安全观与东盟气候变化认知及政策*

季 玲

安全观与东盟气候变化认知及政策*

季 玲

【内容提要】东南亚是世界上最易受到气候变化影响的地区之一。作为东南亚重要的地区一体化组织，东盟应对气候变化的政策受到越来越多的关注。作为对基于物质条件与能力的解释的补充，从观念的影响出发可以为理解东盟气候变化安全认知与应对政策提供一个新的视角。由于地理暴露度与社会经济脆弱性，东盟面临着高度的气候变化风险。而东盟如何认知与应对气候变化风险带来的安全威胁，除了受到客观条件的影响外，还受到其综合安全观的框定作用。在综合安全观的影响下，东盟对气候变化安全的认知与应对表现出三个特征，即将气候变化安全诠释为实现可持续发展问题、采取多领域综合性应对措施以及鼓励多元化主体参与。目前，东盟的主导安全观是以国家为中心的综合安全观，但随着“人的安全”思想影响的增强，东盟气候变化认知与应对正在发生微妙变化。

东盟；安全观；综合安全；人的安全；气候变化；认知和应对

全球气候变暖已是一个不争的事实。2014年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的第五次评估报告指出，气候变化对人类和生态系统的影响是普遍的、不可逆的，也是不均衡的，通常对各发展水平国家中的弱势群体与社区影响更大。①联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告：《气候变化2014综合报告决策者摘要》，http：//www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM_zh.pdf，第13页。东南亚地区由于独特的近海地理位置与社会经济特征，被认为是最易受到气候变化影响的地区之一。十多年来，学术界对东南亚地区气候变化安全风险的认识逐渐深入。东盟的气候变化政策也受到各界越来越多的关注，对东盟气候变化政策的充分性与有效性提出质疑与批评的声音也在增多。②Raman Letchumanan，“Is there an ASEAN policy on climate change？”ASEAN Secretairat，http：//www2.lse.ac.uk/IDEAS/publications/reports/pdf/SR004/ASEC.pdf；Koh Kheng Lian and Lovleen Bhullar，“Governance on Adaptation to Climate Change in the ASEAN Region，”Carbon and Climate Law Review，2011，http：//www.ielrc.org/content/a1108.pdf，pp.82-90；Alfred Gerstl and Belinda Helmke，“The Association of Southeast Asian Nations and Climate Change：A Threat to National，Regime，and Human Security，”in Benny The Cheng Guan，ed.，Human Security：Securing East Asia’s Future，Springer Netherlands，2012，pp.135-156.东盟作为东南亚地区重要的一体化组织缺乏必需的协调能力和相应的物质与技术条件，常常被认为是东盟在气候变化合作方面收效甚微的原因。

本文提出一个不同的视角来理解东盟的气候变化措施，认为除了物质因素外，对政策与行动产生影响的另一个重要因素是观念。因此，从东盟所遵从的安全观入手去理解与解释东盟的气候变化政策是具有重要意义的。

一 东盟地区气候变化风险

风险指的是造成有价值的事物处于险境且结果不确定的可能性，通常表述为危害性事件或趋势发生的概率乘以这些事件或趋势发生造成的后果。③联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第二工作组报告：《气候变化2014：影响、适应与脆弱性》，第5页，http：//www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg2/ar5_wgII_ spm_zh.pdf。气候变化风险的高低可以通过一些指标加以衡量。气候变化安全研究中，一个重要的方法就是通过一定的标准来评估各地的气候变化风险，也就是绘制气候变化风险地图。④AD Sherbinin，“Climate change hotspots mapping：what have we learned？”Climate Change，Vol.123，No.1（March 2014），pp.23-27.早在2007年，非政府组织“国际警戒”（International Alert）在其研究报告中指出，地理暴露度、社会经济脆弱性以及国家气候适应能力是衡量一个地区气候变化安全风险高低的三个重要指标。①J.Smith and J.Vivekananda，“A Climate of Conflict：The Links Between Climate Change，Peace and War，”London：International Alert，2007，http：//internationalalert.org/sites/default/files/ ClimateChange_ClimateOfConflict_EN_2007_0.pdf.2014年IPCC发布的第五次评估报告第二报告工作组报告《气候变化2014：影响、适应和脆弱性》吸取了以往研究成果，将脆弱性和暴露度以及危害的相互作用三个变量作为风险评估的三个要素。本文选取两个报告所共有的两个指标，即地理暴露度与社会经济脆弱性，来评估东盟地区所面临的气候变化风险。根据IPCC第二工作组报告，暴露度指的是“人员、生计、物种或生态系统、环境功能、服务与资源、基础设施或经济、社会或文化资产有可能受到不利影响的位置和环境”，脆弱性是指“易受不利影响的倾向或习性”。②联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第二工作组报告：《气候变化2014：影响、适应与脆弱性》，第5页，http：//www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg2/ar5_wgII_spm _zh.pdf。依据这两个标准，东南亚可被列为世界上气候变化风险最高的地区之一。

