试析建构中国农民合作组织体系的基本理念与主要原则

许欣欣



试析建构中国农民合作组织体系的基本理念与主要原则

许欣欣

提高农民组织化程度以应对我国市场化改革一直是学术界的关注重点。但在构建中国农民合作组织体系时应该秉持什么样的基本理念并遵循哪些主要原则，学术界却无统一认识，也缺乏理论上的深入探讨。相关领域专家有必要从结构、功能、性质、法律地位及运作模式上逐一进行了尝试性探讨，本文为首次系统尝试。

农民组织化 法团主义 行业协会 合作社 特别法人

近年来，随着国家市场经济体制改革不断深化，提高农民组织化程度以应对分散小农对接大市场困境的呼声越来越高。2015年《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(下简称“中央11号文件”)更是加快了各地构建中国农民合作组织体系的实践，如浙江省委、省政府牵头在全省范围内构建的“农民合作经济组织联合会”体系的实践，以及河北省供销合作社邀请学者参与在四个乡镇推行的“新农村综合发展合作协会”实践。(许欣欣，2015)

然而，在构建我国农民组织化体系时究竟应该秉持什么样的基本理念并遵循哪些主要原则，学术界似乎尚无统一认识，也缺乏理论上的深入探讨。鉴于此，本文拟在这方面作些尝试。下面将分别从结构、功能、性质、法律地位及运作模式上逐一进行探讨。

一、在结构上，应秉持法团主义理念——建立制度化的利益沟通机制

法团主义(corporatism)，又称“合作主义”、“社团主义”，是一种发端于欧洲大陆的有着悠久历史文化背景的政治理论思潮。目前最为学者普遍接受的是著名学者斯密特上世纪70年代所做的经典定义，即：法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，其作用是将市民社会中的组织化利益结合到国家的决策结构中。具体而言，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位所构成，它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。这些功能单位得到国家的认可(如果不是由国家建立的话)，它们被授予本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们在需求表达、领袖选择以及组织支持等方面受到国家的相对控制” (Schmitter，1979：9-13)。

从上述界定中可见，法团主义关注的核心问题是：社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入国家体制，以便使决策过程有序地吸收各方面的社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。为此，法团主义主张建立一种“法团主义结构”，通过制度化的体制安排来解决多元主义政制下自由竞争导致的利益团体权力不均衡问题。

法团主义认为，当代社会由于利益分化而出现的种种问题和冲突，不是个体自由不足，而是组织化的不足造成的。鉴于“阶级”在现代社会的逐渐消解，通过阶级将利益集中起来影响决策的做法已经不再现实，法团主义主张通过行业或职业化的功能团体将社会上分化的利益“组织”到体制可控的轨道上，从而改变压力集团自由竞争的“多元”格局(Cawson,1985:19)。法团主义的应对方案是：第一，以行业(或职业)为基础组建利益团体，将利益代表资格垄断化，将原先同行业内的多个利益团体整合进入新的层级秩序；第二，行业团体内部实行自我管理；第三，行业团体和国家之间建立起制度化的沟通渠道：行业团体向国家提供咨询，提出利益诉求；国家也对行业团体进行管制。这样，法团主义就解决了多元主义利益表达的弊端：通过利益表达的制度化，使每一种利益都有了平等有效的表达机制。

近年来，法团主义在中国的影响力不断增加，其中一个重要的原因就是因为中国的政制模式与权力结构被认为与法团主义存在相似之处。学者康晓光甚至预言，中国未来的发展很可能要采取“分步走”策略，即首先在经济领域完成市场化，接着在社会领域完成自治化，最后在政治领域完成民主化。在这一过程中，国家与社会的关系也将经历从“国家法团主义”向“社会法团主义”的转变(王威海，2007)。

