川.基于物联网技术下的智能公交发展策略分析—以无锡公交系统为例[J].当代经济,2013(11): 36-38.

[8] 朱洁.公交财政补贴机制的市场化转型[J].人民公交,2014(7):32-35.

(责任编辑：孙文彬)

Research on the Development Strategy of the Public Transit in Middle-small Cities——Taking Huai'an City as an Example

YAN Wen-li

(Faculty of Mathematics and Physics, Huaiyin Institute of Technology, Huai'an Jiangsu 223003, China)

With the development of economy of medium and small cities and urbanization process, it has put forward higher requirements for urban public transit. It is inevitable to accelerate the development of urban public transit to achieve sustainable economic and social development. In this paper, combining the state of Huaian city, the problems in the development of Huaian public transit are analyzed, and the development strategy of Huaian public transit from five aspects is proposed: to improve public transit development plan; to strengthen policy support and protection; to optimize the public transit network, to enhance the construction and management of public transit facilities and to establish a uniform public transit intelligent platform.

medium-small cities; city public transit; development strategy; intelligent platform

2016-03-12

江苏省淮安市科技局项目(HAS2012087)；淮阴工学院校级科技项目(HGB1212)

严文利(1968-)，女，江苏淮安人，副教授，硕士，主要从事运筹与优化研究。

F570.3

A

1009-7961(2016)05-0054-06