首先，从地理暴露度来看，东盟地处亚欧板块、印度洋板块和太平洋板块的交界地带，地壳运动活跃，属于热带雨林和热带季风气候区，降水量丰富，且多山地地形，拥有长达173 000千米的海岸线，占世界海岸线总长的约14%。③ASEAN Action Plan on Joint Response to Climate Change，Phnom Penh，Cambodia，October 18，2011，http：//environment.asean.org/wp-content/uploads/2015/06/ANNEX-8-Lead-Countriesfor-ASEAN-Action-Plan-on-Joint-Response-to-Climate-Change-27-March-2013.pdf.气温偏高，平均温度达20℃-27℃。这些地理与地质因素使得东南亚地区极易爆发各种气候与自然灾害，比如地震、台风、火山爆发、洪水、干旱、高温和海啸等。进而，东盟国家的人口与生产活动多集中在沿海地区或河漫滩上。据统计，约有四亿多人居住在沿海地区100千米以内。④David A.Raitzer，Francesco Bosello，et al.，Southeast Asia and the Economics of Global Climate Stabilization，Manila：Asian Development Bank，2015，p.7.一些国家的核心城市，比如曼谷、雅加达、马尼拉和胡志明市等都是低洼沿海城市。一旦遭遇气候变化的影响，东盟国家的社会经济与生计将会遭到大规模的严重损害。此外，东南亚地区热带雨林覆盖率高，物种丰富多样，沿海海域拥有世界上40%的珊瑚礁，被认为是世界上最丰富多样的珊瑚礁社区，还拥有世界上最大的海草种群。但是热带雨林和这些丰富的物种对于气候变化，尤其是气温和降雨具有非常高的脆弱性。由于东盟10个成员国地理临近，河海相连，气候变化风险极易跨越边界，威胁整个地区。

其次，从脆弱性来看，东盟10国人口6.22亿，人口密度高达每平方公里140人，①Selected basic ASEAN indicators，http：//www.asean.org/storage/2015/09/selected_key_ indicators/table1_as_of_Aug_2015.pdf.是世界平均水平的三倍多，属于人口高度密集的地区。东盟还是贫困人口集中的地区，即使按照日生活费1.25美元的标准，生活在贫困线以下的人口在老挝、柬埔寨、菲律宾就高达31%、28%和23%。如果以日生活费2美元的最新标准，东盟国家的贫困人口占比相当惊人，老挝、柬埔寨、印度尼西亚、越南和菲律宾等国均可达到一半左右。②ASEAN Statistical Yearbook 2014，Jakarta：ASEAN Secretariat，p.218，http：//www.asean. org/storage/images/2015/July/ASEAN-Yearbook/July%202015%20-%20ASEAN%20Statistical% 20Yearbook%202014.pdf.从社会与经济发展来看，尽管东盟国家正经历着较高的经济增长，但是东盟经济仍然高度依赖农业和自然资源，大量人口从事农业生产。在越南、泰国、印度尼西亚和菲律宾，从事农业生产的人口比例分别高达48.4%、38.9%、35.1%和32.2%。③ASEAN Statistical Yearbook 2014，Jakarta：ASEAN Secretariat，p.218，http：//www.asean. org/storage/images/2015/July/ASEAN-Yearbook/July%202015%20-%20ASEAN%20Statistical% 20Yearbook%202014.pdf.农业生产是高度气候敏感产业，气温升高、降水过多或过少都会导致农作物不育或减产。此外，东南亚还面临着较大的水资源压力，在柬埔寨和印度尼西亚，无法获得安全饮用水的人口占全国人口的近一半。④ASEAN Statistical Yearbook 2014，Jakarta：ASEAN Secretariat，p.218，http：//www.asean. org/storage/images/2015/July/ASEAN-Yearbook/July%202015%20-%20ASEAN%20Statistical% 20Yearbook%202014.pdf.随着经济的快速发展，东南亚地区水资源的需求量还将持续增大。如果气候变化持续发展，预计到2050年，整个东南亚将有1.8亿人口面临用水压力。⑤Asian Development Bank，The Economics of Climate Change in Southeast Asian：A Regional Review，Manila：Asian Development Bank，2009.人口高度密集、贫困人口居高不下、高度依赖农业生产以及水资源压力等使得东盟社会经济对气候变化具有高度的脆弱性。

高度的地理暴露度和社会经济脆弱性意味着东南亚地区面临着高度的气候变化风险。IPCC第五次评估报告列举了亚洲地区面临的气候变化关键风险，包括以下几个方面：河流、海岸带和城市洪水增加，对基础设施、生计和居住区造成大范围破坏；与高温相关的死亡风险上升；与干旱相关的水短缺和导致营养不良的粮食短缺。⑥联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第二工作组报告：《气候变化2014：影响、适应与脆弱性》，第21页。所有这些风险在东南亚都存在。亚洲开发银行2015年发布的《东南亚与全球气候稳定经济学报告》刷新了气候变化对东南亚地区影响的程度。报告预计，在“一如既往”（business as usual）的排放模式下，气候变化对东南亚地区的影响要比之前的估计更为严重，农业、旅游业、能源需求、劳动生产力、自然灾害、健康以及生态系统都将遭受巨大损失，到2100年，东南亚国家的国内生产总值将会减少11%，比之前的预计增加了60%。①Asian Development Bank，Southeast Asia and The economics of Global Climate Stabilization，Manila：Asian Development Bank，2015，p.xix.

高度风险无疑会带来严重的安全威胁。但是这些风险会给“谁”带来安全威胁，带来“什么”安全威胁以及应该采取何种应对路径与措施，在很大程度上依赖于决策者对气候变化风险的认知与安全威胁的判断。因此，东盟如何框定气候变化安全问题，是影响其决策的关键环节，也是观察者们理解和评估东盟应对气候变化政策的出发点。