从根本上讲，法团主义处理的是一个经过权利结构分化、充满冲突、需要协调整合的社会结构，今天的中国社会恰恰就形成了这种利益高度分化的格局。从现实来看，中国正处于史无前例的社会转型时期，30多年的改革开放使中国社会发生了重大的变化，这种变化表现在社会结构上，就是多种不同利益主体的出现。在过去的改革中，我国建立了市场经济的基本制度框架，并实现了经济的快速增长。然而与此同时，理应与市场经济相配套的种种利益均衡机制却没有相应地建立起来，从而导致社会利益格局的严重失衡以及由于利益格局失衡引发的各种社会矛盾大量出现。目前，作为我国最大弱势群体的农民的利益表达问题尤为突出，因为他们既无制度化的利益表达渠道，也无制度化的为自己争取利益的方式。“三农”问题成为中国社会的一个顽症，与农民在利益追求能力上的弱势是联系在一起的。中共十七大报告肯定了人民群众的利益表达权。然而这样的表达权，必须通过一系列的机制才能建立起来。对农民而言，形成这个机制的一个重要前提条件，即是构建一个能够代表并上达全体弱势农民利益的组织体系。

在这方面，法团主义为我们提供了很好的思路。首先，法团主义注重社会的整合、秩序和稳定，强调利益团体的作用与执行公共任务的责任，这与当前中国维护社会稳定、构建和谐社会的政治主张高度契合；其次，法团主义强调结构安排的作用，主张在国家层次上以组织化的行业性(或职业性)功能团体为单元对社会力量进行整合，构建有序的利益表达、利益聚合、利益传输及利益配置机制，避免因过度竞争造成“强者全得”的有失公允的利益格局，这对处于转型期的中国打造均衡的利益结构、重建社会秩序具有重大借鉴意义；第三，法团主义强调在中观层次上以现代利益代表制处理日益增长的利益分化现象时，行业团体的体制设计应遵循有国家参与、代表权垄断、数量限制、分层处理、共容互赖的基本原则，这为我们创建一个纵贯全国的农民合作组织体系提供了明确的指导原则。

放眼世界，虽然在宏观层次上能够长期保持法团主义利益协调机制的国家还比较有限，但在中观层次上，即具体行业领域组织化方式上的法团主义机制，则所在广泛。尤其在具有弱质性的农业领域，几乎所有发达国家的农业部门都存在着法团主义的组织方式与机制，即便是法团主义程度最低的美国也是如此(袁柏顺、刘敏军，2001)。中国的东亚近邻——日本与韩国的农协体系，更是堪称成功体现这种法团主义机制的典范(许欣欣，2013)。

二、在功能上，应秉持行业协会理念——履行行业代表、行业协调、行业服务职能

从上面的论述中不难看出，在法团主义的制度设计里，利益团体是行业式的。在政治文明和市场经济条件下的利益分配，不能再完全仰仗政府的行政手段，而要在一个政治文明的制度框架内，通过各利益主体的博弈来实现。因此在现代社会中，必然存在着主要为促进利益表达而形成的社会组织，行业协会正是这种社会组织的典型形式。行业协会的产生和发展是社会化生产和市场经济发展的要求，也是社会对个体经济活动约束的需要。在现代市场经济体系中，由行业协会行使行业管理职能，已成为一种符合国际惯例、普遍有效的制度安排。

虽然行业协会已在人类文明史上存续了一千多年，但其至今仍是一个内容丰富而缺乏规范表述的概念。例如：美国《经济学百科全书》的定义是：“行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体”；在英国，关于行业协会的较为普适的定义是：“由独立的经营单位组成，用以保护和促进全体成员既定利益的非营利组织”(王名，2013：136)。尽管莫衷一是，却不难归纳出行业协会的若干共性：行业协会是一个利益共同体，强调自愿基础上的自治、自律和自我维权。

从功能上讲，行业协会作为一种重要的社会组织和特殊的市场机制，主要协调会员企业之间以及产业链条中的各种关系，在政府和企业中间发挥桥梁纽带作用，为建立市场秩序、提升行业整体利益提供服务。从性质上讲，行业协会具有市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性。概括而言，现代行业协会的职能主要分为三大类：行业代表、行业协调、行业服务(孙春苗，2010：3～4)。

行业协会的代表职能，是指当行业协会作为行业利益的整体代表者出现时，主要面向三个对象：一是政府，包括各级政府和不同的政府部门；二是市场，包括国内市场和国际市场；三是社会，包括其他社会团体利益和社会公共利益。此时，行业协会一般具有明显的经济利益价值导向，为了维护会员的共同经济利益，往往会采取统一的行动与政府部门、其他利益集团或者社会群体进行沟通、谈判、博弈。所采取的方法包括：代表会员进行反倾销、反垄断调查或向政府提出调查申请；代表会员参加与本行业相关的政府决策论证，提出政策、立法建议等。

行业协会的协调职能，是指当行业协会作为行业内部秩序的协调者出现的时候，主要面对的是协会内部的会员企业。所要处理的问题包括：部分企业破坏正常的市场竞争秩序、大企业和小企业之间的利益冲突、行业整体的社会信誉度下降(如假冒伪劣、污染环境)等问题。这时的行业协会，一般会以维护行业的正常秩序和长远利益为目标，根据协会章程采取相应的行动，包括采取统一的行业自律行动、制定行业技术标准、制定统一的行业发展规划、规范会员的市场行为、协调会员之间的利益冲突、维护公平竞争秩序等。

行业协会的服务职能一般通过以下活动实现：为成员提供企业管理及法律咨询服务；举办论坛，开展经验交流；进行有关资质评定，提高成员业务水平和社会声誉；发放原产地证书，提高成员产品市场竞争力；提供培训服务；举办各种展会，推介相关产品和技术成果，帮助成员开辟新的市场；提供行业范围内的公共物品等。

相比于工商领域的行业协会，农业领域的行业协会出现得较晚，到19世纪下半叶，才陆续出现各种类型的农业行业协会。二次世界大战后，农业行业协会得到较快的发展，特别是20世纪90年代后，发达国家普遍加大了对农业行业协会的支持力度，更加重视和发挥其在农产品国际贸易谈判和解决贸易争端中的参谋和助手作用(梁田庚等，2009：11)。

从发达国家情况看，农业行业协会普遍存在着一些与工商领域行业协会不同的特点：首先，不同于工商领域以企业为基本单元的行业协会，农业领域的行业协会大都以农业合作社为基本单元而构成；第二，各国农业行业协会大都得到政府的扶持，因为农业不是一个纯粹可以放的市场领域，而是一个关系国计民生、关系国家战略的领域；第三，由于农业行业协会的构成单元是以人为本的非营利性的农民合作社，而非以资本为核心的营利性企业，仅靠收会费无法维持运转，因此，农业行业协会普遍兼有业务经营职能。

在我国，随着经济体制的转轨以及加入WTO后的需求发展，农业行业协会开始萌生。时至今日，已有国家级农产品行业协会40家、省级400多家、市级2000多家、县级1万多家。这些协会在提高农业社会化服务水平、开拓市场等方面发挥了一些积极作用。但是，与国外发达国家相比，我国农业行业协会的功能与作用可谓相形见绌，正如有学者概括的那样：首先是缺乏代表性。我国农业行业协会多为官办型，主要由政府部门转制而成，颇似“二政府”。虽有一些市场自发型协会，但通常是由一个或几个大公司或专业大户牵头组建，其成员以经营规模为门槛，广大小农户根本无缘加盟。其次是缺乏独立性。官办型协会的领导多是兼职或退居二线的政府官员，所以协会名义上是社会团体，实际上有编制、有经费，对政府依赖性很强，离开政府支持便寸步难行；而市场自发型协会则往往由发起者组建、控制和提供经费，通常就是为其服务，离开这些发起者，协会便难以生存。第三是缺乏权威性。许多协会面临生存困境，只是致力于搞评比、拉赞助，提供的服务多与成员需求相悖。第四是缺乏吸引力与凝聚力。协会多以提供技术和信息为限，普遍缺乏品牌建设、共同开拓市场、行业代表、行业协调与行业自律等功能。第五是运作不规范。协会的组织结构及其运作制度很不完善，与保护农民利益、切实为农民服务等应具备的要求差距甚远(梁田庚等，2009：70～71)。