二 气候变化安全研究与安全观

气候变化风险只有转变为安全问题后才会得到决策者的关注，这实际上是气候变化被安全化的过程。最初，气候变化只是个科学议题，并没有得到决策者的关注。随着人们对气候变化及其风险认识的加深，气候变化开始被当做一个事关和平与安全的重要问题，甚至被列为引发人类灾难的第二大原因。②“Doomsday Clock Moves Two Minutes Closer To Midnight，”January 22，2015，http：//www. npr.org/sections/thetwo-way/2015/01/22/379190304/the-doomsday-clock-moves-2-minutes-closer-tomidnight.2007年的诺贝尔和平奖颁给了美国前副总统戈尔和联合国政府间气候变化专门委员会，再次强调了气候变化与人类和平及安全之间的关联。联合国安理会也分别在2007年与2010年两次就气候变化安全问题举行了辩论，成功地将气候变化问题推向政治与安全领域，催生了气候变化安全研究议程。③Dan Smith and Janani Vivekananda，A Climate of Conflict：The Links between Climate Change，Peace and War，London：International Alert，2007；Gorden R.Sullivan，et al.，National Security and the Threat of Climate Change，CNA Corporation，2007；Kurt M.Campbell，J Gulledge，JR Mcneill，et al.，The Age of Consequences：The foreign Policy and National Security Implications of Global Climate Change，Washington，D.C.：Center for Strategic and International Studies，2007.

早期气候变化安全研究的基本数据来源于气候变化的科学研究，即阐明全球变暖的物理后果，比如降雨模式的改变、冰川融化、海平面上升和极端天气等，再根据已观测到的数据进行情景模拟，预测这些物理后果可能产生的风险，也就是所谓的“后果的后果”（consequences of consequences）。①Dan Smith and Janani Vivekananda，A Climate of Conflict：The Links between Climate Change，Peace and War，London：International Alert，2007，p.10.研究总体认为，气候变化不仅会放大现有的安全风险，还将引发新的安全威胁。在吸收以往研究成果的基础上，IPCC第五次评估报告第二工作组报告系统总结了气候变化风险集中的几个领域，即水资源量与水质、物种变化、农作物产量、人类健康、生活设施等等。这些“后果的后果”对人类、国家乃至全球安全都带来了程度不同的威胁，尤其是发展中国家，将面临更为严重的安全风险。②政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第二工作组报告：《气候变化2014：影响、适应与脆弱性》，第6页。

气候变化安全化的过程涉及三个重要问题，即气候变化风险会给谁带来安全威胁、带来什么样的安全威胁以及应该采取什么样的应对措施，这三个问题也是气候变化安全研究要解决的核心问题。以2008年欧盟委员会高级代表为欧盟议会准备的关于气候变化与国际安全的报告为例，报告所总结的气候变化安全威胁有六个方面：其一，气候变化会加剧国家和群体间对水、粮食等资源的争夺；其二，对沿海城市和关键基础设施带来经济损失；其三，领土损失以及边界争端；其四，引发环境移民；其五，加剧脆弱或失败国家的不稳定，助长极端势力；其五，加剧大国能源争夺、增加核武器扩散的可能性；其六，气候治理的失灵挑战国际安全架构和多边治理的合法性与有效性。③“Report to the European Council on Climate Change and International Security，”Population and Development Review，Vol.34，No.3（September 2008），pp.587-593.从该报告中可以清楚地看出早期气候变化安全研究的基本路径，即以国家为分析主体，以国家之间的资源争夺、领土冲突、边界安全、政权稳定乃至核武器扩散等传统的政治与军事安全为分析内容。这样的研究结论往往也会导向以军事手段为主的应对措施。

这种以国家为安全主体，侧重于政治与传统安全风险的气候变化分析路径也遭到一些学者的质疑与批评。首先，从研究主体来说，只探讨气候变化风险对民族国家的安全威胁是不充分的。气候变化是个长期的、全球性的问题，其影响往往难以限定在一国边界之内。其次，由于气候变化影响的跨境特性，所带来的安全威胁因此不具有“零和”性，相反具有“相互依赖性”，因此，国家间的争夺乃至冲突不是应对气候变化安全威胁的必然逻辑，通过合作获得“共赢”的结果具有更高的可能性；更有一些学者指出，这种以国家安全为标的的分析路径往往会以增加国家军事反应能力作为应对策略，从而降低了其他国家的安全感，引发典型的“安全困境”，最终导致国家之间冲突的产生。气候变化安全分析从而成为一个“自我实现的预言”。①Michael Brzoska，“The Securitization of Climate Change and the Power of Conceptions of Security，”Security and Peace，Vol.27，No.3（September 2009），pp.137-145.

实际上，我们很容易将这种以国家为安全主体、以政治与军事威胁为内容的气候变化安全分析路径与传统安全观联系起来。哥本哈根学派指出，安全实际是基于对威胁的认知与判定而产生的一种政治选择与社会建构。这种对威胁的认知与判定就是安全观。②［英］巴瑞·布赞、奥利·维夫、迪·怀尔德著：《新安全论》，朱宁译，杭州：浙江人民出版社2003年版，第43页。气候变化在安全化的过程中被框定为谁的安全、什么样的安全，依赖观察者对其所带来的存在性威胁进行判断，也就是依赖观察者的安全观。在自由主义者看来，观念可以通过三种途径对决策产生影响，即观念可帮助界定利益，充当路线图的作用；当存在着多种利益的竞争时，观念能起到聚焦和粘合剂的作用；观念还能转化为制度，形成长期影响。③［美］朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·基欧汉著：《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，刘东国、于军译，北京：北京大学出版社2005年版。因此，安全观是气候变化风险安全化的认知基础，在理解气候变化安全研究以及气候变化决策的过程中，厘清观察者或决策者的安全观至关重要。