不可否认，中国农业行业协会上述特征的形成，与政府的导向直接相关。虽然中国加入WTO以来，政府一直鼓励发展农业行业协会，但更多强调的却是协会对政府的辅助和对国有企业利益的保护作用，而忽略了协会的生命之源是为行业内所有成员提供服务，忽略了行业协会所必须具备的行业利益代表职能，忽略了随着市场经济体制的推行，农民已经成为商品经济的生产者与经营者，发展农业行业协会不能将广大农民置之度外的重要现实。因此，才形成了国外发达国家农民90%以上甚至100%参加农业行业协会，而我国不到20%的鲜明对比；形成了我国农业行业协会基本背离其宗旨，功能不到位、服务不到位、既无代表性又无权威性的尴尬现状。不言而喻，要使农业行业协会真正发挥其应有的功能和作用，首先必须保证构成其生命之源的全行业农业人加盟其中。在这方面，日本与韩国农协的经验很值得重视(许欣欣，2014)。

三、在性质上，必须坚持合作制原则——确保农民的主体地位与民主控制权

如上所述，不同于工商领域以企业为基本单元的行业协会，农业领域的行业协会大都以农业合作社为基本单元而构成。因此，中国农民合作组织体系的构建，无疑应以合作社为基础，并以合作制为基本原则。

所谓合作社，按照1995年国际合作社联盟成立一百周年代表大会《关于合作社界定的声明》定义：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”我国著名合作社研究专家唐宗焜曾对此进行详细剖析：合作社是一个“自治联合体”；谁的自治联合体？——是“自愿联合起来的人们”的自治联合体；他们自愿联合起来的目的是什么？——“满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负”；怎样实现他们的目的？——“通过联合所有与民主控制的企业”(唐宗焜，2012：21) 。

合作社以怎样的制度保证满足社员的需求呢？靠的是合作社制度赖以形成的合作社价值和合作社原则。国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》将合作社原则概括为七项：第一：“自愿与开放的社员资格”；第二：“民主的社员控制”；第三：“社员经济参与”；第四：“自治与独立”；第五：“教育、培训与告知”；第六：“合作社之间的合作”；第七：“关注社区”。七项原则是一个有机联系的整体，不能彼此孤立地去对待。特别是前三项，乃全部合作社原则的核心。

合作社的定义与原则不是书斋里炮制出来的，它是世界上出现合作社200多年特别是世界上第一个成功的合作社诞生170余年来世界各国合作社实践的历史经验结晶。1994年5月到12月圣诞节前夕，英国为罗契戴尔公平先锋社诞辰150周年举行了历时半年之久的隆重庆祝。翻开世界经济史，尚无任何一家其他类型的企业，其华诞能够成为举国同庆、世界共贺的盛大庆典。根本原因就在于它创造了一种新的制度，这就是既能增进众多成员的经济、社会、文化权益，又能在市场经济的竞争环境中生存和发展的“合作社制度”。这种制度能够使广大人民特别是生活在社会底层的人们获得实实在在而不是空想的经济、社会权力，从而改善其经济、社会地位(唐宗焜，2012：35～37)。

然而令人遗憾的是，迄今为止，“合作社”这个名词对于大多数中国人说来，还是既熟悉，又陌生。熟悉的是，大家都知道20世纪50年代中国在全国范围实现了对农业、手工业以至个体商业的“合作化”，普遍建立了“合作社”。陌生的是，大家不了解通过这样的“合作化”建立起来的“合作社”以及随后演变成的人民公社其实是在本质上与合作制南辕北辙的集体经济组织；不了解世界上已经积170余年成功经验的合作社究竟是怎样的组织；不了解什么是合作社，什么不是合作社；不了解合作社和集体经济组织有怎样的区别，为什么两者不可混淆；也不了解合作社的生存和发展需要怎样的生态环境，特别是政府对合作社应该做什么，不应该做什么。以致至今还有人在倡导恢复农村的村集体经济。因此，必须在此澄清集体制与合作制的混淆。

在我国，集体制和合作制的混淆根深蒂固，几乎自集体经济产生之日起，集体制与合作制就混为一谈。其实，二者是两种有着原则性区别的制度(唐宗焜，2012：216～217)。