传统安全观是在近代以来的民族国家体系中产生的，其主要特征就是以民族国家为主体，以军事安全和政治安全为主要内容，以确保国家生存为基本目标。④任卫东：《传统国家安全观：界限、设定及其体系》，载《中央社会主义学院学报》，2004年第4期，第68页。在主流的气候变化安全研究中，传统安全观对分析路径的影响充分地体现了观念的作用：在气候变化风险的诸多影响对象中，传统的安全观所绘制的认知路线图是以国家安全为出发点和落脚点的；当气候变化的其他安全威胁，比如人的健康、贫困、人身安全等与国家安全相冲突时，传统的安全观往往会将国家安全置于其他安全考虑之上。当前的国际体系仍是民族国家体系，国家仍然是国际体系中最重要的行为体，以国家为中心的传统安全观仍然具有很大的适用性。⑤石斌：《“人的安全”与国家安全》，载《世界经济与政治》，2014年第2期，第85页。不过，在气候变化领域，仅仅建立在狭隘的传统安全观基础之上是很难获得对气候变化安全的全面理解的。

鉴于传统安全观在理解气候变化安全时所存在的明显不足，一些研究者倡议以“人的安全”（human security）①Human security一词有两种译法，一为“人类安全”，二为“人的安全”。从中文意思来看，人类安全更强调安全的整体性，而人的安全则更强调安全的个体性。本文从概念提出的文化背景出发，选择后一种翻译方式。观念来框定气候变化安全，从而提出了不同的气候变化安全研究路径。1994年联合国发布《人类发展报告》，首次提出“人的安全”概念作为对传统的安全观的反思。报告指出，对于大多数人来说，“安全意味着保护他们免于疾病、饥饿、失业、犯罪、社会冲突、政治迫害和环境灾难等威胁。”②United Nation Development Programme，Human Development Report，New York，1994，p.22.报告列举了“人的安全”的七个具体要素，即经济安全（基本收入有保障）、粮食安全（确保粮食供应充足）、健康安全（免于疾病和传染）、环境安全（能够获得清洁水源、空气和未退化的耕地）、人身安全（免遭人身暴力和威胁）、社群安全（保持文化特性）以及政治安全（基本人权和自由得到保护）。③United Nation Development Programme，Human Development Report，New York，1994，pp. 23-25.实际上，所谓“人的安全”也就是“人的发展”问题。基于“人的安全”观念，气候变化安全得到完全不同的诠释。个人、族群、社团等成为重要的安全主体，气候变化对个人获取水、粮食、稳定居所、财富及发展的机会的威胁成为气候变化安全分析的重要内容，提高社会和居民的抗御力④Lorraine Elliot，“Human Security，Climate Security and Social Resilience，”in Lorraine Elliot and Mely Caballero-Anthony，eds.，Human Security and Climate Change in Southeast Asia，London and New York：Routledge，2013，pp.1-17.以及通过国际合作提高应对气候变化的有效性⑤Giorgos Kallis and Christos Zografos，“Hydro-climatic Change，Conflict and Security，”Climate Change，Vol.123，No.1（March 2014），pp.69-82.等等，则成为应对气候变化的主要途径。

总之，气候变化已经成为安全研究的重要议题，也只有成为安全议题，气候变化才能真正进入政治决策程序。如何认识气候变化风险所带来的安全威胁，不仅取决于观察者或决策者的现实需求与物质条件，还会受到安全观念的影响。因此，在理解东盟气候变化政策之前，需要了解东盟国家所持有的独特安全观。

三 综合安全与人的安全

综合安全观是在东盟一体化实践中发展起来的，既不同于传统的军事安全观，也不同于“人的安全”概念，是在吸收日本综合安全概念的基础上，结合东盟本土“国家抗御力”的概念而形成的。综合安全观是东盟安全共同体建设的理论基石，也是理解与评估东盟气候变化安全认知与政策的观念基础。

综合安全的概念最初发源于20世纪70年代末的日本，其主要观点是，要防止和应对诸如战争、能源危机、资源危机和自然灾害等方面的威胁，必须将经济、政治、军事、外交等多种手段相结合，发挥其综合作用。1980年7月，日本的《国家综合安全报告》列举了综合安全的六个目标，其中包括保证能源安全、保证粮食安全以及应对重大地震。①J.W.M.Chapman，R.Drifte and I.T.M.Gow，Japan’s Quest for Comprehensive Security，London：Frances Printer，1983，p.xvii.可以看出，日本的综合安全观念超越了传统安全观的狭隘军事安全思想，强调了对能源与粮食等经济问题的关注，但是对外在军事威胁的防御仍然是核心要素，关注的安全主体仍然是国家。日本综合安全的概念对东盟产生了重要影响，东盟将之与发源于本土的“国家抗御力”（national resilience）概念结合起来，提出了东盟自身的综合安全观。

国家抗御力（national resilience）一词是由印尼语“Ketahanan Nasional”翻译而来的。受到内部独立运动和社会经济脆弱性的影响，印尼军政府上台之后就提出了提高国家抗御力的战略。②Ralf Emmers，Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF，London and New York：RoutledgeCurzon，2003，p.18.苏哈托指出，国家抗御力“涵盖强化国家发展的所有组成要素，因此包括意识形态、政治、经济、社会、文化和军事各个领域内的抗御力。”③Nicholas Tarling，Regionalism in Southeast Asia，Jakarta：Routledge2006，p.8.国家抗御力实际上是民族国家政府期望通过综合手段促进国内稳定，使得国家能够抵御国内与国际的安全压力，从而有助于实现东南亚的地区抗御能力。④Ralf Emmers，“Comprehensive Security and Resilience in Southeast Asia：ASEAN’s Approach to Terrorism，”The Pacific Review，Vol.22，No.2（July 2009），p.160.在国家中心与安全内容综合性上面，东南亚的国家抗御力思想与日本的综合安全观极其相似，在某种程度上两者是“完全等同的”。⑤陆建人：《东盟的新安全观》，载《当代亚太》，1999年第9期，第3-7页。其不同在于，东盟的国家抗御力思想是内向性的，“其基本假定是国家安全不仅仅在于免除外在军事威胁，还在于国内社会经济的发展”。⑥P.Lizee and S.Peou，Cooperative Security and the Emerging Security Agenda in Southeast Asia：The Challenges and Opportunites of Peace in Cambodia，YCISS Occasional Paper No.21，Toronto：Center for International and Strategic Studies，York University.因此，维护与促进国家内部的社会经济发展是东盟综合安全观的核心内容。

在印尼的推动下，1976年的《东盟协调一致宣言》正式确认增强国家抗御力是维护地区和平与安全的主要手段，①ASEAN Vision 2020，Kuala Lumpur，December 15，1997，http：//www.asean.org/news/item/ asean-vision-2020.2003年的《东盟协调一致第二宣言》明确指出综合安全观是东盟安全共同体建设的主要原则，2009年的《东盟政治安全共同体蓝图》重申并阐明了综合安全观的含义及其与国家抗御力概念的关联：“为了建立一个具有凝聚力、和平和具有抗御力的政治安全共同体，东盟遵从综合安全的原则。综合安全超越传统安全的要求，认为经济、社会文化以及发展的环境问题等非传统安全问题对于地区和国家抗御力至关重要”。②ASEAN Political Security Community Blueprint 2009，Jakarta：ASEAN Secretariat，http：// www.asean.org/wp-content/uploads/images/archive/5187-18.pdf.

综合安全观的国家中心倾向是与东盟成员国的历史经历与现实发展密切相关的。东盟成员国多数都经历了被殖民的历史，二战结束后才相继获得国家独立。各国非常珍视民族国家的领土完整与主权独立，建设民族国家、实现工业化仍是多数东盟国家的阶段性发展目标。在这样的背景下，以国家为中心的思想是非常盛行的。东盟建立后形成的第一套重要规范就包括“不干涉国家内政”，③［加］阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海：上海人民出版社2004年版，第67页。正是这种国家中心安全观的体现。冷战后，东盟对不干涉原则的严格遵从往往使得地区安全治理效率低下，从而招致不少批评与质疑。不过，由于不干涉规范对维护国家自主与地区和平十分重要，东盟历史上第一份具有法律意义的文件《东盟宪章》再次确认“不干涉东盟成员国内政”为东盟的基本原则。

综合安全观具有显著的东盟特色，与传统安全观和“人的安全”观念既相互区别，又互有联系。与传统安全观的相同之处是以国家为安全主体，较少关注个人、社群的安全。东盟最重要的安全目标始终是国家和地区的稳定与经济的发展，这是与“人的安全”观念的最主要区别。综合安全观与传统安全观的不同在于安全内容的综合性、安全利益的非冲突性以及安全手段的渐进性与合作性。综合安全观不仅关注政治与军事安全，还关注能源、粮食、环境等经济与社会安全，这与“人的安全”的核心关切有很大的融通之处。综合安全观强调安全利益的非冲突性，这是对传统安全观对安全利益做“零和”假定的重要突破，为通过合作手段应对安全威胁奠定了基础，这又和“人的安全”实现路径有相似之处。总之，具有东盟特色的综合安全观一直左右着东盟安全目标的确立、安全议程的设定以及安全手段的选择，是认识与理解东盟应对气候变化安全问题的一把钥匙。

东盟综合安全观在坚持“国家中心”范式的同时，也越来越多地受到“人的安全”观念的影响，显示出更多的“以人为中心”的发展趋势。20世纪90年代末亚洲金融危机的爆发和21世纪初的一系列恐怖袭击、重症急性呼吸综合征（SARS）危机以及印尼海啸、飓风海燕、飓风纳尔吉斯等极端天气和灾害的频频爆发，深化了东盟对“人的安全”概念的认识。东盟开始越来越关注“人的安全”、人的发展以及社区与居民的抗御力的建设。“以人为中心”的思想越来越多地出现在东盟文件中。2008年《东盟宪章》在阐述东盟的目标时表示要建立一个以“人民为中心”的东盟；2013年的东盟防长会议的主题就是“共同保障人民与未来的安全”。2015年底在第27次东盟领导人会议上通过的《东盟共同体愿景2025》，明确了东盟共同体建设下一个十年的目标就是建立一个“基于规则、以人为导向、以人为中心的东盟共同体”。①ASEAN Community Vision 2025，Jakarta：ASEAN Secretariat，http：//www.asean.org/storage/ 2016/01/ASEAN-2025-Forging-Ahead-Together-2nd-Reprint-Dec-2015.pdf.“以人为中心”的思想势必会对东盟“以国家为中心”的综合安全观念产生影响，“人的安全”理念也将会在东盟处理安全事务过程中得到体现。

四 东盟气候变化安全认知与政策

东盟应对气候变化的政策措施基于其对气候变化安全威胁的认知。综合安全观是贯穿东盟安全合作进程的指导性原则，是东盟理解与框定气候变化安全威胁的理论基础。因此，通过综合安全观的视角去重新解读东盟对气候变化安全的认知及其采取的政策措施，为我们理解与评估东盟气候变化政策的充分性与有效性提供了更为全面的依据。