首先，从所有制结构看，合作社承认和确保社员个人的所有者权益，并由社员通过民主程序联合控制合作社的资本。它的原则是合作，不是合并。合作社由社员出资，入社者入股出资是取得社员资格的基本条件。合作社的“社员联合所有”在财产关系上根本区别于集体制的所谓“集体所有”或“共同所有”。集体所有制经济组织取消和否定个人的所有者权益。在财产权利上，它的原则是合并，而不是合作。

其次，从法人治理结构看，合作社是社员控制的自治组织。“社员控制”是合作社的法人治理概念，比“民主管理”概念要广泛、深刻得多。集体制显然没有这样的法人治理机制。

第三，从组织目标看，合作社的唯一宗旨是为社员服务。必须为社员去营利，而不是以社员为营利对象。所以，合作社是将人置于首位、以人为本的企业形态。集体经济组织则相反，它使个人依附于集体，而集体依附于行政权力。

最后，从收益分配制度看，合作社的盈余是属于社员的权益，受社员支配，对社员实行惠顾返还原则。然而，集体所有制由于否定个人的所有者权益，其盈余和税后利润当然也就不向个人返还，由此形成的“公共积累”归主体不明确的“集体”所有，成为所有者虚置的权益，因而很容易被外部机构或掌权者凭借行政权力肆意侵占。

合作社是市场经济特有的产物。人们在市场交易中能否实现自己的利益，首先取决于他们在市场上有没有谈判的权力。我国始于20世纪80年代的农村改革，本质上是农民权力复归的过程。然而，本应后续的农村制度改革却在90年代停滞不前，致使这个刚刚开始的农民权力复归过程未能继续推进。时至今日，我国的经济体制市场化改革已将农民卷入了市场经济的漩涡，但是广大农民在进入市场时却仍处于无组织的分散状态，再加上长期以来对农村和农民的种种政策歧视，这就犹如让赤手空拳的个体农民去同全副武装有组织的对手博弈，交易双方处在完全不对等的谈判地位。国际经验证明，合作社正是改变这种状况的有效组织形式。我国近邻日本与韩国在政府主导下构建农民合作组织体系并获得成功的实践更是充分证明了这一点①。因此，以合作制为原则构建中国农民合作组织体系必须尽快提上日程。

四、在法律上，应享有特别法人地位——兼具合作社、行业协会与职业协会属性

现代文明的一项重要共识是，既要防止权力侵犯穷人利益，也要防止托克维尔所说“多数的暴政”。因此，以合作社为基础构建的农民合作组织体系的权力必须在国家法律框架内施行，要使得这种权力既具备足够的权威，又不致被滥用。

2006年，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布并于2007年7月1日正式实施。这是国家向农民合作组织的最高授权。然而时至今日，9年多时间过去，我国农村加入农民专业合作社(且不论合作社的真伪)的农户仅占全国总农户的30%左右，以合作社为基础构建的能够代表全体农民利益的纵贯全国的农民合作组织体系更是无处觅踪。究其原因，首先在于国家颁布的农民专业合作社法中没有关于构建合作社联合组织体系的相关规定——授权有限；另一方面，则在于我国《民法通则》中只规定了机关法人、事业单位法人、企业法人和社团法人四种法人类型。按规定，农民专业合作社属于在工商部门注册的企业法人，以农民合作社为基础组建的联盟性行业协会属于社会团体则应该在民政部门注册。这样的法律规定显然极大地制约了农民合作社的发展、壮大，及其对广大农户的凝聚力和吸引力，从而制约了农民合作组织体系发展的空间，阻碍了农民组织化程度提高的进程。

其实，早在1924年，美国农业经济学家布莱克便在其研究中列举了16个基层合作社无法圆满解决的问题，如：质量控制；生产的标准化；调整生产以适应消费；控制消费以适应生产；监测；分级；金融；消除污染型废料等。因此他指出，要关注农业一体化问题，因为提高效率的最大机会蕴藏在纵向一体化的路径中(张晓山和苑鹏，2010：47)。