东盟应对气候变化始于对区域环境问题的关注。1997年东盟成立30周年，发表了《东盟愿景2020》，确立了建设一个“清洁、绿色”东盟的目标，并决定“建立一套完善的机制来保证本地区的环境保护、自然资源的可持续性以及人民生活的高品质”。②ASEAN Vision 2020，Kuala Lumpur，December 15，1997.为此，2003年10月，东盟领导人会议发表了《东盟协调一致第二宣言》，开启了建设东盟共同体的进程。东盟共同体有三大支柱，即东盟政治安全共同体、东盟经济共同体以及东盟社会文化共同体。环境保护与气候变化方面的合作是社会文化共同体建设的重要内容，东盟环境部长会议负责环境与气候变化相关合作措施的具体落实。随着气候变化问题由科学领域走进政治安全领域，尤其是联合国气候变化框架公约第十三次缔约方会议在印尼巴厘岛的召开，气候变化议题正式进入东盟一体化议程。从2007年开始，东盟就气候变化发表了一系列声明、宣言和决议，阐述了东盟在气候变化问题上的认识、立场以及应对措施。

东盟发表的与气候变化相关的文献包括领导人会议通过的联合宣言、关于全球气候变化大会的声明、共同体建设蓝图、环境部长会议决议以及应对气候变化的行动计划等等。其中比较重要的文献包括：2007年第13届东盟领导人会议发表的《东盟环境可持续发展宣言》①ASEAN Declaration on Environmental Sustainability，Singapore，November 20，2007，http：// environment.asean.org/asean-declaration-on-environmental-sustainability/.与《关于第十三届联合国气候变化框架公约各方会议及第三届京都议定书成员国会议的东盟宣言》②ASEAN Declaration on the 13thsession of the Conference of the Parties to the UNFCC and the 3rdsession of the CMP to the Kyoto Protocol，Singapore，November 20，2007，http：//environment. asean.org/asean-declaration-on-the-13th-session-of-the-conference-of-the-parties-to-the-unfccc-andthe-3rd-session-of-the-cmp-to-the-kyoto-protocol-2007/.及第三届东亚峰会上发表的《关于气候变化、能源和环境的新加坡宣言》。2009年东盟领导人通过的《东盟社会文化共同体蓝图》在第4部分第10条中（D10）详细阐明了东盟应对气候变化的战略目标、原则与11条具体措施。重要的文献还包括《东盟关于共同应对气候变化的声明》（2010）、《东盟共同应对气候变化的行动计划》（2012）、《东盟关于气候变化的共同声明》（2014）、《关于东盟后2015环境可持续性和气候变化议程的宣言》（2015）以及《东盟共同体愿景2025》。③ASEAN Leaders’Statement on Joint Response to Climate Change，Ha Noi，April 9，2010.这些文献为我们分析东盟气候变化安全的认知和措施偏好提供了重要文本资料。通过对这些资料进行文本分析，并结合对东盟气候变化政策的观察，本文从以下三个特点出发来理解东盟的气候变化认知与政策。

（一）气候变化与可持续发展

综合安全的一个重要假定就是国家安全不能仅仅依靠军事力量，还需要通过促进社会经济发展来实现。经历了金融危机后的经济动荡对国家与政权稳定的冲击，东盟国家更加重视经济发展对国家安全的促进作用，经济与社会发展被认为是东盟国家的首要安全目标。因此，与气候谈判中的大多数发展中国家一样，在东盟看来，气候变化首先是个发展问题，是在保护环境和资源永续前提下的发展，即可持续发展。同时，东盟认为，也只有实现可持续发展才能有效应对气候变化。《东盟宪章》规定东盟的目的之一就是“促进可持续发展，从而使得地区环境保护、自然资源可持续、文化遗产保存以及人民的高质量生活得到保证”。①ASEAN Charter，http：//www.asean.org/asean/asean-charter/.为此，任何减缓气候变化的行动都必须是补充和增进发展中国家的可持续发展，实现经济增长。②ASEAN Declaration on the 13thsession of the Conference of the Parties to the UNFCC and the 3rdsession of the CMP to the Kyoto Protocol，Singapore，November 20，2007.《东盟社会文化共同体建设蓝图》进一步指出，气候变化与经济发展之间需要实现共赢协同，东盟国家需确保气候变化计划能最终促进建立一个经济繁盛、环境友好的东盟共同体。《东盟后2015环境可持续与气候变化议程宣言》再次申明，要“继续在经济增长、社会发展与环境可持续之间寻求平衡，同时为促进后2015发展议程和可持续发展目标（Sustainable Development Goals）的实现付出更大的努力”。③Declaration on ASEAN Post-2015 Environmental Sustainability and Climate Change Agenda，Kuala Lumpur，Malaysia，November 21，2015，http：//environment.asean.org/download/climate-change/agreement/Declaration-on-ASEAN-Post-2015-Environmental-Sustainability-and-Climate-Change-Agenda. pdf.

在可持续发展的概念中，发展是核心，保护环境、资源永续是前提。为了实现气候变化背景下的可持续发展，东盟国家致力于发展低碳绿色经济，通过开发新能源、提高能源效率以及使用节能减排新技术来降低经济发展所带来的气候与环境压力。几乎所有的东盟成员国都制定了相关计划，甚至是通过立法来推进这项工作。比如柬埔寨的《可持续电力行动计划2002-2012》，马来西亚的《国家可持续能源政策与行动计划（2010）》以及《可持续能源法（2011）》，印度尼西亚的《能源法》与《电力法》等。④Zhi Hua Lee，Sumathi Sethupathi，et al.，“An Overview on Global Warming in Southeast Asia：CO2 Emission Status，Efforts Done，and Barriers，”Renewable and Sustainable Energy Reviews，Vol.28（December 2013），p.74.不过，由于技术、地理以及人力资源等原因，可再生能源与清洁技术的开发与使用非常有限。东盟国家能源结构中，化石燃料仍占绝对主导。对东盟国家来说，经济发展与人民生计是更为迫切的关切，为促进经济发展，该地区多数国家仍在采取鼓励高水平排放的政策，如大规模的化石燃料补贴政策等。东南亚的温室气体排量正在以每年2%的速度增长，如果不采取措施，到2050年，该地区将成为全球温室气体排放的主要地区之一。⑤Southeast Asia and The economics of Global Climate Stabilization，Manila：Asian Development Bank，2015，p.xix.

出于经济发展与气候变化减缓之间的张力，东盟积极推动发达国家在减排方面做出表率，制定更有抱负的减排计划。与此同时，为了解决东盟国家资金与技术缺乏的问题，东盟还反复敦促发达国家充分考虑发展中国家，尤其是最不发达国家的具体需要和条件，向其提供充足的、可预期的以及持续的资金、技术转移以及能力培训，帮助发展中国家建立有效的制度安排，增强其适应能力，同时为其实现低排放经济发展路径提供动力。①ASEAN Leaders’Statement on Joint Response to Climate Change，Ha Noi，April 9，2009.与此同时，为了防止发达国家的减排政策对国际贸易造成冲击，从而影响到东盟国家的经济发展，东盟还敦促发达国家保证其现有的和未来的应对气候变化的单边政策与措施以及市场机制，不得对国际贸易和发展中国家的可持续经济与社会发展产生负面影响。②ASEAN Leaders’Statement on Joint Response to Climate Change，Ha Noi，April 9，2009.

气候变化被诠释为可持续发展问题，以发展问题为应对气候变化的核心关切，东盟一直努力在经济发展与气候变化减缓之间寻求平衡。这是目前东盟应对气候变化政策的主要认知基础。这个认知是与东盟的综合安全观对经济与社会发展的重视相一致。在可预见的将来，东盟的气候变化安全仍将与可持续发展密切联系在一起，东盟气候变化政策的成效仍要取决于是否能在气候变化与经济发展之间找到一个平衡点。

（二）气候变化与多领域合作

在东盟看来，气候变化是个多维度、综合性的安全问题，影响到几乎所有的部门。东盟秘书处环境部门主任拉曼·雷祖马南（Raman Letchumanan）博士总结了受到气候变化影响的诸多领域。第一，环境领域，气候变化给东盟环境安全带来了诸多挑战，表现为生物多样性保护、水资源管理、沿海与海洋环境、森林火灾与跨境烟霾等等。第二，农林业，气候变化威胁到粮食安全，引发森林退化等问题。第三，灾害管理领域。极端天气灾害爆发越来越频繁，越来越严重，是东南亚地区最为严峻的非传统安全威胁之一，减少灾害风险也成为适应气候变化的最直接措施。第四，人的健康领域，越来越多的极端天气与自然灾害会引发大规模疾病的爆发，严重威胁到地区民众的健康安全。第五，人类发展领域，气候变化将给减贫、可持续生计、社会发展等等问题带来严峻的挑战。第六，经济安全领域，气候变化会影响经济生产与交易成本，改变产品、服务与市场，延缓GDP的增长等等。第七，能源安全领域，气候变化为开发可再生能源、节能、大众运输与高效运输提出了更高的要求。第八，政治安全领域，气候变化已经成为政治安全领域高度敏感的议题，往往引发政治辩论。③Raman Letchumanan，“Is there an ASEAN policy on climate change？”Jakarta：ASEAN Secretariat.

气候变化的安全威胁是综合性的，东盟强调要采取统一的、整体的框架来进行战略决策，以应对气候变化带来的多种挑战。①Declaration on ASEAN Post-2015 Environmental Sustainability and Climate Change Agenda，Kuala Lumpur，Malaysia，November 21，2015.在环境领域，为了加强东盟应对气候变化的政策与战略协调、分享信息、建设能力以及转移技术，东盟环境部长批准了东盟气候变化计划（ASEAN Climate Change Initiative，ACCI），同时成立了东盟气候变化工作组来实施ACCI。在该领域，东盟通过了一系列协议、行动计划与具体项目，最具代表性的是《东盟跨境烟霾污染协议》《东盟水资源管理战略行动计划》《东盟环境教育行动计划》以及《清凉东盟绿色首都计划》《东盟遗产公园项目》《东盟环境可持续城市计划》《东南亚地区泥炭森林可持续管理项目》《东南亚泥炭森林恢复与可持续使用项目》等。在灾害管理领域，气候变化被纳入《东盟灾害管理与紧急应对工作计划2010-2015》中，具体措施涉及“预防与减缓”“风险评估、早期预警与监控”“准备与应对”以及“恢复与复原”等。

能源安全是实现可持续发展的重要保障，能源领域也因此成为东盟减缓和适应气候变化政策实施的重点领域。2009年东盟能源部长会议通过了《东盟能源合作行动计划2010-2015》，计划在能源效率与节能、可再生能源以及清洁煤炭技术三个方面开展区域合作。东盟设定了降低地区能源强度的目标，即到2015年地区能源强度在2005年的基础上下降至少8%，到2015年实现地区可再生能源在能源供应结构中占比达到15%的目标。交通部门是提高能源效率的重点部门，东盟与区域外国家合作，实施了一系列提高交通部门能效、减少温室气体排放的项目。比如，东盟与日本建立了交通伙伴关系，实施了《东盟-日本关于交通部门环境改善的行动计划》，其目标是要在东盟地区实现低碳、低污染的交通系统；东盟还在德国的支持下实施了“陆上交通部门的能源效率与气候变化减缓”项目以及“东盟航空交通联合计划”等等。