近几十年来发达国家的实践已经证明，布莱克提出的纵向一体化方式基本上反映了农业经济发展的客观规律。20世纪50年代后半期，在高度社会分工基础上，农业与其产前、产后部门通过经济上、组织上的结合，形成了一种被称为现代大农业或纵向一体化的农业经营形式。面对经济全球化咄咄逼人的态势，各国农业合作社都在进行合并和扩张，以应对挑战。地处我国近邻的日本和韩国正是看到了这一点，于是针对其小农国家的特征采取了“国家法团主义”的方式，由政府主导从上至下推进其农业合作组织体系的建构。通过颁布《农业协同组合法》(即农业合作社法)，授予基层农业合作社、地方农业合作社联合会(中央会)、全国农业合作社中央会(联合会)“特别法人”地位，实行政府农业部门认可制(无需注册)，可享有国家一系列的优惠政策，同时配合国家相关农业政策的贯彻执行。正是由于整个农业合作组织体系都得到了国家授予的“特别法人”地位，有效地加快了两国城乡差距和全社会贫富差距的缩小，日本和韩国农协成为世界公认的小农国家中最为成功的农业组织形式。

值得庆幸的是，在中国“三农”困境近乎无解的时候，日、韩两国农协的成功经验终于引起了最高当局的关注。2015年中央11号文件的发布，明确指出了在新形势下将供销合作社打造成“中国特色为农服务的综合性组织”的紧迫性和重要性。强调供销合作社在综合改革中必须切实做到“为农、务农、姓农”。同时，要利用其“扎根农村、贴近农民，组织体系比较完整，经营网络比较健全，服务功能比较完备”的条件，“成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系”，“成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”。为此，要“抓紧制定供销合作社条例”，并“适时启动供销合作社法立法工作”、“确立供销合作社的特定法律地位”。

中央11号文件无疑吹响了构建中国农民合作组织体系的进军号。然而，其关于“适时启动供销合作社法立法工作”与“确立供销合作社的特定法律地位”的提法则未免令人质疑。原因在于：

首先，关于供销合作社立法问题。其实，从功能上讲，供销合作社属于专司流通之职的营销型专业合作社——姑且不论其是否货真价实的合作社。但是，随着中央11号文件明确指出供销合作社可以组建合作银行并将承担构建农村合作金融体系的职责时，其专业性质便不复存在，俨然已变成综合性的合作组织。既如此，仍沿用“供销”之名显然名不副实。因此，即便立法，也不能再以《供销合作社法》冠名。况且，中国已经有了一部农民专业合作社法。纵观世界各国，大都只有一部农业合作社法(即“专门法”)，或一部适用于工业合作社、城市合作社、农业合作社等所有合作社的合作社法(即“基本法”)。同时制订这样两部合作社法的国家也有，如日本。但迄今为止，似乎尚无一个国家为两类“专业”合作社订立专门法，中国大无必要开此先河。

其次，关于确立供销合作社特定法律地位问题。中央11号文件中关于“确立供销合作社的特定法律地位”的提出，显然是囿于我国《民法通则》只规定了四种法人类型所致。但是，这一提法却导致了许多不必要的困惑与质疑。因为，在日本和韩国，农业合作社以及在其基础上构建的整个农协组织体系，都是享有特定法律地位的“特别法人”(实行政府农业部门认可制)。如果在中国，给予“要办成以农民为基础的合作经济组织”的供销合作社特定法律地位，却不给真正由农民自己创办的合作社组织以特定法律地位，显然于情于理都说不过去。

从现实情况看，虽然目前我国农民专业合作社依法应在工商部门登记注册，但实际上已有许多地方的农民合作组织基于农民的实际需要以及其业务范围的扩大而选择在民政部门以社团法人形式登记注册。例如：2015年，浙江省委、省政府牵头在全省范围内构建的“农民合作经济组织联合会”体系，就是在当地政府民政部门注册的社团法人。之所以如此，纯属无奈，只是由于功能超出了现行农民专业合作社法规定的单一领域而不得已为之。正因此，浙江省委、省政府声称将致力于推动相关立法(许欣欣，2015)。

其实，真正需要给予特定法律地位的应该是以合作社为基础构建的农民合作组织体系。这不仅因为合作社是弱者的组织，不仅因为农民是中国最大的弱势群体，也不仅仅因为农业是天然的弱质性产业，而且因为在性质上，中国的农民合作组织体系必须兼具行业协会与职业协会的属性。之所以如此，首先是因为中国至今没有代表农民利益的职业团体——农会。其次则在于以合作社为基础构建的农民合作组织体系完全可以行使农民利益代表的职能。因为在30多年的市场经济体制改革中，中国农民已经从计划经济时代的纯粹农产品生产者转变成为集生产者、所有者、经营者于一身的现代农民。构建农业行业协会的基本单元不同于一般行业协会——不是以资本为核心的工商企业，而是以人为本的合作社，构成合作社的基本单元是以家庭为经营单位的小农户。在工商领域，除了代表行业利益的行业协会外，还需要分别代表资方利益的职业团体——“企业家协会”和代表劳方利益的职业团体——“工会”。在农业领域，既然农民已经集生产者、所有者、经营者于一体，则无须再做如此细分。

因此，应尽快启动《中国农业合作社》立法。鉴于中央11号文件中将“姓农”作为供销合作社综合改革的目标，那么，将来拟“适时启动”的“供销合作社立法”自当与农同姓。农者，农民、农业、农村是也。世界上，小农国家中农民合作组织发展良好且赢得国际公认的国家中，基本上都是设立《农业合作社法》，例如：日本和韩国，其农协法都是《农业合作社法》②，它们的成功经验无疑值得我们借鉴。

五、在运作模式上，应坚持以综合性为主、以专业性为辅的原则

农业合作组织体系的发展必须以农民需要为前提。在发达国家，农民经由各类合作社组织起来，共同成为地区或全国联合会成员。虽然从类型上看，欧美等大、中农国家的农业合作社和农业行业协会多以专业性为主、综合性为辅，而日、韩等小农国家则以综合性为主、专业性为辅。但不论哪种运作模式，其农民参与率都在90%以上，有些达到了100%，许多农民甚至参加了两个以上合作社或联合会。之所以有这样高的参与率，显然与这些国家的农业合作组织体系很好地满足了农民经济、社会、文化的需求与抱负直接相关。

反观我国，从2006年颁布的农民专业合作社法看，真正具有合法地位的农民合作社是“专业”性的合作社；从2002年修订的《农业法》和政府有关政策看，国家倡导的农业行业协会是“专业”性的农产品行业协会。然而时至今日，我国即便是专业合作社(姑且不论真伪)发展最快的省份其农民参与率也不过30%左右，加盟农产品行业协会的农民更是不足20%。显然，局限于“专业”领域的农民合作社无法满足广大农民的多样化需求，因而无法吸引广大农民积极加入，以“专业”合作社为发展方向的思路需要调整。

专业性与综合性农业合作组织的最根本区别，在于农村合作金融服务体系的“单立”与“嵌入”。因为现代市场经济中，金融已成为经济增长的重要约束条件，对于资金极度稀缺的农村尤其如此。然而在发展中国家一直存在着一个具有普适性的难题——无论在何种意识形态和政治体制条件下，只要面对高度分散的小农经济，市场化的商业金融都难以提供普遍服务。

在欧美等以专业性农业合作组织为主的“大农”或“中农”国家，农场主信用较易掌握，因此其农村合作金融体系普遍独立于各类农业合作组织体系之外，自成一统，属于“单立”模式。而在日、韩等小农经济为主的国家，则在政府支持下采取了将金融业务“嵌入”农民合作组织体系之中的做法，利用村落集居之熟人社会的有效半径，将社区合作与金融合作相结合，成功地破解了小农信用不易掌握的难题，从而为履行农协的各项职能并满足广大农民经济、社会与文化的需求与抱负创造了足够的资金保障。

日本与韩国的成功经验证明，在小农经营为主与村落集居的农村社会形态下，以综合性农民合作社为基本单元，并在此基础上构建起综合性的农民合作组织体系，将专业性合作组织纳入其中，这样的以综合性为主、以专业性为辅的农民合作组织体系可以更有效地满足农民经济、社会、文化的需求与抱负，更有效地履行其各项职能(包括环境保护、食品安全、乡村治理等)，更有效地组织小农对接大市场，更有效地代表与维护农民利益。