近几年，随着“以人为本”影响的加深，人的安全理念受到重视，东盟应对气候变化的措施中以人的安全为导向的措施开始增多。2014年的《东盟关于气候变化的共同声明》中，应对气候变化重点发生了一定程度的转移，除了强调可持续发展外，更多地开始关注低碳社会、电力缺乏、粮食安全、森林退化以及可持续生计等问题。在列举的多项政策倡议中，出现了多个以人的安全为导向的措施，比如实施损失与损害机制、开展作物保险等措施，同时还呼吁发达国家向缺电的贫穷社区提供帮助，以尽快使用分散式可再生能源供应。①ASEAN Joint Statement on Climate Change 2014，Nay Pyi Taw，November 12，2014，http：// environment.asean.org/wp-content/uploads/2015/06/ASEAN-Joint-Statement-on-Climate-Change-2014. pdf.可以预见，随着东盟建设“以人为导向”“以人为中心”的共同体进程的全面展开，类似的关注个人抗御能力的合作措施将会越来越多，也会越来越有成效。

（三）气候变化与多主体参与

与传统安全观不同，综合安全与人的安全都强调安全参与主体的多元性。在应对气候变化的安全威胁方面，东盟对参与主体采取了开放的态度，鼓励地方政府、私营部门、非政府组织以及社区共同参与应对气候变化安全风险。②2009 Blueprint on the ASEAN Socio-Cultural Community，Jakarta：ASEAN Secretariat，http：// cil.nus.edu.sg/rp/pdf/2009%20Blueprint%20on%20the%20ASEAN%20Socio-Cultural% 20Community-pdf.pdf.《东盟社会文化共同体蓝图2025》第三部分第三点“可持续气候”明确规定要采用多元利益相关者和多部门的路径去实现对气候变化威胁的综合与协调应对。对于私营部门与社区来说，可以为政府提供新的融资机制；部门机构与地方政府需要提高能力，编制温室气体清单，开展脆弱性评估，并对适应需求做出判断；政府、私营部门和社区需要共同努力减少主要发展活动中的温室气体排放；③ASEAN Social-Cultural Community Blueprint 2025，Jakarta：ASEAN Secretariat，http：//www. asean.org/storage/2016/01/ASCC-Blueprint-2025.pdf.东盟极其重视与其他国家的合作，鼓励国际社会参与和支持东盟气候变化项目，比如造林与还林、泥炭地管理等。东盟还加强与国际金融与开发合作机构的合作，鼓励创新融资渠道，刺激对东盟气候友好型技术的开发投资。④ASEAN Declaration on the 13thsession of the Conference of the Parties to the UNFCC and the 3rdsession of the CMP to the Kyoto Protocol，Singapore，November 20，2007.

市民社会组织（Civil Society Organization）在东南亚地区发展迅速，也是关注环境保护与气候变化的重要民间力量。东盟认可有与市民社会组织进行常规性、持续性接触的必要，因此鼓励建立一个环境保护与可持续性发展的市民社会组织论坛。市民社会组织可以通过论坛提请东盟决策者关注正在出现的环境问题，为东盟设计和实施地区项目提供支持以及更有效地交付各种以人为中心的项目。市民社会组织在提升公众意识，促进社区参与健康保护方面也发挥着重要的作用。

东盟将气候变化安全诠释为可持续发展问题，同时关注气候变化所带来的综合性安全威胁，以民族国家为主，同时鼓励多元安全行为体共同参与、协力推进其气候变化应对措施，可以说是东盟气候变化认知与政策的最突出的特征。这些特征是综合安全观在气候变化安全合作中的体现，与此同时，从东盟应对气候变化政策与关注点的微妙转移，我们也可以看出东盟安全观中以人为本思想影响的增强。总之，从安全观对气候变化安全认知的框定作用出发，把握安全观念与东盟气候变化认知与政策之间的关联性，有助于我们对东盟的气候变化政策做出更深入的理解与更恰当的评估。

五 结论

在应对气候变化问题时，物质条件与能力并不是唯一起决定性作用的因素。安全观框定了决策者对气候变化安全的认知，从而影响到气候变化政策的制定与实施。如果没能理解观念的作用，观察者在理解与评估东盟气候变化政策时可能会出现偏差，有些现象甚至无法理解。一个明显的例子是东盟关于跨境烟霾的治理。从20世纪90年代末期就不断爆发的烟霾极大地影响了起源地与周边国家的环境安全，经过多年协商，东盟各国终于在2002年签署了《东盟跨境烟霾污染协议》，但是这一协议直到2014年才在印尼获得通过。这并不是东盟国家缺乏治理烟霾的意愿、能力与条件，而是受到经济发展张力的制约和不干涉规范的影响，跨境烟霾治理才迟迟未能获得令人满意的成效。

本文还试图说明的是，探讨安全观对气候变化认知与政策的框定作用，还具有重要的现实意义。在共同体建设过程中，东盟安全观开始吸纳进更多的“人的安全”因素，这一趋势已经在《东盟共同体愿景2025》中得到体现。安全观的演进将对东盟国家的气候变化认知和政策选择产生重要的影响。从安全观的视角去观察东盟的气候变化认知与政策，不仅可以了解东盟气候变化政策所关注的重点领域，还可以更深刻地理解东盟气候变化政策的未来发展趋势。

【修回日期：2016-04-10】

【责任编辑：齐 琳】

季玲，外交学院亚洲研究所副所长，国家领土主权与海洋权益协同创新中心外交学院分中心研究员（北京 邮编：100037）。

D815.5

A

2095-574X（2016） 03-0114-17

2016-03-25】

*本文受中国-东盟区域发展协同创新中心科研专项和教育部长江学者和创新团队发展计划联合资助（合同编号：CWZ201504）。感谢《国际安全研究》杂志匿名评审专家对本文提出的修改意见和建议，文责自负。

【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2016.03.006