中国是小农国家并以村落集居为农村主要社会形态，但过去在农村合作金融体系的构建上却选择了类似于“大农”国家的不利于小农信息掌握的农村合作金融服务体系“单立”方式。结果几十年下来，我国农村信用合作社系统成为学者笔下“负债经营”的“商业银行机构”和农民眼中“门难进、脸难看”的“政府”部门。以至于在农村信用合作社像“抽水机”一样源源不断地将农村资金抽往城市和工商资本时，广大农民及其合作组织却因资金短缺而始终停留在小生产与大市场无法对接的窘境之中，农民的经济、社会、文化需求与抱负无法得到满足，“三农”问题愈演愈烈。

不可否认，这种现象的产生首先与国家没有从法律上规定合作金融机构在农村的存、贷比例有关，世界上很多国家和地区都规定农业合作金融机构对农村地区贷款的比例不得低于90%(孔祥智等，2012：173)；另一方面，则与我国没有适当的农民合作组织体系可供其“嵌入”直接相关。显然，我们选择欧美等国家的专业化组织模式时，忽略了决定其模式形成的大规模农场经营模式与居住区域高度分散的社会形态，忽略了其在构建专业化农业合作组织体系的同时还伴有类似于职业协会的专司全体农民利益代表职能的协会组织存在，例如：瑞典农场主联盟、加拿大农场主联盟等(梁田庚等，2009：83)。换言之，即便抛开国情不计，我们也应该在选择专业化发展路径的同时建立一个代表全体农民利益的农会体系——而这样做也许难度更大。

目前，我国的城镇化率为56%，按照国家“十三五”规划，未来五年我国户籍人口城镇化率需提高5.1个百分点。按照13亿总人口计算，5年后仍将有5亿多农村户籍人口。这说明，我国小农经营模式与村落集居的社会形态将继续存在。因此，日、韩以综合性为主、以专业性为辅原则构建农民合作组织体系的经验更值得借鉴。

2015年，中共中央、国务院关于推进供销合作社综合改革的11号文件明确将组建合作银行并承担构建农村合作金融体系的职责赋予供销合作社，这无疑是我国农民合作组织向综合性体系构建方面迈出的第一步。然而需要注意的是，这个拟构建的农村合作金融体系必须“姓农”，而不能“姓供销”，否则后患无穷。历史教训必须记取，在我国供销合作社发展史上，1958年、1965年和1977年其被正式宣布全系统“改为”或“成为”全民所有制商业的三次经历中，每一次都有全国供销合作总社主动申请在先的记录(唐宗焜，2012：195～196)。

六、结语

对全国性农民合作组织体系的选择，实际上是一个关系国家社会结构与国家未来发展路径的选择。在这个选择中，农民的长远生计及其多元化的需求与抱负、农业的持续发展，以及农村的社会稳定，始终应当成为考虑问题的出发点和落脚点，因为中国人均农业自然资源稀少的国情难以改变，在相当长时期内农村仍将生活着大量人口的现象难以改变，以村落集居为主要特征的农村社会形态也难以改变。基于此，同为小农国家的日、韩两国秉持法团主义理念和行业协会理念，依据政府特别立法构建纵向一体化综合性农民合作组织体系作为承载国家“三农”战略的组织化平台，并都获得成功的经验不能不引起我们的深层思考。

①从性质上看，日、韩农协都坚持了合作制原则。虽然在创立时期，两国农协都是在政府主导下以“国家法团主义”方式从上至下建构起来的，带有一定的强制性。但是当农协发展到一定阶段后，合作制原则便开始成为主导。特别是其在吸收非农户加盟时，为确保农民利益不受损而采取了区分“正成员”与“准成员”的办法，通过对加入农协的非农户准成员权利予以限制(主要是投票权限制)，有效地保证了农民“正成员”在农协中的民主控制权和主体地位。

②在日本和韩国，“农协”实际上是“农业协同组合”的简称，农业协同组合其实就是农业合作社，其英译名为Agricultural Cooperative。

[1]孔祥智等：《中国农民专业合作社运行机制与社会效应研究——百社千户调查》，北京：中国农业出版社，2012年。

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[责任编辑 左晓斯]

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许欣欣，中国社会科学院社会学研究所研究员。北京 1000732

广东社会科学 2016年第6期